第三方支付监管问题研究 ——兼评《<支付机构网络支付业务管理办法>征求意见稿》

央行下发的《支付机构网络支付业务管理办法》征求意见稿，如一石激起千层浪，在第三方支付行业内引起众声喧哗。业界人士认为，该征求意见稿所反映出的监管思路一旦落实，将极大地挤压第三方支付企业的生存空间。央行则认为自己是为了保证第三方支付安全。但真理究竟掌握在哪一方手中，并非简单的网络口水战可以决定。

本文认为对第三方支付监管不能用简单的“是”或者“否”笼统而论，而要结合第三方支付机构所具体从事的业务入手。不同的业务模式带来不同的风险，不同的风险呼唤不同的监管方式。成为金融机构还是中介服务机构，是摆在第三方支付面前的两条可能的选择,本文所要研究解决的便是如何选择的问题。

一、第三方支付监管——互联网金融的新命题

2005年，当马云在瑞士达沃斯论坛上提出“第三方支付”概念之后，第三方支付逐渐的融入我们的互联网生活中。时至今日，当我们提到互联网金融的时候，都必须注意到,正是第三方支付所打通的线上线下资金融通,构筑成今日互联网金融这一前沿领域的基石。

第三方支付，即在商业交易人与银行之外提供支付服务的商业主体。传统中，交易双方一方提供货物或者服务，一方支付资金以完成交易。支付方式的不同，形成了金融领域不同的服务内容。当支付以现金完成的时候最为简单，国家以国家信用为发行的货币提供担保。当支付需要借助银行票据完成的时候，就落入到传统票据法的规制范围内，由商法对票据的无因性、可追索性进行规制。当支付不再利用银行的支付体系进行而通过第三方作为媒介进行支付，便出现了如今第三方支付所衍生的大量悬而未决的问题。

在第三方支付出现以前，银行一直是支付服务提供者。银行承担了资金汇集与融通的职责，在不同的账户之间进行资金的转移与清算。但是，由银行提供的支付服务存在成本门槛，即银行一般只对大额交易对象提供详细的支付服务，对于一般小额客户，银行是不会提供详细的交易信息的。这种服务的缺失在传统经济中不存在问题。传统经济中大量交易是当面的小额交易，直接利用现金便可以完成支付。互联网经济发展之后，大量传统线下交易被淘宝网、京东商城等搬到了互联网上，而伴随着线上交易的发展，对线上交易所进行的线上支付也逐渐取代了面对面的现金交易。这时，银行只面对大客户提供交易支付信息服务的缺失，也迅速地被交易平台提供的第三方支付服务所填充。事实上，如今发展最为迅猛的第三方支付公司——支付宝，就曾经是作为淘宝网交易的支付工具而存在的。设想如果不是由于支付宝的存在，在淘宝网上进行大量小额交易的商户，是无法以低成本获得商业银行的对账服务的。

第三方支付机构将大量小规模的支付聚合起来，形成了海量的交易数据与资金沉淀，将传统银行不屑于参与的小额支付服务做成了自己的专项服务。这是“长尾理论”在互联网支付领域的体现，也是第三方支付发展起来的根本动因。如果把传统银行的资金流动看作是动脉血管的话，那么第三方支付便是经济发展的毛细血管。

在第三方支付刚刚兴起的时候，通过第三方支付的资金量还远远不足以引起监管当局的注意。但当互联网金融发展到今天，第三方支付已经开始不知不觉地蚕食商业银行的传统领域。中国的传统商业银行由于长期生活在政策红利的保护下，缺少竞争动机，已经不能够满足市场对支付服务等金融服务的需求。第三方支付的逐渐壮大，以及对金融领域的不断介入，引起公众对第三方支付所可能引起的金融风险的担忧。继而，对第三方支付进行监管也便成了实务界与学界的必然逻辑。

二、支付服务的风险——不同定位，不同风险

对支付服务进行监管，需要回到风险这一起点上。支付活动存在的最大风险是信用风险。在当面的现金交易中，信用风险几乎是不存在的，“一手交钱，一手交货”，是最简单也最有保障的交易模式。这时候，支付风险与交易风险是混同的，不具有区分意义。但是当支付行为与交易行为出现分离的时候，支付风险也便从交易风险中独立出来。

