第三讲 发行的银行 银行的银行 政府的银行

　　通过前两讲的介绍，我们认识到金融领域充满了风险。事实上，从金融诞生的那一刻起，风险就与它相伴左右；而人们正是在与金融风险的不断斗争中逐步摸索、积累经验，才创建和完善了一系列的金融监管制度，来约束和扼制风险的发生。下面要谈到的中央银行、中央银行法就是这样的一种重要制度安排。
　　我们已经知道，银行是经营货币的企业，那么是不是每家银行都有权发行货币呢？在金融发展的初始阶段，情况确实如此。对于交存金银等贵重金属的客户，银行会出具一张收据；而这种收据经过不断演变，最终充当起了交易媒介的角色，或者说成为了货币。在多家银行发行货币的年代里，人们发现：不同银行信用的差异会导致其所发行货币的信用也存在差异从而造成货币流通的困难；而普遍享有发钞权非常容易使银行滥用这种权力，引起社会上通货的膨胀，对正常的生产和交换造成极大的冲击。金融的发展要求统一发钞权，即创制一个特殊的银行—发行货币的银行。
　　银行又是提供信用的机构，可以为其客户提供信用，那么谁又来为银行提供信用呢？换句话说，客户可以向银行请求贷款，银行在需要时又从哪里寻求贷款呢？上面提到，发钞权已不再是每家银行都享有的权利，而被集中到特别设立的发行银行，于是这家发行银行就有必要承担起对其它银行贷款的义务。这样一来，它也就成了银行的银行，作为最后贷款人来为其它的银行融通资金。
　　现代社会离不开政府，离不开银行，同样政府也离不开银行。政府需要一家银行来为其代理国库收支、代理公债发行、开立帐户、融通资金，充当财政支出的最后支持者；同时还要借助这家银行为国家管理黄金和外汇，管理其它各种金融机构，并通过它制定和实施金融货币政策。被赋予了上述使命的银行必然体现出不同于以往银行以及其它银行的特质，此时我们将其称为政府的银行。
　　现实需要一个机制来实现上述的三种职能，即发行的银行，银行的银行，政府的银行。于是，有别于一般商业银行和政策性银行的中央银行制度应运而生了，人类历史也因此掀开新的一页。著名经济学家威尔·罗杰斯（Will Rogers）的话也许最能够揭示这一制度产生的重要意义：“有始以来有三大发明：火、轮子、中央银行制度”。
　　一、中央银行的起源
　　世界上最早的中央银行并非为实现三大职能而专门设置，相反是在原有商业银行的基础上逐步演变发展而来的。在这一演进的过程中，人们还有一个重要的考虑，即利用构建和完善中央银行来满足联行结算的需求，而这种需求的实现实质上也体现了央行作为银行的银行所应具有的职能。
　　如所周知，通过签订结算协议，在银行开立帐户的客户之间可以利用银行进行结算，在不同银行开户的客户之间的交易使得银行之间也有必要订立结算协议。交易的频繁进行使得一次一结不仅程序繁琐，而且消耗巨大；于是银行之间采取了新的方式，即相互开立帐户，彼此在对方处存放一笔钱，经过一段时间（如一年）后再就互相交易的差额进行结算，多退少补。实践中，人们又发现通过如下的安排，可以进一步地降低成本，简化手续，提高效率，即：选择一家银行作为银行间的结算中心，其余的银行都与之达成结算协议，银行之间的结算都通过它来进行。这样一来，结算协议就发展成为联行结算协议。然而这种做法也会产生一定的问题：由于所有其它银行都必须在被选择作为结算中心的那家银行开立帐户并存款，以方便结算，这家特殊的银行就能够无偿地取得大量的资金；如果允许它继续作为一般的商业银行进行经营的话，那么对于其它银行来说是很不公平的。为了避免出现这种不正当的竞争，作为联行结算中心的银行应当是非盈利性的，至少在业务上不能与其它银行有竞争关系。毫无疑问，独立的中央银行最能胜任这样的角色，因而也就逐渐成为银行结算的枢纽；各商业银行则都须向其交存部分资金以备结算之用，这笔资金后来就演变为今天的存款准备金。
