第八讲 现金管理制度

　　客户在银行开立帐户之后，就可以向帐户存入和取出款项，这是银行提供的最基本的服务项目之一。但是在我国，现金管理制度严格控制客户支取现金。这种制度被称为“我国现存的惟一完整的计划经济制度”，建议废除它的呼声也越来越高。本文只是从法律角度对现金管理制度进行介绍，并不探讨其存在的意义。
　　一、我国的现金管理制度概述
　　现金管理可以有广义与狭义之分，广义的现金管理包括残缺人民币兑换、现金结算管理、工资基金管理和人民币出入境管理；狭义的现金管理只指现金结算管理，指银行对开户耽误提取现金进行限制的一种制度。我们所谈的现金管理是指狭义的现金结算管理。
　　这种直接的现金管理制度只存在于计划经济中，最早产生于苏联。我国从1950年4月7日颁布《政务院关于实行国家机关现金管理的决定》，开始建立起一套完整的现金管理制度。1988年，国务院颁布了《现金管理暂行条例》，使得我国的现金管理走上了依法管理的道路。
　　目前，我国的现金管理制度的法律渊源主要是国务院的《现金管理暂行条例》，以及中国人民银行发布的一系列规章。《现金管理暂行条例》作为由国务院发布的行政法规，其效力当然为人们所承认，但是，人民银行发布的各种行政规章，有一些与法律、法规的规定不相符合，其效力是有疑问的。
　　二、我国现金管理制度
　　根据《现金管理暂行条例》的规定，我国的现金管理制度可以分为以下几个部分：
　　1．现金管理的对象
　　凡在银行和其他金融机构（简称开户银行）开立帐户的机关、团体、部队、企业、事业单位和其他单位（简称开户单位），都必须实行现金管理。
　　此后人民银行发布的《现金管理暂行条例实施细则》(1988年9月27日）对其进行了解释。“开户银行”包括：各专业银行，国内金融机构，经批准在中国境内经营人民币业务的外资、中外合资银行和金融机构。“企业”包括：国营企业，城乡集体企业（包括村办企业），联营企业、私营企业（包括个体工商户、农村承包经营户），以及中外合资和合作经营企业。尽管列举比较混乱，例如漏掉了外商独资企业，但是该规章的含义还是很清楚的，那就是尽量包括所有当时起草者可以想到的一切在银行的对公存款开立帐户的客户。其中可以明确的一点就是，现金管理并不包括储蓄业务。
　　2．进行现金管理的机构
　　中国人民银行总行是现金管理的主管部门。各级人民银行应当严格履行金融主管机关的职责，负责对开户银行的现金管理进行监督和稽核。
　　开户银行依照《现金管理暂行条例》和中国人民银行的规定，负责现金管理的具体实施，对开户单位收支、使用现金进行监督管理。
　　这是一种由人行来监管开户银行，开户银行再监督开户单位的制度。所以，人行的《现金管理暂行条例实施细则》规定：开户银行不执行或违反《现金管理暂行条例》及本细则，由当地人民银行负责查处；当地人民银行根据其情节的轻重，可给予警告、追究行政领导责任直至停止其办理现金结算业务等处罚。这种制度使得商业银行处于一种尴尬的地位，作为一个追求安全和效益的企业，商业银行必须提供客户满意的服务；但另一方面，如果不对客户进行现金管理，又会受到人行的处罚；结果就是各商业银行对于现金管理一直是“雷声大，雨点小”。
　　3．对开户单位现金收支的管理
　　条例规定，开户单位之间的经济往来，除了条例规定的范围以外，应当通过开户银行进行转帐结算。可以使用现金结算的包括：(1)职工工资、各种工资性津贴；(2)个人劳务报酬，包括稿费和讲课费及其他专门工资报酬;(3)支付给个人的各种奖金，包括根据国家规定颁发给个人的各种科学技术、文化艺术、体育等各种奖金；(4)各种劳保、福利费用以及国家规定的对个人的其他现金支出；(5)收购单位向个人收购农副产品和其他物资支付的价款;(6)出差人员必须随身携带的差旅费；(7)结算起点以下的零星支出；(8)确实需要现金支付的其他支出，主要是指因采购地点不确定、交通不便、抢险救灾以及其他特殊情况，办理转帐结算不够方便，必须使用现金情况，此时还必须由开户单位向开户银行提交书面申请，由开户银行批准才可以支出现金。