在第三方支付的交易背景下，如何控制支付风险便成为许多交易能否存在至关重要的因素。淘宝网的众多买家担心的是，自己买的商品是不是与卖家所承诺的一致，而众多卖家担心的是，买家收到自己寄出的货物之后，是否能够按照约定将款项支付给自己。支付宝为了解决网上交易的支付风险而出现，它承诺对于每一笔不存在争议的交易都对卖家进行支付。而支付宝能够做到这一点的前提是，在支付行为完成之前，买家预先将货款通过银行交给支付宝。买家收到货物后，除非买卖双方出现争议，否则支付宝便会向卖家支付这笔费用。买家以现金为支付宝的支付能力提供担保，支付宝无需自行提供资金为买家进行信用增强，卖方相信的是买方已经完成的支付行为，而非支付宝的资金实力。支付宝是凭借自己向买方收取的客户备付金而让卖方有足够的信赖，而并非卖方对支付宝本身的自有资金的充足而产生信赖。从这个角度上说，支付宝提供的服务是货币转移活动，而非信用担保服务。因此，加强客户备付金的监管，避免备付金的流失，才是保障支付安全的根本。针对备付金的监管存在两种模式，分别以美国与欧盟为代表。

（一）非金融机构模式的监管——“美国模式”

从上述交易模式可以看出，保障支付能力的最有效方式便是对买方交付给支付宝的这笔费用冻结不动，也就是目前我国监管方所做的那样。买方为了实现交易，提前将货款支付给支付宝，这笔款项在买方确认完成交易前都将留存在第三方支付账户上。业界将这笔还未支付出去的款项称为沉淀资金。

沉淀资金的保值是第三方支付方按约提供支付服务的基础。对第三方支付方而言，沉淀资金的安全性决定了支付活动是否能够完成。但由于沉淀资金总是存在一个或长或短的沉淀期，这笔资金在第三方支付的账户上，就存在超越消费者授权之外的使用可能性。资金具有强大的流动性，即使是一天的沉淀期，也可以通过滚动投资获得丰厚的回报。目前，我国不允许第三方动用沉淀资金，采用最为保守的办法避免任何可能的支付不能风险。因此，在资金冻结的基础上谈论第三方支付的系统性风险没有太多价值。美国法上对沉淀资金所采纳的也是一种类似的冻结方案，与此相对应的是第三方支付的从业门槛降低并适用放松的管制。美国认为货币转移是一种非金融服务，并不需要适用金融法律管制，对这项服务的提供者也未要求高额的自有资金。以美国最大的网络第三方支付平台 PayPal 为例，目前大多数州对其定位是货币转账或货币服务的企业，而不是传统的商业银行或其他的存款机构。

如果第三方支付突破了资金转移这一角色，金融风险便会出现。第三方支付的沉淀资金从理论上可以在沉淀期内进行借贷或者投资活动。从第三方支付机构对资金的掌控能力与投资需求上看，从事这样的活动也符合一般的经济逻辑。如果第三方支付将资金投入到别的领域，就可能出现投资失败风险，当资金沉淀期结束需要进行支付活动时，第三方支付便有可能出现支付不能。考虑到第三方支付往往是为大面积的社会群体所使用，支付不能引起的将可能是巨额的资金流失。欧盟正是由于允许第三方支付企业利用沉淀资金进行投资，将金融风险的魔鬼与资金流动带来的天使一起放入了人间，因此对第三方支付的管制也水涨船高，呈现出与美国完全不同的管制方式。

（二）金融机构模式的监管——“欧盟模式”

欧盟对第三方支付的监管是将其视为发行电子货币。其实，发行电子货币与第三方支付是同一问题的一体两面。一方面，发行电子货币的目的是为了能够方便的在互联网上进行支付活动，另一方面，第三方支付需要利用电子货币作为支付工具。欧盟对于第三方支付的平台，即通过发行电子货币进行支付的服务进行了较为严格的监管，但前提是对电子货币发行方投资行为的放松。“为了保证电子货币机构的自身安全不受其他机构风险的影响,也为了确保电子货币机构中未兑现的电子货币负债总有具有充分流动性的低风险资产作支撑,《2000/46/EC指令》（下文称《指令》）特别对机构可从事的投资活动提出严格限制。”[1]

