第五讲 中央银行的金融监管

　　通过前两讲的介绍，大家知道金融监管是中央银行的一项法定职责，是实现中央银行功能的重要方面，是衡量一国央行法律制度完备与否的重要标志。下面，让我们就世界范围内中央银行金融监管的理论与实践、内容与形式、问题与对策展开更进一步的讨论。
　　如果要给金融监管下个定义，那么可以表述为：各国中央银行或其他金融监管当局对商业银行、其他金融机构及其经营活动进行的监督和管理。由此可见，这一概念包括两重含义：监督(Super-vise）和管理（Regulate)。依照《布莱克法律辞典》的解释，前者有照看、主管或检查的意思，而后者是指依照一定规则、方法或确立的模式进行调整或指导。换句话说，金融监管意味着对金融机构及其活动进行调整和制约。
　　应当指出，中央银行以及其他监管当局对金融机构和金融活动进行调整，可以采取两种方式：其一是依法运用经济手段，如曾经提到过的央行“三大法宝”—法定存款准备金、再贴现（再贷款）、公开市场操作来达到目的，这属于央行进行宏观调控的范畴。其二才是通过制定金融规章，利用行政手段来对金融机构及其活动进行直接的限制和约束，这也就是人们通常所讲的金融监管。
　　一、金融监管的必要性及其意义
　　金融监管的必要性来源于金融风险的存在。经济学告诉我们：市场不是万能的，它有着自身无法克服的缺陷，比如在下列情况下可能出现的“市场失灵”—1．自然垄断（Natural Monopoly) ;2．公共物品（Public Goods) ; 3．外部效应（Externality) ; 4．信息偏在（Asymmetric Information)。正是由于这些因素的存在，微观经济中的利益最大化并不能必然导致宏观经济的均衡以及公共福利的提升，于是政府的干预和管制也就不再师出无名。在金融领域，必要的监管有着强烈的内在合理性，这是由金融行业的本质和特点所决定的。尽管同样存在规模效应的问题，尽管好像并购已成为银行界的潮流，但经济模型和各国实践证明：在这一行业里，出现单一机构主宰市场，即自然垄断的可能性很小（注意要区别于人为构制的大一统银行）。然而，公共物品、外部效应和信息不对称所引起的市场失灵仍然对金融业构成现实的威胁。有别于其他行业，金融业，特别是银行业，属于高负债行业，其资金主要来源于外部。这就意味着“三信”—信用、信心、信息将直接影响银行的生存。因信用低劣而破产固然无可厚非，但令人扼腕的是，将银行带入无底深渊的“信心危机”有时只是源于忧患意识的心理暗示及自我强化。这种情况在景气缺乏时尤为常见，并不严重的投资失败，无关大局的管理漏洞，也许就能致银行于死地，甚至是“千里长堤，毁于蚁穴”。信息则更加令人难以琢磨。一方面，信息消费具有非竟争性；另一方面，个体又常有隐藏私有信息的动机。有的时候，“搭便车”(Free- Rider）的心理无法抗拒；而有的时候，“群聚效应”(Herding）又占了上风。不仅如此，由于信息不对称，存款者无法判断和比较不同银行间的安全性和盈利性，而银行的资产变现也因存在较大的交易成本而变得困难异常。更为可怕的是，银行恐慌还将引起社会货币供应不足、投资锐减、生产和消费滑坡、市场崩溃，危及整个社会以及每一个体的利益。因此，即使认为优胜劣汰是竞争的自然法则，金融机构破产不足为奇，我们也无法否认：避免因个别金融机构破产而引发金融系统的危机，具有重要的现实意义。
　　由此我们也可得出金融监管的意义所在：1．确保金融体系的安全和金融秩序的稳定，从而维护经济的平稳运行，并推动其发展。2．促进金融行业开展公平有效的竞争。3．切实保障投资人、存款人和借款人的合法权益。不仅如此，法律赋予央行等机构金融监管的职责，目的还在于希望通过有效的外部监督来促进金融机构的自我约束，只有外管和内控彼此配合、互相补充，才能充分实现金融监督的目标，抵御金融风险，维护金融稳定。
　　二、金融监管的模式
