第十讲 对资本充足率的监管（下）

　　在上一讲里，我们介绍了资本充足率监管的由来以及《巴塞尔协议》的主要规定，接下来则将继续就其他相关内容进行讨论。
　　三、《巴塞尔协议》的实施
　　巴塞尔委员会统一国际银行的监管标准主要出于以下两点考虑：首先，建立新的标准将有助于维护国际银行业系统的安全性与稳健性；其次，由于新标准在各国银行业内实施时是公平的，并且具有高度的一致性，将有利于消除在国际间造成不公平竞争的现存根源。实践表明，各国银行及其监管当局对于委员会的上述立场普遍采取了欢迎的态度。
　　严格地讲，《巴塞尔协议》的规定并不具有法律上的强制力，特别是对委员会之外的国家而言。但是由于其签署国在世界金融领域中的显赫地位，加之协议本身具有的合理性，使它在全球范围内迅速推广。在目前的国际金融环境中，银行的资本充足率能否达到巴塞尔协议规定的标准，已成为衡量银行实力、健全性和金融监管机关对银行监管规范与否的重要标志；能否按协议的要求和基本精神监管银行，直接关系到一国银行业在国际金融市场上的竞争地位。毫不夸张地说，巴塞尔协议已经被看作是金融监管领域重要的国际惯例，因此就连许多委员会之外的监管当局也纷纷表示，愿意接纳协议的监管精神，并通过有效措施敦促本国银行以国际标准规范自身的经营。
　　由于欧共体的许多国家同时又是委员会的成员，早在协议起草阶段征求意见的过程中，巴塞尔委员会就与当时设在布鲁塞尔的欧共体委员会保持着密切的联系。后者还一直尝试着建立一个将在共同体内信贷机构普遍适用的共同清偿比率，以最大限度地保证巴塞尔通过的系统与欧共体应用系统之间的一致性。协议出台后，欧共体于1989年通过了关于信贷机构自有资金和清偿力比率的指令，使《巴塞尔协议》的规定在各成员国内具有了法律强制力。以德国为首的欧共体各国还纷纷通过修改国内银行法等行动，来确保协议中的标准得以实施；而英国甚至提出了较协议更高的监管要求，同时指示本国银行更快地完成比率达标的任务。长期以来，日本银行的资本充足状况都不尽人意，此次日本大藏省的态度则相当积极，很快就于1988年12月通过了执行巴塞尔协议的议案，确定了银行资本的标准及资本比率达标的具体实施步骤，后来的实践证明这些议案也都得到了较好的执行。香港也是在协议公布后不久就表示接受的，此外它还在银行条例中对不能满足协议要求的银行规定了严厉的罚则，其负责人更有可能受到入狱的处罚。
　　在贯彻巴塞尔协议以风险为基础的资本监管精神时，美国人走得更远，除规定了比协议更为严格的资本充足准则外，还创造性地建立了资本风险预警系统。体现协议精神的《联邦存款保险公司改进法》(《The Improvement Act of FDIC》 1991年）中规定，监管当局根据总资本对风险资产比率、一级资本对风险资产比率、一级资本对总平均资产比率这三个细化了的资本比率，将银行按资本水平划分为五级：资本良好、资本充足、资本不足、资本严重不足、资本致命不足。当银行资本水平低于规定标准时，监管当局有权分别对其采取力度不同的监管措施—及时纠正措施（Prompt Corrective Action)，包括监督实施资本恢复计划、要求出售股票、指定合并、限制分红及与附属机构交易、责令关闭等等。巴塞尔协议的实施、资本预警系统的起动，保障了监管机构能够及时有效地采取行动，防患于未然，有力地促进了美国金融业的谨慎、稳健运行。
　　四、《巴塞尔协议》对我国的影响
