第六讲 商业银行的市场准入监管

　　商业银行的市场准入，就是指商业银行依法获准成立，取得法律上的主体资格，能够以自己的名义从事金融活动。而市场准入监管意味着金融监管机关要从法律上对商业银行的经营资格、经营能力进行审查、确认或限制，赋予其相应的权利能力和行为能力。
　　市场准入成为金融监管的首要内容，是因为商业银行的存在结构与布局、发展的数量与质量、资本经营的能力与水平，以及具体业务范围的变化等，都会不同程度地对整个金融业乃至国民经济的稳定与发展产生直接影响。市场准入监管的目的就在于：其一，未雨绸缪，防患未然。将那些素质较差、有可能出现问题并损害存款人利益及金融业秩序的商业银行拒之门外。其二，高瞻远瞩，合理规划，使商业银行的布局符合经济发展的需要，同时维持适当的数量，为公平竞争创造良好环境，避免出现过度集中、垄断经营或者极端分散、无序竞争的不利局面。
　　严格地讲，一家商业银行必须完成申请、审核、领证、办理工商登记、公告等步骤，才能取得完整的经营资格，而这当中又以获取中央银行等金融监管机构的核准最为关键。本讲的讨论也将集中于此。先来看看这方面的一般情况：
　　一、市场准入的原则和条件
　　根据1994年8月5日，银发[1994]198号文下发的《金融机构管理规定》第7条，在我国设立金融机构应依据下列原则：（一）符合国民经济发展需要；（二）符合金融业发展的政策和方向；（三）符合银行业、信托业、保险业、证券业分业经营、分业管理的原则；（四）符合金融机构合理布局、公平竞争的原则；（五）符合经济核算原则。显然，商业银行的设立也应当遵循这些原则。
　　关于商业银行市场准入的条件，世界各国大多从资本、人员、其他条件等三方面进行要求，我国同样也不例外。
　　1、充足的资本。由于商业银行独特的负债经营方式及其在国民经济中的特殊地位，决定了它自身必须具有巨额的资本作为对债权人的财产担保，必须具有巨额的资本以与其运营的资产规模相适应。基于以上考虑，法律要求商业银行拥有和维持一定数额的资本，有的还进一步规定了严格的法定资本制（比如我国的内资商业银行），并且必须公布于众，使他人能够了解和掌握其信用状况，以此保护存款人、投资者和社会公众利益，保证金融体系的稳健运行。
　　受经济发展水平及金融政策取向的制约，各国对最低资本额的要求不尽相同。如英国的授权银行最低资本为500万英镑；美国国民银行注册资本的最低限额为100万美元。同时，针对商业银行性质、业务范围的差异，法律对最低资本额的要求也不同。我国的《商业银行法》也体现了这一特征，其中第13条规定：设立商业银行、城市合作商业银行、农村合作商业银行的注册资本最低限额分别为10亿、1亿和5000万元人民币。而且，在此基础上央行还可根据经济发展的需要调高对资本下限的要求。
　　2、合格的人员。一个值得信赖的、健全的、有声望的、富于实践经验和竞争能力的职业管理层对金融机构的经营成败至关重要，所以合格的经理人员也是成立商业银行的重要条件。各国银行法一般都要求经营管理人员必须具有良好的品行、充分的专业能力和相应的工作经验等。我国的《商业银行法》，中国人民银行颁布的《金融机构管理规定》及其所附的银行机构主要负责人任职资格审查办法，都对商业银行高级管理人员的任职资格作出了明确规定，以确保商业银行掌握在品德好、信誉高、业务精的管理人员手中。此外，高级管理人员的任职还应遵循《公司法》上有关竞业禁止、公务员禁止等规定，杜绝利益冲突，保证全力以赴，实现稳健高效运营。
　　3、其他的条件。如健全的组织机构和管理制度、合法的章程、符合要求的营业场所、安全防范措施及与业务有关的其他设施，等等。
　　二、市场准入的立法原则
　　纵观世界，回顾历史，关于商业银行的市场准入，存在着不同的立法原则。
　　第一、自由主义。或称放任主义，是指法律对商业银行的市场准入不予调整，设立商业银行一无法定条件的限制，二无申请核准的手续，三无登记注册的程序。可以说，实际上是依事实而存在，并非依法律而创设。如今这种情况几乎已经不存在了。
　　第二、特许主义。即商业银行设立的依据是国王颁发的特许状或国会的特别法令，也就是说，每成立一家商业银行就须颁发一道特许状（或特别法令）。比如英格兰银行正是1694年由英国国会决议以敕令设立的，但目前这种形式也已不多见了。
　　第三、准则主义。设立商业银行无须报请有关机关批准。只要符合法律规定的成立条件即可申请注册。这一做法实质上限制了监管部门的权限，有利于金融机构方便地进入市场，但同时也增加了过度竞争的风险，使维持金融秩序稳定变得更加困难。
　　第四、核准主义。又称许可主义，或审批制。即事先的行政许可，是商业银行登记及成立的前提条件。具体来说，设立商业银行除具备法律所规定的条件之外，还须报请金融监管机关审核批准，才能申请登记注册，公告成立。这是现代各国通行的做法。我国《商业银行法》第11条明确规定：“设立商业银行，应当经中国人民银行审查批准。未经中国人民银行批准，任何单位和个人不得从事吸收公众存款等商业银行业务，任何单位不得在名称中使用‘银行’字样。”