欧盟《指令》对电子货币发行方的监管主要分为以下几类：

1）最低资本要求。要求发行方持有并且持续持有100万欧元的自有资本，并且持有的自有资本总额等于或者高于机构当期未兑现电子货币的相关财务负债金额或机构六个月内未兑现电子货币的相关财务负债总额的平均值，二者中较高值的2%。这一条取自银行监管，类似资本充足率的要求；

2）投资活动限制。机构不得在其他企业中持有任何股份，除非这些企业执行与该机构所发行或分销的电子货币相关的操作或其他辅助功能。而且投资只能投向信用风险系数为零并且具有充分流动性的资产项目。这是从具体的投资项目入手，将风险隔离；

3）投资额的限制。在符合投资项目的前提下，投资额不得超过自有资金的20倍。从资金额入手，将风险规模限制在一定范围内；

4）投资所引发市场风险的限制与管理。在消除风险这一目的下，发行方可以利用金融衍生工具防范和化解风险。这一条排除了发行方保值目的之外利用金融衍生品进行投资操作。

欧盟与美国的管制体现了对第三方支付的两种态度。欧盟认为第三方支付机构是一种准金融机构，必须进行严格的经营与风险监管，而美国认为第三方支付提供了一种货币转移服务，无需用金融监管的逻辑对其进行规制。不同的角色定位，带来的是不同的风险。

三、被压制的第三方支付——错位的定位，错位的管制

第三方支付机构的定位存在两个维度，一个是第三方支付能够做什么，另一个是法律允许第三方支付做什么。在不存在管制的情况下，第三方支付机构几乎能够完成当前银行所完成的一切业务。因此，第三方支付行为的边界，可以和银行划等号，也可以仅仅在法律的限制中成为一种简单的中介服务。显然，第三方支付机构的性质并不完全是一个商业运行的问题，更多地是一个法律管制的问题。问题的重点不在于第三方支付是什么，而是我们准备让第三方支付成为什么。

如果我们将第三方支付视为金融机构甚至银行，那么我们完全可以向合乎要求的第三方支付发放银行牌照，进而对其适用银行的管制。而如果将第三方支付视为中介服务机构，那么如何对其资金的托管安全进行保障才是立法的重点。因此，关于第三方支付的研究，与其说是实然的问题研究，不如说是在给定的经济社会条件下定位第三方支付，进而适用监管的问题研究。显然如何赋予第三方支付角色，不是一个简单的法律问题，而必须将互联网经济与第三方支付服务发展的利弊综合考虑。

正如前文所述，我国目前对第三方支付认定的角色是非金融机构，《非金融机构支付服务管理办法》开明宗义地将第三方支付界定为非金融机构，禁止支付机构从事除资金转移之外的任何行为。该办法第二十四条规定：“支付机构接受的客户备付金不属于支付机构的自有财产。支付机构只能根据客户发起的支付指令转移备付金。禁止支付机构以任何形式挪用客户备付金。”

从上述《办法》中似乎可以看出，我国监管者按照“美国模式”界定第三方支付机构。但让人迷惑的是，在该办法第九条规定：“申请人[2]拟在全国范围内从事支付业务的，其注册资本最低限额为1亿元人民币；拟在省（自治区、直辖市）范围内从事支付业务的，其注册资本最低限额为3千万元人民币。注册资本最低限额为实缴货币资本。”这样的注册资本金要求几乎与银行等同[3]。如果仅仅按照非金融中介机构的角色理解第三方支付机构，那么为何要求其持有如此之高的自有资金？2013年出台的《支付机构客户备付金存管办法》中要求第三方支付机构按照备付金规模计提风险准备金。[4]这又似乎是按照银行资本充足率的要求来要求第三方支付机构。从对第三方支付出台的各个办法的具体要求看，都对一个实际只有中介服务业务的第三方支付机构适用了金融机构才有资格享有的“监管配置”。简而言之，我们赋予第三方支付以“美国模式”的经营，却配置了“欧盟模式”的监管；我们将第三方支付的业务范围压缩至中介服务，却同时将金融监管的沉重锁链套在了第三方支付的头上。要推动第三方支付行业的健康发展，必须将第三方支付机构的角色与监管对应起来。那么，究竟该对第三方支付进行何种定位呢？

