证券及期货业是香港经济中相当重要的一环。也惟有开放、公平、高流通性、具透明度和有效率的市场才能行之有效，所以健全的监管制度对证券及期货业、投资者以至香港社会三方面的利益都至为重要。
外汇管制的废除、金融服务业的全球化、资讯科技的发达意味着投资者无须再受地区限制。24小时跨境交易已经司空见惯。同时，金融服务的创新和市场结构的不断改变，意味着监管架构也必须灵活多变、与时并进。因此，随着社会和经济环境的变化，香港现有的证券法律制度急待革新，以应付市场的急剧转变。
正是在这一背景之下，香港政府自1999年3月起就开始酝酿证券立法的变革，旨在把监管架构现代化、国际化，以营造有利的环境，让香港的证券与期货市场在新纪元继续保持竞争力。
一、变革方案
香港目前的证券与期货业是由包括《证券条例》在内的九个条例及《公司条例》的若干部分所监管的。金融工具和有关运作方式的演变发展，已经远远超出当初立法时的构想；许多目前沿用的概念与定义已不合时宜，法律架构与实际情况存在差距，导致部分监管方式已不再有效与适用。就此看来，修订单一法律已经无法满足市场的需要了，最佳的选择就是将香港的全部证券与期货法律进行统一修订。这就是目前香港证监会与政府酝酿着的证券与期货立法大变革：颁布《证券与期货条例》（又称《综合条例》）。
现在建议制定的《综合条例草案》将现行九个有关条例综合起来，加以更新及修订。草案中的许多修订内容已包含在证监会1996年公布并进行公众咨询的条例草案初稿之中。目前的条例草案除考虑当时业界及公众提出的意见外，亦加入了现行国际惯例、从亚洲金融危机汲取的经验以及今日市场发展而作出的修改。
二、草拟《综合条例草案》的指导原则
证监会认为，近年来，新的金融工具、新的市场参与者、新的交易方法纷纷涌现，而且先进的科技、创新的金融服务、新颖的风险管理工具所带动的竞争，造就了不少新的商业机会。这些新生事物不仅令投资成本大幅度降低，也让规模各异的投资者能够更有效地管理其资产，因而应该受到鼓励。然而这些新生事物却又带来投资者保障、价格波动、投机炒卖、市场操纵等问题。为此，证监会认为，他们必须在促进创新与发展，和尽量减少市场不当行为与金融犯罪及为投资者提供足够保障二者之间，谋取适当的平衡。
如何谋取该种平衡，自然也就成了草拟《综合条例草案》的核心目标之一。过于放任自流必然会打击公众对市场的信心，而束之过严又将扼杀市场创造力。香港国际金融中心地位必将受到巨大削弱。为此，草拟《综合条例》应遵循如下的原则：
·新的监管架构应易于与科技衔接配合；
·新的监管架构应与市场发展同步前进；
·新的监管架构应符合最佳国际惯例；
·新的监管架构应便利日后的金融创新，及足以应付因此而带来的问题；
·新的监管架构应将法律中的不确定因素减至最低；
·新的监管架构应堵塞目前监管制度上的漏洞；
·新的监管架构应在维护隐私和保密责任的规制下，具备问责性和透明度；
·应尽可能简化监管手续和程序以方便使用者；
·应从现行架构顺利过渡到新的监管架构。
这些原则的遵循，将保证《综合条例草案》为香港提供彻底有效和现代化的证券及期货市场监管制度；在该制度下，金融服务业也将继续保持其竞争力。
三、《综合条例草案》的主要建议
有效的监管是市场稳健发展的关键，为此，《草案》开宗明义，清晰界定了证监会的目标、职能和一般职责。在证监会看来，目标体现的是监管制度的理念所在与证监会职能的价值。当然，《草案》同时也列明了证监会在实现其目标和执行其职能时应参考的因素，旨在提醒监管机构应秉承何种原则行事。
