第七讲 对商业银行的现场检查

　　俗话说：“在其位，谋其政”，明确了金融监管是中央银行的份内之事，接下来就应看看以其为代表的金融监管当局是如何有效地开展工作的。传统上，对商业银行的监督和管理一直是金融监管的核心部分，无论是理论研究还是实际操作大多集中于此。对这一问题有一个深入细致的了解，无疑将有助于对整个金融监管的全面把握，我们的讨论也将由此入手。
　　一般而言，对商业银行的监管方式可分为以下几种：
　　（一）事先检查法。即对商业银行在建立前进行严格的审查和注册登记，就其资本、规模、经营管理水平、竞争力及未来收益等提出一定的要求，以减少和控制其将来可能面临的风险。
　　（二）现场检查法。指的是金融监管当局定期或不定期地派员直接到商业银行实地调查、了解情况，发现、解决问题，全面综合地估价其业务经营活动。
　　（三）非现场检查法。是指金融监管当局通过对商业银行定期提供的各种财务报表、统计报表等有关材料，依法进行全面的整理分析，以确认商业银行的经营状况，并采取相应的措施。
　　（四）自我管理法。这种方法在英国较为常见，它强调银行等金融机构在自觉自愿的基础上进行自我约束和自我管理。英格兰银行只将审查帐目作为对例外情况采取的措施，相反着眼于与银行高级管理层建立“朋友关系”（英格兰银行监督局执行董事福特（Foot)语），通过协商和诱导影响其活动，鼓励商业银行坦言问题，而不是掩盖问题。
　　（五）内外部审计结合法。内部审计是由银行聘请内部审计师完成的，须向股东大会负责，审查重点是银行的盈利性；外部审计则是由国家审计机关或金融监管机关实施的，审查重点是商业银行安全性。两类审计彼此配合，相互协调，共同帮助银行查堵漏洞，消除隐患。
　　（六）事后处理法。当金融监管当局发现某一商业银行的经营不符合金融法的规定，出现妨碍稳健经营的倾向或有害公众利益的行为时，可按不同情况分别采取提醒、警告、罚款、责令停业及整顿、吊销营业执照等措施，督促其改正并防止损害进一步扩大。
　　无论采取哪种方式，金融监管机关的活动都应当遵循两项原则。首先，不干涉内部管理的原则。金融监管无疑是必要的，但同时也应有所限制。只要商业银行依法经营，符合规定的范围、种类及允许的风险程度，金融监管机关就不应做过多的干涉，特别是对其内部经营管理的直接干预。这样做会影响商业银行的正常运作，降低其工作效率，进而使金融监管机关的政策贯彻受阻。在我国，这一问题更应引起高度重视，以免重返政企不分的老路。其次，公正独立的原则。这是监管机关正确、有效地实施监管的要求。公正，即监管机关在监管过程中，始终处于超然地位，依法办事，绝不偏袒任何一家商业银行。独立，指的是监管机关能够不受任何的干扰和压力，独立自主地行使金融监督和管理的权力。
　　对商业银行的现场检查是实施金融监管的重要方式，也是我国中央银行经常采用的一种形式，下面我们将就其相关内容进行介绍。
　　一、现场检查的法律依据和内容
　　目前，许多国家的银行法都赋予了金融监管机关对商业银行的现场检查权，比如美国《联邦储备法》、英国1987年银行法、日本《普通银行法》等等。另外，还有一些国家和地区对此虽然没有制度化，但实践中并不排除现场检查。《中国人民银行法》第32条规定：“中国人民银行有权对金融机构的存款、贷款、结算、呆帐等情况随时进行稽核、检查监督。”《商业银行法》第62条也规定：“中国人民银行有权依照本法第三章、第四章、第五章的规定，随时对商业银行的存款、贷款、结算、呆帐等情况进行检查监督。”以上规定为我国金融监管机关实施现场检查提供了法律依据。
　　现场检查的内容主要集中在资本充足状况，资产质量、管理质量、清偿能力、收入和盈利状况等方面。在检查中，监管人员要判断商业银行的活动是否合法、稳健、安全；检查银行每项业务活动的决策、实施及程序；判断银行内外部管理的情况；评价贷款、投资以及其他资产的质量；检查存款与其它负债及其构成状况，判断银行资本是否充足；评估管理机构的能力和胜任程度等。
　　一般而言，发达国家对金融监管机关现场检查的内容已有了明确、系统的规定。美国、日本都将“骆驼评级法”(CAMEL Rating System）中的五项指标—资本充足性、资产质量、管理水平、收益状况和流动性作为现场检查的主要内容，希望通过检查来督促银行完善经营活动，使其保持骆驼般的稳健风格（相关内容参见第五讲）。意大利银行对商业银行现场检查的内容规定有四个方面：帐户结构、组织结构、内部稽核和经营管理，同时考核资产质量、资产流动性和利润等三项指标。新加坡的规定则包括了七个方面：经营管理、资本的充足性、资产质量、支付能力、盈利水平、遵纪守法情况和内部管理监督等。
　　与之相比较，我国关于现场检查内容的规定则要原则得多。《中国人民银行稽核工作暂行规定》对此问题仅做了概括性的表述，其审查范围包括：银行执行国家的经济方针、政策和金融方针、政策的情况；执行国家的有关法律、法令、条例和中央银行的各项规定的情况；执行信贷计划、现金计划、外汇计划和财务计划的情况；资金流动及经济效益的情况；人民银行认为需要稽核的其他情况。虽然实践中现场检查大多也都囊括了诸如银行业务活动范围、资本充足性、资产质量、存贷款比例、资产流动性、单一客户贷款、关系人贷款等西方国家综合评级中的要素，但我们认为仍有必要从法律上对此做出更加详尽、明确的规定，并在此基础上逐步建立我国的综合评级制度，加强风险监管与控制。