四、第三方支付机构的金融属性——从资金到信息

酝酿中的《支付机构互联网支付业务管理办法（征求意见稿）》对第三方支付所能够从事的资金转移业务进行严格的额度限制。[5]法律对第三方支付的这种规制，将第三方支付严格限定在小额资金转移者的角色内。要判断这样的定位是否适当必须首先回答如下两个问题。

（一）第三方支付是否应当被限制在小额支付领域

第三方支付在大部分交易从事的都是小额支付。从某种角度上说，第三方支付是将传统银行不屑于从事的小微支付承接过来，通过规模形成支付竞争。人们不会凭空产生小微支付的需求，支付是配合商业形态进行的。支付宝伴随着淘宝网的成长而成长，财付通伴随着腾讯的发展而发展，微信支付在场景支付中猛然发力，几乎所有的支付创新都是互联网交易模式创新的组成部分。互联网支付并非天然的是第三方支付的领域，只是由于传统商业银行在支付生态链中的顶端地位导致竞争机制不足、创新动力不足才让各种第三方支付逐渐发展壮大。如果传统银行能够扭转思维，大力发展网络支付，利用信息技术增强对交易信息的处理跟踪能力，传统商业银行并不必然的弱于第三方支付。简而言之，在互联网时代，小微支付的产生顺应了互联网经济的发展需要。无论商业银行是否提供小微支付渠道，人们总是会需要这样的支付。但是在传统大额支付的背景下，第三方支付是否还具有在小微支付环境下的竞争优势便为未可知。大额交易情况下，支付的安全性成为至关重要的问题。人们可能愿意通过小微支付完成一次打车费用的支付，一次餐饮费用的支付，但是对于一笔国际贸易达百万级别的汇款而言，第三方支付存在的竞争力就会陡然下降。具体有以下两方面原因。

一方面是安全性的问题。与普通互联网不同，传统银行在支付环境中使用的是专用银行线路，因此在安全级别上要高出以互联网信息为基础的第三方支付。大额支付通过银行进行，安全性更能得到保障。在大额支付的背景下，传统银行所提供的支付服务因其安全性将更受使用者的信赖。

另一方面是证明力方面的问题。由于第三方支付一般是无纸化交易，所有的交易数据都由第三方支付掌握，不仅银行无法知晓，连支付双方所能够获得的支付凭证也极为有限，往往是证明力堪忧的一组交易数据信息，而且这样的交易信息极其容易被伪造。在传统银行支付中，所有的交易信息都存储在银行的专用服务器中，客户可以直接要求银行出具盖有公章的证明文件以证明款项的支出。在传统的司法系统中，来自传统银行的证据也更容易被法院采信。从保障交易的可追踪性，可证明性角度考虑，银行支付也略胜一筹。正如统计数据所显示的那样，第三方支付主要发生在小微支付领域，正是基于此，央行在出具的支付办法中，也试图将第三方支付限制在小微支付的范围内，希望利用此种限制既保证第三方支付的一定发展，又能够避免第三方支付所引起的巨额资金周转的各种法律风险。

第三方支付目前主要从事的是小额支付，但这种小额支付是市场的选择，而不是政策的选择。政策层面以经济层面的实然直接确定为应然，是一种监管先行，将互联网经济发展的创新局限在监管者的视野之内。第三方支付今天扮演了小额支付的角色，并不意味着第三方支付永远只能够进行小额支付，第三方支付所发挥的功能在市场竞争中加以确定更能够给金融创新以发展空间。如果第三方支付未能发展出更值得消费者信赖的大额支付模式，那么淘汰第三方支付将是消费者与市场，而不是监管者。此外，通过对支付额度的限制，并不能真正实现金融安全的目标。第三方支付起家于小额支付，那么金融风险也同样可以以小额的方式蚕食掉监管者所追求的安全。如果将第三方支付所积累的资金理解为盛满水的口袋，那么无数个细小的网洞依然可以将一口袋的水全部漏光。对于盛满水的口袋，真正有意义的监管是对总量的控制，而不是具体每一笔交易额的控制。