　　三、市场准入核准权的限制
　　核准主义终成潮流，有其内在合理性，因为它能够有效地确保商业银行开业后可以稳健经营，为社会提供有效服务。但另一方面，核准权的滥用又很容易令本来极有可能符合条件、有利于促进金融业竞争的申请人无法获准进入市场。为了平衡监管关系双方当事人的力量对比，保护申请人的合法利益，有必要对监管部门的核准权加以限制。
　　1、一般而言，对于市场准入的核准标准，应加以明确，尽可能地减少行政随意性。
　　2、金融监管机关的核准行为要受一定的程序限制。如必须在规定的时间内做出批准与否的决定，避免不当的延误或推诿；再如，对于拒绝给予批准的，必须书面通知并及时送达，还须告知拒批的理由。我国的《金融机构管理规定》对此问题有相应的要求。
　　3'赋予申请者申述的权利，如被拒批，他有机会作出重述，监管机构应对此认真考虑。此外，还应在一定条件下给予申请者司法救济权，如德国、英国。比较而言，是否享有此种权利以及事实上能否真正实现，在我国都尚不明确。
　　了解了市场准入监管的一般情况之后，我们还有必要对其中的重中之重—核准标准做进一步的讨论。对于想要跻身金融圈的准商业银行来说，这一能够立决生死的标准实在是太重要了。但令人费解的是，这道“生死符”却被《商业银行法》第12条之最后一款以“四两拨千斤”似的手法一带而过，“中国人民银行审查设立申请时，应当考虑经济发展的需要和银行业竞争的状况”。也许是因为它的确太重要了，以致立法者不想也不能，或者以为无须也无法再多说什么了。
　　然而我们仍须静下心来揣测一番，以领会这只言片语之中的深刻内涵。符合经济发展的需要就是要以经济发展对银行服务的客观需求为依据。考虑的因素包括：全国及有关地区经济形势的发展变化情况、银行业发展的动向和趋势、金融市场的规模及潜力、银行服务的供求状况等。着眼于银行业竞争的状况，其主旨在实现银行业的合理布局，防范集中与垄断，为银行业公平、合理竞争创造良好环境。考虑的因素包括：新开办银行是否有利于银行之间的有效竞争，是否有利于加强银行之间在提供服务时的配合与协作，是否有利于提高银行的服务效率。举例说明，在已经明显饱和的市场上，则不再批准设立新的银行，以避免无谓的竞争，杜绝不应有的浪费，确保银行业健康发展。
　　反观发达国家，在核准标准的问题上大都有比较明确、具体的规定。如美国《国民银行法》要求，通货监理署审查开业银行是否符合注册标准时，须考虑以下因素：（一）资本充足性；（二）合格的管理标准；（三）社区的便利与需要；（四）已有设施的供求关系；（五）银行业内部的竞争因素；（六）未来盈利前景；（七）申请者的守法情况。此外，对于每个因素还有一系列与之配套的测评手段，这样不仅使监管部门在操作时有章可循，也能够让申请者做到心中有数。
　　同样，英国1987年（银行法》对于核准标准也有明确要求：（一）最低实收资本；（二）专业技能要求；（三）谨慎行为标准；（四）设置非执行董事；（五）人员适合与适当标准；（六）“四只眼原则”(the Four Eyes Criterion，即银行必须由两个以上的有决策能力、信誉良好、知识和经验丰富的人来有效管理。该原则已被欧共体、瑞士等许多国际组织和国家所采纳）。
　　进一步对核准标准进行研究，还可发现这样一些特点：其一，该标准并不是一成不变的，相反会随着客观经济环境及其影响下的监管者决策倾向的变化而变化。如80年代以来，美国监管当局在核准标准的问题上，考虑的重点已从强调银行注册对市场规模经济的影响转移到强调该银行的组织、经营才能、未来营运计划及对社区的服务与贡献方面。这主要是因为金融和经济实践中出现的问题使监管者相信：银行人员的能力、经验及银行的资金来源和经营计划的稳妥性，是更为重要的因素；具备了这些条件，即使面对高度竞争的市场或经济不太景气的地区，银行依然能够脱颖而出。其二，不同的监管风格对核准的影响也很大。上面提到的英国核准标准虽有指南加以明确解释，但该指南同时指出，即使某申请者符合了上述所有标准，仍有可能得不到授权。也就是说，英格兰银行在进行核准时保留了相当的自由裁量权，如果它考虑到申请者“对存款人和潜在存款人的利益有任何显著的威胁”时，可以拒绝授权。显然，这与英国任意(Discretionary)、灵活（Flexi-ble)、散漫(Discursive）的监管风格是相一致的。
　　在对国外有关情况进行研究和借鉴之后，相信对于核准的问题可以有更深入的理解；同时，我们的立法也有必要并且有可能做出进一步的规定。
　　顺带指出，有关商业银行的分支机构、外资商业银行市场准入的规定，见于《商业银行法》、《金融机构管理规定》、《外资金融机构管理条例》等法律、规章，请有兴趣的读者参阅。