　　在“环球同此凉热”的今天，《巴塞尔协议》的内容及精神也不可避免地影响着我国的金融监管。在这方面，作为“改革开放窗口”的特区走在了最前面。1993年5月25日，深圳市人民银行颁布了《深圳特区银行业资产风险监管暂行规定》，对设在深圳市的金融机构实行资产风险管理。因其与协议的基本精神—致，这一规定又被誉为我国银行业的“巴塞尔协议”。到了1994年2月15日，中国人民银行发布《关于对商业银行实行资产负债比例管理的通知》，同时发布《商业银行资产负债比例管理暂行监控指标》和《关于资本成份和资产风险权数的暂行规定》，在全国范围内借鉴实施协议的标准。此外，协议的精神还体现在我国《商业银行法》第39条的规定中。
　　当然，对照国际上通行的做法，我国的有关规定仍存在一些不足：第一，资本项目组成规定得过于简单，现行规定的核心资本包括实收资本、资本公积、盈余公积和未分配利润；而附属资本仅指贷款呆帐准备。第二，在确定资本构成的具体条件时，没有考虑到国有银行之外的股份制银行的实际需要，也没有为银行将来业务拓展后可能出现的新情况留下余地，甚至有些规定已因新法律的施行而失去了意义。第三，仅规定了对银行表内资产的测算，对表外项目缺乏应有的考虑，难以达到现代金融监管的要求，也未能完整地体现《巴塞尔协议》的精神。第四，贯彻协议标准的具体措施似显薄弱，更没能像美国那样在协议的基础上更进一步，提供更完善的安全保障。第五，个别规定，比如深圳市的规定，带有某些地区歧视的色彩。在确定风险权数时，对本地和外地企业采取了差别待遇，为向后者提供的贷款融资规定了较高的权数，这一方面限制了其本地银行资产的向外扩张，另一方面也明显违背了公平合理的基本原则，这种在地区之间设置资金壁垒的做法应当尽量避免。此外，现实中还有相当多银行的资本达不到协议或规定要求的水平，国家对此也相当重视，去年就曾专门采取降低存款准备金要求、发行国债转增资本的措施，以提高国有银行的资本充足率。
　　仔细分析，资本充足监管机制设计中的缺陷在很大程度上是与我国银行业的现状相关联的：央行监管受各方面条件的制约，职能未得到充分发挥；由于历史及现实原因，商业银行资本欠帐较多，积累不足；资产结构单一，债券等品种的比重较低；货款风险集中，超量放款严重等等。毕竟，巴塞尔协议体系是建立在成熟的经济体制、发达的银行系统、规范的金融市场、有效的金融监管基础之上的，与我国国情存在很大差别，在制度移植的过程中做一些合理的修正是必要的，但我们也决不能因此而放松追求协议达标的努力。
　　对中央银行而言，应坚持原则，加强监管力度，不因暂时的或个别银行的困难而动摇执行规定的决心。在这方面，美国为我们树立了榜样。1992年2月，美国最大的银行持股公司—花旗公司（Citicorp）由于房地产贷款呆帐以及其他业务中的失误导致亏损，美联储和通货监理署（两者均为美国的银行监管机构）毫不犹豫地按照规定与其签署了谅解备忘录，要求其承诺筹集资金、削减费用、并为将来可能的贷款呆帐建立准备金，此外未经许可不得收购其他公司或扩充公司。这些严格的监督措施一直持续到1994年花旗公司扭亏为盈才被解除。
　　对商业银行而言，为尽早达到资本充足率的标准，可采取两条途径：其一是分子政策，即充实核心资本、增加附属资本。对于国有独资银行，可由国家增拨实收资本，财政给予减轻税负；股份制银行则可采取扩股增资的办法，但因其可能涉及到股东会决议、变更注册等一系列问题而有一定的困难。其二是分母政策，即降低贷款风险、严格控制信用放款、调整风险资产的规模和结构、改善资产质量等。如果银行能够牢固树立风险意识，自觉地采取防范措施，资本充足率的要求还是可以达到的。事实上，我国一些股份制银行在这方面做得就非常成功，其资本充足率远远高出协议规定的标准。
　　五、对《巴塞尔协议》及资本充足率监管的几点评价