（二）第三方支付是否应当被限制在资金转移者角色中

将第三方支付的角色定位为资金转移者，冻结所有的沉淀资金并不是最优的政策选择。显然，从监管者的角度出发，最为安全的监管方式便是现行的管理办法。冻结一切，金融风险也无产生的可能性。但是，现实显然不会如此理想。我国监管上禁止对沉淀资金的使用，存在两个问题。

第一个问题是监管能力问题。监管机构固然可以规定第三方支付对于沉淀资金只能托管，不能使用。但是资金天然具有流动性，监管部门不可能对第三方支付的所有商业活动进行监管。所有立法都存在法的效力与法的实效之间的距离。监管机构如果想要严格的监控第三方支付的资金流动，需要对市场交易活动的微观层面进行监控，而这必须耗费巨大的监管成本。这显然是不现实，也不可行的。商业逻辑总是能够变化出无穷的交易方式与模式，将资金运用起来。这种逆商业而动的监管注定是一种事倍功半的监管。

另一个重要的问题是，零风险监管即使可行，也存在社会资源被严重浪费的情况。客户备付金如果仅仅是在银行准备金账户中睡大觉，而不能参与资金融通，那么显然会将资金流动性的价值贬损殆尽。从事第三方支付的机构往往掌握着大量交易双方的具体数据，在我国缺失整体信用体系的情况下，可以有效地评估不同资金需求方的信用度，从而进行精确的资金配比定位。将如此巨大的信息资源与资金沉淀全部冻结，是一种严重的资源浪费。

第三方支付虽然在形成的初始原因中，是为了满足日益发展的互联网支付，但其在这个过程中形成的大量信息却产生了更具有价值的交易信息。这种交易信息能够有效的对支付方的信用产生一定的评估。大数据的产生，能够精准的对一个人在互联网中的消费模式，行为模式进行统计分析。在这个角度上，第三方支付所掌握的数据可能比通过第三方支付完成的交易更具有商业价值。通过分析支付宝中的交易数据，人们可以知道一个人喜欢喝酒还是喜欢喝茶，月收入的支出模式，甚至可以知道一个人的消费偏好与风险偏好。这些信息的价值能够有效地填充金融服务过程中的信息不对称问题，便于商业机构更好更全面地掌握消费者的消费模式。因此，我们才会看到腾讯与阿里巴巴为了争夺客户而展开的激烈竞争。他们争夺的不是支付行为本身所产生的微薄收益，而是争夺在支付数据基础上所形成的客户模型，定价模型及风险模型。

掌握了商业风险数据，就把握住了金融的关键。因此，支付宝可以做到更为准确地向自己的客户提供小额贷款，同时，大量的交易与强大的信息处理能力能够将交易风险极度分散。在互联网上，由于信息都是以极低的成本被发布与被获取，因此计算机可以直接将供需信息进行配对，形成全民贷款给全民的民主金融——“草根”金融。传统中金融的“一对多”被互联网金融的“多对多”所取代。这种极强的信息处理能力是有效地处理金融风险的前提。因此，互联网金融比传统金融业对风险的分散能力更强，而不是更弱；信息更透明，而不是更晦涩。当第三方支付通过支付交易形成的信息得到比银行更为精准的金融数据之后，其所掌握的大量沉淀资金必然会产生强烈的投资冲动。在传统银行业的收益率与互联网金融所能达到的收益率之间，存在巨大的盈利空间。金融的触角伴随着第三方支付力量的延伸而逐渐蔓延到经济体中的各个角落，不断地降低融资成本，提高投资收益。更重要的是，投资不再需要传统金融业所要求的高额门槛，而成为人人都可以进行的活动，以至于传统的投资者概念正在被“金融消费者”概念所取代。第三方支付在吸纳了大量沉淀资金之后，必然存在投资渴望，也有能力进行风险分散的投资。因此，政策对于第三方支付的定位如果仅仅是货币转移中介服务，必然是脱离了互联网金融的发展逻辑，也会削弱金融对整个社会经济的促进作用。