　　既然是否需要金融监管现在已经不是问题，那么接下来就需要研究：在不损害金融效率的前提下，如何有效地进行金融监管？而首当其冲的是：由谁来进行金融监管？尽管现代意义上的金融监督开始于中央银行，最早的监管手段即是中央银行控制商业银行的银行券的发行，但时移事易，今天在许多地方，中央银行作为金融监管主体一枝独秀的地位已成为昨日黄花。比如在美国，扮演金融监管这类角色的演员除了联邦储备系统（美国的中央银行），还包括财政部的货币监理局、证券交易委员会、联邦存款保险公司、全国信用协会管理局、各州金融管理机构等等，当然他们中也有着主角和配角之分，具有不同的权限，履行不同的职责。
　　在世界范围内，就金融监管的主体而言，存在两种主要模式：一是单一监管模式，由中央银行集中享有监管权，不少发展中国家采取这种做法；二是多元监管模式，即或以央行为主，或以财政部为主，各机构协作，共同实现对金融业的监管，这样的安排常见于西方发达国家。需要指出的是，近年来中央银行金融监管权力的扩展，似乎已成为各国制度创新的趋势。有学者在分析此趋势的合理性时，指出：在所有金融监管机构中，中央银行“拥有最广泛的金融信息，最多的金融调控手段，最广泛的分支机构网络和金融服务系统，最独立的经费来源，对金融机构具有最强烈的影响力”，因此作为最主要的监管机构实是顺理成章。（陈晓：《中央银行法律制度研究》，页408。)
　　按照监管方法的时间先后和性质不同，金融监管模式又可分为预防性的事前监督管理和保护性的事后监督管理，前者是监管体系中的第一道安全防线，主要包括：登记注册管理；资本充足性管理；资产负债管理；金融业务限制；外汇风险管理等。后者则主要是针对已出现的金融风险进行的干预及补救措施，如存款保险制度、紧急援救贷款制度、接管制度等等。
　　三、国外中央银行的金融监管
　　1、美国
　　由于美国实行银行业与证券业分业经营，两者之间被所谓“格拉斯—斯蒂格尔墙” (Glass-Steagall Wall）所隔离。相应地，金融监管也有所分工，证券交易委员会（SEC）负责监管证券业；美国联邦储备系统（中央银行）则负责对商业银行进行监管，而且只限于在州政府注册的会员银行；至于在联邦政府注册的会员银行、在州政府注册的非会员银行则分别由财政部货币监理局和联邦存款保险公司负责管理。不过，所有会员银行的信托业务、国际金融活动，以及所有外国银行的活动，仍由美联储来监管。
　　为克服多元监管可能带来的弊端，美国在金融监管机构之间建立了协商机制，要求彼此互通声气，交流信息。国会还于1970年特别设立了联邦金融机构检查委员会（FFIEC)，由各监管机构的代表组成，来统一全国金融监管的原则和标准，解决监管过程中出现的问题。
　　美联储的监管手段主要有现场检查和非现场检查两种，总的说来，其检查堪称全面、仔细、严格、重点突出，有相当的借鉴价值。至于监管的内容，最为人们所称道的是其著名的“骆驼评级”制度，其中五项指标—资本充足性（Capital)、资产质量(Assets)、经营管理（Management)、盈利状况（Earnings）以及流动性（Liquidity）的英文首写字母恰好组成了一个单词—骆驼（CAMEL)，故得名。这种综合考评制度现在已为包括日本在内的许多国家所采用。然而，十全十美的制度并不存在，日本大和银行纽约分行的井口俊英就处于纽约联邦储备银行的眼皮之下，违法经营长达11年竟未被发现，可见美国的金融监管仍存在着漏洞。
　　2、日本
　　井口俊英事件同时也向世人表明：日本的金融监管体制尚需改革和完善。与美国相比较，日本在这方面的问题更多。最为突出的是日本银行作为中央银行，监控能力不足，实际上在金融监管体系中占主导地位的是大藏省。不同于美国，这两个机构的监管范围都包括整个金融业（银行业、证券业、保险业和信托业），但法律并没有赋予日本银行行政处罚权，它也无法采取强制措施，因此其监管只能侧重于检查、指出问题以及督促改正。建立在威信和说服基础上的权威性缺乏制度保障，监管手段上的力不从心必然影响日本银行金融监管的效率。好在这一状况已引起日本当局的重视，有望在金融体制改革中有所改善。