　　另外，我国现场检查中对于银行管理水平的检查往往由于缺乏确定的监控指标及衡量尺度而流于形式。就此问题，我们可以借鉴美国的做法，将以下几方面作为检查的主要项目：对银行经营方针的检查；对银行内控制度（包括管理控制和会计控制）的检查；对银行内部审计的检查；对银行管理层素质的考察。这样对于银行的经营管理水平，就能够得出一个较为全面、确定的结论。
　　二、现场检查的程序
　　现场检查的实施程序在相当大的程度上反映了各国在金融监管上的不同风格。这方面最为突出的例子是英国。有别于美国，英格兰银行对商业银行的现场检查主要依赖于报告会计师(Reporting Accountant）和检查组（Review Team，由英格兰银行派出的监督官员与聘请的商业银行家和会计师一道组成）的作用。通常情况下，英格兰银行的监管检查人员并不像其美国同行那样亲力亲为，深入第一线去翻查帐本，而只须接受进行现场检查的会计师以及检查组所提交的报告。可见，英格兰银行的检查方式是很具有弹性和灵活性的。
　　我国关于现场检查程序的规定，一如现场检查的内容，语焉不详，缺乏可操作性。《商业银行法》只是原则性地提到了人民银行可对商业银行的存款、贷款、结算、呆帐等情况进行检查监督。同时规定：对于人民银行的检查监督，商业银行不得拒绝，并有义务协助检查，同时根据人民银行的要求，提供财务会计资料、业务合同和有关经营管理方面的其他信息。至于实践中现场检查究竟应当依怎样的程序进行，法律没有进一步的说明。涉及检查程序的唯一规定只是：人民银行的检查监督人员有义务向被检查的单位出示合法的证件，否则商业银行有权拒绝检查。这里所说的合法证件，并不是仅指人民银行工作人员的工作证，还包括专门用于检查监督的证件。这也表明现场检查监督不是银行工作人员随意进行的，而必须是经过批准的有组织的检查。
　　在我国，与现场检查相类似的金融稽核，其程序倒是有法可依，而且规定的还相当完善。1992年下发的《中国人民银行稽核程序》，把金融稽核工作划分为立项、准备、实施、报告、处理五个阶段，在此基础上又进一步明确规定了先后共21个步骤，十分详尽、具体。但现场检查毕竟不同于人民银行传统上的金融稽核，表现在：人民银行在认为必要时即可以进行检查监督，无须定期实施，也不必事先通知。此外，虽然现场检查将存款、贷款、结算、呆帐等情况作为重点，但其检查范围却并不仅仅局限于此，相反对一切有关银行业务活动的一切方面都可以进行检查。显而易见，现场检查工作同样需要制度化，对检查行为同样有必要进行规范。因此，关于现场检查的程序，究竟是类推援用，还是另行制定，实践中要求央行能给一个明确的说法。
　　三、对现场检查的评价
　　通常认为，现场检查是十分必要的，特别是当对一般资料经报送检查后仍然无法了解其真实情况时，更是不可缺少的。换句话说，现场检查具有非现场检查，以及其他监管方式所无法替代的作用。这种方式具有较强的直观性，能够直接地检查金融机构会计资料的真实性，评价其经营活动的合法性、安全性和效益性；同时可以直接查访有关的人和事，较易发现问题，找出隐患，并可在此基础上，针对查出的错误和弊端，对症下药，及时提出纠正的建议和处理的意见，达到稳健经营和规避风险的目的。
　　然而，现场检查的方式也并非十全十美。首先，这样做的成本较高。检查组进驻受检单位开展工作，需要投入的人力、物力较大。在商业银行众多、业务量大，而检查机构和人员不足的情况下，现场检查往往难以实施。其次，就地进行的现场检查极有可能影响商业银行的正常经营，频繁的现场检查更会干扰银行日常业务的开展，降低其效率，损害其利益。
　　因此，各国在实践中都非常注意对现场检查方式的合理运用。一方面，最大限度地发挥其优势，另一方面，尽可能地克服其固有的缺陷。对于现场检查的限制性规定，主要体现在两方面，一是现场检查的次数不能过多，而且要根据不同情况，灵活掌握，区别对待。对新开设的银行或有迹象表明存在问题的银行，可以通过增加检查频率、缩短检查间隔或延长检查时间的办法来加强监管。至于其他银行，则一般一年或一年半被安排接受一次现场检查。二是现场检查必须严格依法进行，检查人员不得干预、侵犯银行的经营管理自主权，不得非法泄露银行的商业秘密。现场检查应当尽可能地避免对银行的正常业务活动造成干扰，同时对于检查中获知的银行的商业秘密及其客户的有关资料，依法承担应尽的保密义务。
　　金融监管的实质是公权（国家干预）与私权《自主经营）互相制衡的结果，反映了社会对稳定和效率之间“最佳结合点”的不竭追求。不同的监管方式体现了不同的价值取向，同一监管方式的具体实践也显示着不同的诉求，折射出各国不同的法律文化传统。这方面，对商业银行的现场检查就是一个很好的例子。