因此，对第三方支付的监管应当追求两个目标：1.保障第三方支付按约进行支付的能力；2.盘活第三方支付所掌握的资金与信息。第三方支付虽然是一种新兴服务，但是以实现保值性与增值性为目标的金融机构监管却并不新鲜。在监管第三方支付的过程中，可以吸收借鉴对其他金融机构的监管来确定对第三方支付进行监管的风险边界。

五、第三方支付的再定位——从压制走向竞争

从上一部分分析可知，赋予第三方支付以金融机构的身份，在允许它从事更多投资活动的同时，加强资金的流动性监管，能够更好地发挥第三方支付机构对金融的促进作用。而长期以来，我国对金融业适用严格的管制。这种严格管制的思路一直蔓延到互联网时代。曾几何时，非法集资罪成为不少民营企业家在进行金融创新时的达摩克利斯之剑，一旦经营失败可能就会锒铛入狱。银行吸纳资金的业务在管制者眼中看来神圣不可侵犯。因此，无论是在曾经的非法集资认定上，还是第三方支付的业务范围上，都对没有特定商业交易背景下的公共资金的汇聚与使用设定了高压线。我国将第三方支付界定为非金融的中介服务机构，看似是对第三方支付的资质要求放松，其实是剥夺了第三方支付进一步发展的潜力。在现行的法制背景下，第三方支付希望盘活所掌握的资金与信息的目的会受到管制者的重重打压。当第三方支付仅仅是中介服务机构的时候，它所掌握的沉淀资金便只能躺在银行账户里睡觉，而伴随着它睡觉的是在服务器中嗡嗡作响的珍贵数据。

如何才能将这些沉淀资金与数据信息进行充分利用？本文认为存在以下几种可能。

一种是银行业进军互联网支付。其实互联网支付是一种轻资产企业，并不需要投资建设厂房，购买贵重机器，而只需要计算机与专业人员的配备。传统银行业所拥有的现有支付专用线路，通过升级便足以应付互联网支付的需求。在这种情况下，银行会与第三方支付展开竞争，能够实现支付便捷性与安全性的企业便能够在支付竞争中得到优势地位。虽然目前第三方支付由于其界面的友好、支付的便利性得到了大量用户，但互联网支付所拥有的用户黏性不会很高，从一种支付服务转向另一种支付服务，并不需要太高的成本。腾讯微信支付通过春节期间的抢红包营销策划，在短短几天内获得大量的银行卡绑定就是证明。而且，支付服务之间并不存在排他性，服务使用人完全可以拥有多个账户享用多个支付服务方的服务。因此，银行完全有能力也有可能在支付领域与第三方支付企业展开白热化的竞争。

另一种可能是，银行与第三方支付方展开合作。第三方支付继续从事支付的中介服务活动，将其从支付活动中所积累的资金与信息交给银行使用，通过某种利益分配模式将从事金融活动获得的超额利润与第三方支付进行分享。在国家对第三方支付进行严格管制的情况下，第三方支付方辛苦地从事小微支付的活动，获得的信息提供给银行后，银行完全可以凭借自己的经营许可证获得对信息服务的定价权与分配权。这不仅仅有违经济平等原则，也不利于通过竞争实现总体经济福利的最大化。

还有一种可能是，银行与支付企业维持现状。但这无非是逼迫互联网公司办银行，而不具备办银行条件的支付企业只能继续任凭其沉淀资金与信息被白白浪费。这是经济上的双输局面。

因此，使整体经济福利最大化的方式莫过于放开对第三方支付的监管，将其从非金融的支付中介机构重新定位为金融机构，并采用类似银行的监管模式进行监管。引入银行监管的风险准备金制度、规范沉淀资金的投资方向与额度，可能是更为双赢的局面。在自由竞争的基础上，第三方支付才能够与银行一同形成金融产品的差异化，共同促进金融市场的繁荣，满足不同层次投资者与融资者的需求。

 

 

 

---