　　3、英国
　　英国的情况与日本有相似之处：英格兰银行的监管职能虽然有显著扩张，但仍受财政部的约束。更为不利的是，它只能负责对银行业的管理，其它如证券投资、保险、房屋抵押贷款都由另外的机构进行监管。必须指出，由于传统的影响，英国金融监管的自律色彩很浓，强调自我管理、自我约束和自我规范，经常采取君子协定和道义劝告的方式，具有很强的灵活性，但同时也限制了监管的力度。近10年来，英国已着手加强金融监管的立法与执法，并取得了积极的效果，如在1991年通过国际合作成功地关闭了从事诈骗的“国际商业银行”。然而，里森搞垮巴林商业银行的事实也说明：在金融监管方面，英国要走的路还很长。
　　四、我国中央银行的金融监管
　　目前，我国的政策要求对金融业实行分业经营和分业管理，这就要求对金融监管进行必要的分工。依照法律规定，中国人民银行负责监督管理银行业、信托业和保险业，负责审批证券机构；证券委和证监会负责监管证券机构的活动以及证券市场、期货市场；国家外汇管理局负责外汇和外债业务的监管。就此而言，与发达国家相比较，我国中央银行金融监管的范围要大一些，在整个监管体系中所处的地位也最重要。不过，最近国家设立了专门的保险管理机构保监会，从而把对保险业进行监管的职责从原来的中国人民银行保险司及外资金融机构管理司手中分离出来单独行使。另一方面，我国的信托业发展还很不成熟，法律、法规尚不完善，实际业务量也比较小，因此实际上我国央行的金融监管主要体现在对银行业的监管上。
　　在银行业中，对于隶属于国务院的三家政策性银行，中国人民银行有权对其金融业务进行指导和监督，但并不作为自己金融监管的重点。央行的主要精力仍放在对商业银行、金融信托投资机构、信用合作社以及外资金融机构的监管上。时下中国人民银行总行负责金融监管的职能部门有银行司、非银行金融机构司、外资金融机构管理司和稽核监督司等，其中银行司分管银行和信用合作社，非银行金融机构司的监管对象包括各类信托投资公司、财务公司、租赁公司、基金会和典当行等。此外，中国人民银行的分支机构在各自辖区内有权分别履行金融监管的职责。
　　中国人民银行金融监管的基本内容包括对机构资格、业务状况、资产负债比例、风险控制程度、负责人任期资格等的监督。以对商业银行的监管为例，主要有：1．进入市场的资格审批；2．对存款（储蓄存款、单位存款、应缴存款）的监管；3．对贷款的监管，包括一般性管理、资产负债比例管理；4．对商业银行投资行为、发债和同业拆借的监管；5．对结算业务的监管；6．对呆帐和坏帐的监管等。此外，根据各类非银行金融机构的不同情况，为它们分别规定了相应的资本充足率和资产负债管理比例，体现了不同的要求。
　　需要指出的是，《中国人民银行法》第3条为央行规定的监管职责中，除了按照规定审批、监督管理金融机构，还包括监管金融市场以及发布有关金融监管和业务的命令和规章，因此，完整的央行金融监管应当包括以上的三个方面。
　　当前，我国中央银行的金融监管工作中仍存在不少问题。比如监管体制上，央行与其他金融监管机构之间，央行总行金融监管各职能部门之间，总行与分支机构之间，尚未建立起明确完善的协调机制；监管内容上，偏重于合规性检查，风险性检查不足；监管方式上，多采用现场检查，非现场检查刚刚起步；监管依据上，法规、规章不完备，监管活动随意性较大。更为严重的是，中国人民银行的一些分支机构出现了地方化和非职业化的倾向，无视全局利益和宏观调控的需要，违反法律、法规的要求，放松了对金融机构的审批和监管，甚至与它们一道，“倒逼”上级人民银行扩张发放货币与信贷，损失巨大，影响极坏。对此我们应当保持清醒的认识和高度的警惕，尽快采取措施来改变这种状况，使中央银行的金融监管切实发挥出应有的作用。