在前面的一讲中，我们谈到了中央银行的三大职能，了解了它有别于普通银行以及其他国家机关的特殊之处。那么，作为调整、规范中央银行组织与行为的法律，中央银行法是什么，由哪些法规构成，性质如何，在整个法律体系中又居于怎样的地位？这些问题将成为本讲所要讨论的重点，而在对中央银行法的基本情况有所了解之后，我们还将看看这些法规到底赋予了央行哪些具体的职责。
一、中央银行法
中央银行法是指调整有关中央银行法律关系的法律规范的总称，通常其规定主要包括中央银行的性质、法律地位、组织体系、权利义务及其与政府和经济管理部门的关系等等。
中央银行是一国金融业的领导核心，是政府对国民经济进行宏观调控的中心机构，因此各国对于中央银行立法都给予高度的重视。世界上第一部中央银行法则是1844年英国颁布的《英格兰银行条例》（又称《皮尔条例》）。该条例规定，英格兰银行作为发行银行，享有英镑的垄断发行权；作为银行的银行，统一保管各普通银行的存款准备金，充当各金融机构的票据清算中心，担当“最后贷款者”的角色；作为政府的银行，接受政府存款、经理国库。《英格兰银行条例》为其后各国中央银行的建立和《中央银行法》的制定提供了蓝本。在此基础之上，英国还于1914年制定了《通货与钞票法案》，于1946年通过了《英格兰银行国有化法案》，于1971年公布了《竞争与信用控制法》,1998年初更对《英格兰银行条例》进行了重要修改，使英国的中央银行立法日臻完善。
在英国的影响下，西方各发达国家先后设立了中央银行，制定颁布了中央银行法。而二战后随着世界经济格局的发展变化，各发展中国家也相继仿效西方市场经济体制，建立中央银行，颁行中央银行法令，规范央行的组织和行为，这些规定对各国稳定货币、融通资金、调控经济都起到了相当大的作用。目前，世界各国基本上都制定有中央银行法，其中影响较大的有：《美国联邦储备法》、《德意志联邦银行法》、《法兰西银行法》、《日本银行法》、《瑞典银行法》、《新加坡金融管理局法》等等。
我国的中央银行立法发轫于1908年（光绪34年）的《大清银行则例》，其后北洋政府、南京国民政府相继颁行的《中国银行则例》(1913年）、《交通银行则例》(1914年）、《中央银行条例》(1927年）、《中央银行法》(1935年）都是具有中央银行法律性质的立法。新中国建立以后的很长一段时期内，为与计划经济体制以及当时的意识形态相适应，国家采取了大一统的银行体制，中国人民银行具有的中央银行和普通商业银行的双重身份削弱了对中央银行进行专门立法的必要性。这种状况一直持续到1986年，这一年国务院颁布了《银行管理暂行条例》（以下简称《条例》），第一次以法的形式将中央银行制度确定下来。然而，随着改革开放的不断深入，在金融创新过程中出现了许多新型的金融关系，超出了《条例》的调整范围；另一方面，《条例》的效力等级较低，内容过于粗糙，难以充分规范中央银行的行为，维护中央银行的权威性。此外，由于《条例》是一部综合性的金融法规，其中涉及中央银行法律制度的内容仅占《条例》的一小部分，因此缺乏系统性的规定。在这种情况下，根据市场经济和金融发展与改革的需要，借鉴发达国家中央银行法律制度的有益经验，经过多年的努力和探索，我国于1995年3月18日通过实施了《中华人民共和国中国人民银行法》，这是新中国历史上的第一部金融法律，是我国中央银行法律制度建设的重要里程碑，也奠定了我国中央银行法律制度发展的基石。
就世界范围而言，构成中央银行法律体系的法规种类很多。换句话说，中央银行法律制度的法律渊源多种多样，主要包括制定法（Enacted law或Statutory law) ,判例法（Case Law)、习惯与习惯法、法律解释、法理，以及国际条约和超国家组织的法律等等。而在我国的法律传统与实践中，制定法均占有绝对的统治地位，有关中央银行的法律同样也不例外；而且，有别于德国、墨西哥等国由宪法的某些规定直接构成中央银行法法律渊源的做法，我国的央行立法主要由狭义的法律、法规和规章组成。法律方面，《中国人民银行法》一改过去仿效苏联、东欧的综合性立法体例，采取了与主要发达国家一致的单独立法体例，制定了独立适用于中央银行的法律规范。法规方面，由于中央银行法律制度是一国的基本经济法律制度，因而立法权专属于中央，所以在中央银行法的法律渊源中，基本上不存在地方性法规或地方性规章。目前我国中央银行法的配套法规主要有：《外汇管理条例》、《金银管理条例》、《现金管理暂行条例》、《国家金库条例》、《国家货币出入境管理办法》等。规章方面，其他一些国家存在着由财政部制定的有关中央银行的行政规章，而在我国这些规章主要出自中国人民银行，如其发布的《中国人民银行货币发行管理制度（试行）》、《中国人民银行稽核工作暂行规定》、《中国人民银行再贴现办法》、《中国人民银行总稽核职责规定》、《中国人民银行稽核程序》、《中国人民银行对金融机构贷款管理暂行办法》、《金融机构缴存外币存款准备金暂行规定》、《中国人民银行融资券管理暂行办法》、《中国人民银行货币供应量统计和公布暂行办法》、《非现场稽核监督暂行规定》、《中国人民银行利率管理暂行条例》、《中国人民银行财务制度》等等，它们构成了我国央行法律制度中的具体规范。