　　此外，还规定开户单位的现金收入必须于当天送交开户银行，当日送交确有困难的，由开户银行确定送交的时间。此外，开户单位支取现金，只能从本单位的现金库存中支付或从开户银行提取，不得从本单位的现金收入中直接支付（即坐支）。
　　4．开户银行的现金管理权限
　　为了保证现金管理制度的正常运转，该条例规定了开户银行的一系列监督开户单位现金收支的手段。
　　首先，开户银行核定开户单位的库存现金限额。开户银行应当根据实际需要，核定开户单位3至5天的日常零星开支所需的库存现金限额。边远地区和交通不便地区的开户单位的库存现金限额可以多于5天，但不得超过15天的日常零星开支。
　　其次，开户银行应当加强柜台审查。例如应该审查开户单位提取现金时，是否写明用途，该用途是否符合条例的规定等等。
　　再次，开户银行还有权定期或不定期的对开户单位的现金收支情况进行检查。各开户单位要向银行派出的检查人员提供有关资料，如实反映情况。
　　最后，开户银行还可以对开户单位违反条例的行为，依照中国人民银行的规定，予以处罚。其处罚的手段主要有：警告、罚款、责令其停止违法活动、在一定期限内停止对该单位的贷款或者停止对该单位的现金支付。
　　三、大额现金支付管理
　　随着经济体制改革的深入，各专业银行已经在向商业银行转变，追逐利润的本性使得商业银行对开户单位的现金管理渐渐松懈。为了防范和打击经济犯罪，人行在1997年建立起了对大额现金支付的管理制度，它的主要特征在于将现金管理的范围延伸到了储蓄上。具体而言，大额现金支付的管理包括以下几个方面的内容：
　　1．重申对客户开立帐户和库存现金限额的管理。客户必须使用基本存款帐户支付现金。开户银行必须认真督促开户单位将超过限额的现金及时送存银行。开户银行对单位库存现金要定期进行抽查，发现违规的，要给予经济处罚。
　　2．对储蓄帐户的现金支付进行管理。对于一日一次性从储蓄帐户提取现金5万元（不含5万元）以上的，储蓄机构柜台人员应请取款人提供有效身份证件，并经储蓄机构负责人核实后予以支付。其中一次性提取现金20万元（含20万元）以上的，应请取款人必须至少提前1天以电话等方式预约，以便银行准备现金。
　　3．严格禁止公款私存。对于公款私存的规定都来源于《商业银行法》第48条，该条规定：“……任何单位和个人不得将单位的资金以个人名义开立帐户存储。”在大额现金支付的管理制度中对此又进行了细化：除代发工资和小额个人劳务报酬以外，银行和信用社不得为企事业单位办理将单位资金转入个人储蓄帐户的转帐结算，不得接受以转帐方式进入个人储蓄帐户的存款。
　　4．加强对银行卡的管理。各商业银行在为客户开立具有通存通兑功能的银行卡或基于已有帐户申领银行卡时，必须要求客户提供本人有效身份证件，并设置帐户个人密码。
　　5．大额现金支付登记备案制度。开户单位在提取大额现金时，要填写有关大额现金支取登记表格，表格的主要内容应包括支取时间、单位、金额、用途等。开户银行要建立台帐，实行逐笔登记，并于季后15日内报送中国人民银行当地分支行备案。
　　从以上的规定可以看出，我国的现金管理制度也正处于变革时期，随着专业银行的商业银行化，日常进行现金管理的机构不再愿意继续进行现金管理了。但是，由于一些不法分子通过大额提取现金，从事偷税漏税、洗钱、贩毒、行贿等犯罪活动，以及一些单位公款私存，套取现金的活动越来越严重，人民银行又不得不加强对现金的管理，一方面仍然采用老的办法，并进行强化；另一方面，也尝试使用一些新的方式来进行管理，如对大额现金的支付采用登记备案制度。但也许正因为处于变革时期，所以一些混乱也就不可避免。我们在下文中就准备对我国现行的现金管理制度中存在一些法律方面的问题进行探讨。