　　正如前边所分析过的，《巴塞尔协议》所建立起的资本充足率监管体系具有许多优点，比如说合理地考虑了不同资本的风险差异，比较成功地将表外项目纳入了监管范畴，以及为不同国家、不同体制下银行的运营安全进行国际比较提供了基础。也正因如此，它才逐步为各国所重视和采纳，并日益成为金融监管领域的国际惯例。
　　然而必须指出的是，一个或几个比例，一份或几份协议，都仍无法保证银行彻底地高枕无忧，《巴塞尔协议》本身也并非完美无缺。首先，它所能涉及和控制的主要只是信用风险，而银行在经营中还会遇到利率风险、汇率风险、投资风险、操作风险等其他风险，对此，资本充足率的监管作用十分有限。其次，无论是8％这一比值的确定，还是信用转换系数、风险加权系数的设计，都包含着经验主义的色彩以及便利计算的考虑，难以不折不扣地反映现实中的风险。再次，现实中银行的资产之间、负债之间、资产与负债之间，总是充满着各种错综复杂的联系，像协议这样将各项资产割裂开来计算，难免会流于简单。此外，协议中就对OECD国家银行的债权规定了较低的风险系数，这虽然在一定程度上与银行实践相符合，但是否也同时构成了对其他国家的歧视？各界人士众说纷纭。总而言之，不能以为只要达到了巴塞尔协议规定的比率，银行经营就一定没有问题。也正是因为如此，美国才在考察银行资本充足状况时，于《巴塞尔协议》的基础之上，又增加了其他两项比率要求，在一定程度上弥补了协议的不足。而日本银行在实施协议时，也并不把资本充足率作为衡量银行风险状况的唯一标准，往往还要结合经营管理状况、内部控制水平、盈利能力、发展前景等对银行风险状况进行综合的评价。对于这一点，我们也应该有充分的认识。
　　当然认识归认识，千万不能就此全盘否定《巴塞尔协议》以及资本充足率监管的重要性。事实上，不要说放弃，哪怕是放松了对资本充足的要求也会招致严重的后果。让我们以史为鉴，看看美国在这方面的教训。“二战”后，美国经济鼎盛一时，银行业也随之一扫颓势，蓬勃发展。宽松的金融环境，加上“罗斯福新政”以来建立起来的存款保险制度，使得人们对银行偿付能力的担心日渐减弱，监管当局对资本充足率的要求也随之放松，至于银行本身，则当然更乐意以较少的资本去谋求更大的利润。然而到了70年代，风云突变，美元贬值、石油危机接踵而来，“滞胀”怪圈似乎总也难以走出。美联储为抑制两位数的通货膨胀不得已提高了利率，更加剧了银行经营的困难，连锁倒闭的现象重又出现。面对纷纷告急的银行，以往气定神闲的联邦存款保险公司有些应接不暇了，这时监管当局才后悔当初没有严格要求，于是开始着手加强对银行资本充足率的监控。然而没过多久，为了帮助储贷协会（美国的一种存款机构）尽快摆脱困境，当局又采取了一系列为其“松绑”的举措，实际上默许了他们较低的资本充足率，以期险中求生。但后来的事实证明这实在是一个错误的决策，直接招致了80年代末的“储贷协会危机”。（有关具体情况，将在以后的《金融法苑》中介绍）痛定思痛，美国终于痛下决心，严格对资本充足率的监管，在1989,1991年连续通过两部法案，贯彻执行《巴塞尔协议》并在此基础上提出了更高的要求。
　　由此可见，对资本充足率的要求的确有其内在合理性，并不能为其他措施（如存款保险制度）所完全替代；《巴塞尔协议》虽有不足，但毕竟瑕不掩瑜，仍应得到重视和遵守。特别是对我国而言，由于国际业务在银行业务中所占比例还较小（中国银行除外），利率、汇率及国家风险相对也较小，表现得最突出的还是信用风险，而在这方面《巴塞尔协议》恰好最具针对性，执行其规定的意义十分重大。
　　从某种意义上讲，金融监管是一门科学，但更是一门艺术；好的制度是基础，但制度优势的充分发挥则更需要高超的技巧，对资本充足率的监管正是如此。