此外还有两点需要说明：其一，强调制定法在我国央行法律中的重要性，并不意味着其他渊源都不存在。比如《最高人民法院公报》经常公布的典型案例，由于经过精心挑选，反复推敲，多具有典型性、真实性和公正性的特点，因而成为最高人民法院指导各级法院审判工作的重要工具。从某种意义上讲，它们已经起到了判例法的一些作用。其二，中央银行法律、法规并不是孤立存在着的，要理解、执行、实现它们，有时还要依赖于其他法律规范，如刑法、民法等，这就要求我们必须注意各个法律部门之间的协调和配合工作，共同实现法治的目标。
谈到中央银行法的性质，一言以蔽之，它是兼具公法与私法性质的社会法。尽管自罗马法以来就公法和私法的划分存在着多重标准，但无论哪种标准下的公法或私法都无法涵盖中央银行法的全部特质。一方面，在许多国家，中央银行是公法人；在我国，它是国务院的一个职能部门，是国家行政机关，无疑具有行使公权的能力。其作为公权者与私人发生关系时，所要遵循的应是公法规范，这主要体现在央行金融监管及部分宏观调控的领域。另一方面，中央银行在为政府、社会、其他银行提供服务的过程中，在进行公开市场买卖的活动中，又与相对方处于平等的地位，调整这部分法律关系的中央银行法则必然带有私法属性。因此，我们说中央银行法既包括公法规范又包括私法规范，是公法与私法的混合法，而其中的公法色彩更为浓重。
所谓社会法是指“要求国家介入作为私法调整对象的私的生活关系中去的法”，也就是说，它的调整对象属于私法领域，而其调整手段属于公法领域。由于中央银行是国家干预经济的重要工具，中央银行法就不可避免地成为以社会为本位的法律。这主要体现在：(1)央行的一切活动以稳定货币为宗旨，而稳定货币体现了公共利益。(2)中央银行虽然是为国家服务，也作为公法上的主体，但其活动仍具有相当的独立性，并非是政府的附庸。(3)中央银行在提供服务的过程中，多以社会利益为出发点，而不以营利为目的。因此，如果说公法以国家为本位，私法以个人为本位，而社会法以社会为本位的话，中央银行法应当最为接近以社会为本位的社会法。
最后，简单谈谈中央银行法的地位。一般认为，中央银行法是经济法的一个重要分支，其特殊之处在于它既是不可或缺的宏观调控法，又是重要的市场管理法和公共服务法。具备这样的特点，中央银行法被看作是以社会为本位的融合公法与私法的重要的经济法，是市场经济法律体系中的基本法之一。
二、央行的法定职责
中央银行的法定职责是其法律性质的自然体现，是其作用的集体反映，是央行各种法律行为和活动的高度概括。有学者将中央银行的法定职责归纳为公共服务、宏观调控和金融监管三个方面，而作为一个不可分割的整体，这三方面的共同目标是实现稳定货币并以此促进经济发展和社会进步。其中的公共服务是指中央银行作为公法人和特别银行，既要为国家、政府提供金融服务，又要为金融机构和社会提供金融服务。央行的宏观调控指的是中央银行利用自己拥有的各种金融手段，对货币和信用进行调节和控制。中央银行通过金融调控，不仅要实现预期的货币政策目标，更可借此干预整个国民经济的运行。调控的手段包括央行传统的“三大工具”，即存款准备金、再贴现（再贷款）以及进行公开市场操作，此外还有其他的一些方式，如道义劝告（窗口指导）、消费信用管理、不动产信用管理等等。金融监管是指中央银行依法对金融机构、金融市场及金融活动进行监管管理，可细分为制定金融规章、监督管理金融机构、监督管理金融市场，以及其他金融管理职能。由此可以看出，中央银行法为央行规定的法定职责直接体现了传统的“三大职能”—即发行的银行、银行的银行、政府的银行对中央银行的要求。
《中国人民银行法》第4条为我国的中央银行规定了11项职责，对此我们也可以将其概括为三个方面：第一，制定货币政策和监管的职责。它包括依法制定和执行货币政策（这是央行最重要的职责），按照规定审批、监督管理金融机构，按照规定监督管理金融市场，发布有关金融监督管理和业务的命令和规章等等。第二，发行货币和维护支付清算系统的职责。包括发行人民币、管理人民币流通，持有、管理和经营国家外汇储备、黄金储备，经理国库，维护支付及清算系统的正常运行等等。第三，金融统计和代表国家参加国际金融活动的职责。即负责金融业的统计、调查、分析和预测，以及经过全国人大及其常委会的授权，代表国家参加国际金融活动，如参加世界银行、国际货币基金组织及亚洲开发银行，利用国际金融机构的贷款支持国家重点项目的建设等。
中央银行的法定职责中，金融监管的职责在防范金融风险、稳定金融秩序方面所起的作用十分突出，我们将在下一讲中对中央银行的金融监管进行重点介绍。
1998 > 1998年总第8辑