　　四、我国现金管理制度存在的问题
　　总的来说，我国现金管理制度的主要法律问题表现为各种法律、行政法规和行政规章之间的冲突，具体而言，可以有以下几种：
　　1．商业银行的行政管理权和行政处罚权
　　1995年，我国颁布了《商业银行法》，该法规定商业银行是企业法人，“商业银行与客户的业务往来，应当遵循平等、自愿、公平和诚实信用的原则”（第5条），商业银行与客户已经是平等的主体了，此时，是不是再说商业银行具有行政管理职能就不大合适了？其实并非如此。尽管专业银行已经向商业银行转变，但《现金管理暂行条例》作为国务院颁布的行政规章，规定了开户银行对开户单位的现金收支、使用进行监督管理的权力，是仍然有效的。从这点来说，商业银行行使的现金管理权是行政法规授予的，其可以具有行政管理的职能。开户单位对商业银行的现金管理行为不服的，可以以商业银行为被告，提起行政诉讼。
　　对于同一法规还规定了开户银行对开户单位违反现金管理制度必须进行处罚，但是1996年3月17日，我国颁布了《中华人民共和国行政处罚法》，该法规定：“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施”。对于行政处罚的授权则规定：“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权内实施行政处罚”。商业银行显然不是具有管理公共事务职能的组织。《行政处罚法》于同年10月1日起施行，在该法公布前制定的法规和规章关于行政处罚的规定与本法不符合的，“应当在本法公布之日起，依照本法规定予以修改，在1997年12月31日修订完毕”。而国务院对《现金管理暂行条例》并没有进行修正，中国人民银行也没有对《现金管理暂行条例实施细则》进行修订，从而这两个法规和规章的效力都存在疑问。依据以前的分析，商业银行也不可能由中国人民银行委托行使行政处罚权（参见“银行帐户的法律性质和问题（一），载《金融法苑》98年第9期”）。
　　2．对储蓄存款的现金管理
　　依照《商业银行法》和国务院颁布的1993年3月1日生效的《储蓄管理条例》，我国储蓄机构办理储蓄业务，必须遵循“存款自愿，取款自由，存款有息，为储户保密”的原则。通览全条例，并无对储蓄存款提取现金的限制。《商业银行法》还规定：“商业银行应当保证存款本金和利息的支付，不得拖延、拒绝支付存款本金和利息”（第33条）。而在1997年发布的《关于大额现金支付管理的通知》中，中国人民银行对提取大额现金的储户进行了限制。那么，这些限制是否干涉了储户的“取款自由”呢？据人行的《 <关于支付大额现金管理的通知> 的宣传提纲》称：对支付大额现金进行必要的规范和管理，并不与“取款自由”相矛盾，而是进一步落实“取款自由”的措施。但以前只凭存单就可提取的存款，现在要出示有效的身份证明才可以领取，这其实就是对取款自由的一种限制。那么，中国人民银行是否有权以行政规章的形式来对法律、行政法规进行修改呢？答案是否定的，法律和行政法规的效力要高于规章，后者只能对前者进行补充和细化，而不能进行更改。人民银行这样做的效力是有疑问的。
　　在一种极端的情况下，也许我们可以看得更清楚一些。《宣传提纲》中解释“有效身份证件”包括居民身份证、户口簿、军人证、外籍储户的护照、居住证。但如果储户恰好遗失了有效身份证件，商业银行可能因此拒绝或者拖延对客户的付款。那么这种本与储蓄无关、在存款时银行也没有申明的事项，结果影响到了储户的提款，这难道不是一种限制？如果储户在这种情况下，对商业银行提起诉讼，由于人行的规定只是行政规章，在法院审理时只能作为参照，法官并不一定采纳。所以在目前，商业银行的最好做法就是将此事项在储蓄机构进行声明张贴，以便使其成为储蓄合同的内容。