　　中央银行制度具有如此多的作用，难怪得到当今大多数国家的青睐，而追根溯源，专家们多推英国的中央银行—英格兰银行为其鼻祖（此前虽有瑞士的李斯特银行，但它只是名义上的中央银行，并不具备应有的职能）。
　　英格兰银行是1694年由伦敦城的一个商人集团出资创办的，是最早的资本主义股份有限公司性质的银行。当时的主要业务是为英国国王威廉三世提供贷款，筹集军费和政府开支。正是由于这样的特殊身份，18世纪当英国议会限制其它银行发钞时，英格兰银行发行货币的权利不但未受影响，反而取得了半垄断的地位。接下来的百年中，它更逐渐成为英国银行结算的中心；在金融危机发生，其它银行出现挤提的情况下，充当了最后贷款人。随着商业银行业务的逐步放弃，该行于1921年垄断了英国的货币发行权，并在1946年被收归国有，完成了从商业银行到中央银行的最终转变。
　　二、主要国家中央银行法律制度之比较
　　如前所述，英格兰银行是英国的中央银行，也是最能体现央行三大职能的银行。根据1979年4月英国颁布的银行法，首先在发行方面，它享有在英格兰和威尔士发行钞票的特权；在苏格兰和北爱尔兰虽由一般的商业银行发钞，但必须以英格兰银行发行的钞票作为准备金。其次，作为银行的银行，英格兰银行是商业银行存款准备金的保管者和票据的结算银行，为各金融机构开立帐户，接受商业银行的储备存款和特别存款，办理结算，并向贴现所和承兑所贷款。同时，它还有权审批一切吸收存款的金融机构，批准各银行机构的合并，监督办理对外业务的所有银行。第三，由于充当政府的银行，英格兰银行代理国库，为财政部开户；代理“外汇平衡帐户”，保管经营黄金、外汇、特别提款权，并以此稳定英镑币值；此外还代表政府参加一切国际性财政金融机构。
　　法国的中央银行制度具有鲜明的特色，是由其中央银行—法兰西银行以及国家信贷委员会、银行委员会、银行规章委员会、信贷机构委员会构成的整体，各机构分工负责，共同执行监督管理的职责。国家信贷委员会是信贷政策的决策机构，负责银行的注册，审查批准银行的经营管理和重大的变更情况。银行委员会负责监督银行法律、法令的贯彻执行，确定银行运营中的重要比率限制。银行规章委员会侧重有关规章制度的制定；信贷机构委员会则负责信贷机构的审批。对比英格兰银行，在拿破仑倡议和支持下于1800年创建的法兰西银行，在执行央行三大职能方面权限较小，银行法为其规定的总任务仅是在全国政治、经济和金融领域中承担有关监督货币与信贷的职责。法国通过机构间协同整合实现央行职能的做法也为其它国家构建中央银行体系提供了新的思路。
　　美国实行的联邦制注定使其中央银行制度具有与众不同之处。我们经常听到的“美国联邦储备系统”，就是在美国起中央银行作用的国家金融资本组织的总称。这些组织包括设在华盛顿的联邦储备委员会以及分散在全美各地的12个联邦储备银行，它们共同构成一个完整的联邦储备系统，充当美国的中央银行。联邦储备委员会是美国中央银行的最高权力机构，负责发布规章，解释和实施银行法律；规定有关再贴现的事项；确定联邦储备银行各会员银行存款准备金的比例等等。联邦储备银行的主要职责则是运用贴现政策、存款准备金制度和公开市场操作来执行货币政策。各联邦储备银行在各自辖区（储备区）内均拥有许多会员银行，通过它们可对整个国家的银行系统施加影响。鉴于美国的国际地位和经济实力，美联储主席被认为是一言九鼎的关键人物，国外评论其权力“仅次于总统”，近十年来更经常出现格林斯潘（现任主席）寥寥数语，股市汇市闻风而动的局面，影响力波及全球金融市场的各个角落。
　　日本银行是日本的中央银行，隶属于大藏省，自身缺乏独立性。不过日本去年通过了新的中央银行法—《改正日本银行法》，日本银行的独立性得到了很大增强。日本银行以整顿通货、管理金融、稳定信用为主要目标，其职能与西方国家中央银行的职能并无太大的差别。在执行货币政策时，它可采取一项被称为“窗口指导”的措施，名义上是按道义和说服的原则，使商业银行的活动符合央行的政策要求。实际上由于可能伴随相应的制裁措施，这种“指导”具有一定的强制性，由此我们也不难看出：日本的中央银行存在着对商业银行较为严重的直接干预。
　　我国的中央银行是中国人民银行，它是1948年12月1日新中国诞生前夕，在合并革命根据地的华北银行、北海银行和西北农民银行的基础上于石家庄成立的。此后直到1984年，这家银行始终执行着中央银行和一般银行的双重职能，具有国家机关与经济组织的双重性质。1984年进行的金融改革中，中国人民银行颁布规章，宣布不再办理商业银行的业务而成为专门的中央银行，在国务院的领导下管理全国的金融事务。1995年3月18日施行的《中华人民共和国中国人民银行法》则第一次以法律的形式确立了人民银行作为我国中央银行的地位。在以后的讲座中，我们还将分期就中国人民银行的有关情况做进一步的介绍。
　　三、中央银行的法律地位
　　中央银行的法律地位如何，决定着中央银行的权限和在国民经济中的地位。纵观各国银行法，中央银行的法律地位，大致可分为四种类型：
　　（一）直接对国会负责，具有很强的独立性，如美国、瑞士、瑞典等。以美国为例，联邦储备系统作为与政府并列的机构直接向国会负责，除个别情况下总统可对其发布指令外，任何部门或个人均无权干预；此外，法律还规定了美联储享有资金及财务上的独立权。这样的制度就保证了中央银行能够自主地制定和执行货币政策，开展金融监管活动，使其具有极大的权威性。
　　（二）隶属于政府，与财政部平行。这是包括我国在内的许多国家采取的做法。在过去实行计划经济的很长一段时期，中国人民银行在执行央行职能时受财政部、计委等单位的影响很大。1995年的《人民银行法》改变了这一局面，确立了其“在国务院领导下依法独立执行货币政策”的地位，为央行克服干扰，独立决策提供了法律依据，同时也有助于实现货币政策与财政政策分工配合，协调一致，共同促进经济发展。
　　（三）名义上隶属于财政部，但具有相对独立性。属于这一类型中央银行的国家有去年《改正日本银行法》通过前的日本、英国、挪威等。日本银行虽然长期以来受制于大藏省，但名义上决定货币金融政策的最高权力机构还是日本银行的政策委员会。在英国，《英格兰银行法》规定，财政部与英格兰银行总裁磋商后，可以随时向银行发出指示，但事实上财政部极少行使这项权力，因此英格兰银行所享有的独立性比法律规定的要大，这也为其制定金融政策，实施金融监管提供了更加自由的空间。
　　（四）隶属于财政部，自主权较小。这一类型比较典型的例子是亚洲金融风暴前的韩国。由于受到财政部的极大干预，韩国银行行使央行职能受到很多限制，无法形成对商业银行的有效监管，这也是造成韩国金融危机的一个重要原因。
　　尽管各国央行的法律地位不尽相同，但一般而言，都在其本国金融乃至整个经济领域扮演着极其重要的角色，并呈现出作用逐渐加强的趋势。