在草拟者看来，监管者最应秉承的原则是透明度与问责性(accountability)。为此草案规定，现存的“证券及期货事务上诉委员会”(Securities and Futures Appeals Panel)将会扩大成为“证券及期货事务上诉审裁处”(Securities and Futures Appeals Tribunal)。审裁处将由一位高等法院大法官出任主席，其余的成员将会由多名杰出的业内人士所组成。审裁处享有复核证监会如下重要决定的司法管辖权：发牌及纪律处分事宜；审议每宗个案的整体案情，并有权重新以其裁决取代证监会的决定。
《草案》的目的旨在通过将现有的九个条例综合和更新，创造一个彻底现代化和有效率的监管架构，以符合最佳的国际标准。为此，《草案》除了就证监会的目标、职责与职权作出明确规定以外，还体现了如下的主要建议：
简化中介机构发牌制度；奠定监管电子交易设施的基础；设立市场失当行为审裁处（Market Misconduct Tribunal),以迅速回应及有效处理内幕交易、市场操纵及其他市场失当行为；加强信息披露制度，以便投资者在掌握充分资料的情况下作出有根据的投资决定；增强监管中介机构的能力，确保其遵守有关的监管规定；就中介机构的失当行为提供更多的纪律制裁方式，包括民事罚款制度和暂停中介机构部分业务的权力；将涉及管理上市公司的涉嫌欺诈、不当行为或其他失职行为的初步查询权力精简合理化；就《上市规则》给予法律上的支持；确保法律对所有类别的投资产品及安排均作出有效监管；设立统一架构，以便在将来为因中介机构倒闭而蒙受损失的投资者设立新的赔偿计划；赋予私人诉讼人法定诉讼权利；赋予证监会能力，可介入私人之间的诉讼，以保障公众权益。
四、《综合条例草案》的酝酿过程
在香港业内人士看来，香港正面临严峻的挑战。外来的竞争及日益加快的转变步伐，在时刻催促香港必须当机立断，迎头赶上。群策群力是香港公众、业界、政府和证监会的一致选择。惟其如此，方能推动香港继续在金融服务业取得卓越成就，并巩固香港作为首要的国际金融中心的地位。
就《综合条例草案》而言，证监会定期向特区政府立法局汇报与解释，陈述制定该法的理由与目的。笔者就曾作为公众的一员，获准旁听证监会向特区政府立法会所作的汇报与解释会。同时，为了保证特区政府《综合条例草案》的立法活动具有最为广泛的民主性与科学性，证监会将有关条例草案的草拟稿的主要建议分别详述于多份简介文件，张贴在证监会的网页上；同时将有关建议以中英文印刷分发，旨在向社会公众广泛征求咨询意见。
1999年9月13日，笔者曾就本主题拜访香港证监会首席律师林张灼华女士。林张灼华律师称：鉴于立法时间表紧迫，提交咨询意见的最后截止期限为1999年8月6日；目前提交的咨询意见份数已经一百有余，且仍在源源不断；尽管正在提交的咨询意见已经超过证监会约定的期限，证监会仍将对前后提交的咨询意见给予同等的待遇，以不负业界、相关专业团体、其他公众对香港证券期货业的厚爱。
传媒方面，1999年8月30日的《南华早报》( South ChinaMorning Post)上即公开披露了摩根士坦利添惠、所罗门美邦、美林、高盛、JP摩根、贝尔斯登、瑞士信贷第一波士顿、德意志等八大外资银行对《综合条例草案》联合提交的意见书。他们认为咨询期太短，为此提出警告，如果政府按照原定的时间表全面修改本港的证券法例，新法例将可能有不少漏洞，从而损害本港的竞争力。因此希望港府应在草拟好条例后，最少应提供3个月的正式咨询期，否则将影响外资对香港作为国际金融中心的信心。此外，八大外资银行还就散布虚假信息、稳定价格、刑事责任、失当行为外延、网上交易、证监会上诉审裁处人员组成、证监会处罚权等问题表达了自己的担忧。
林张灼华律师称，制定综合证券条例的时间已经十分紧迫了，证监会与其他业内人士还是希望在年底以前向特区立法会提交完整的《综合证券草案》，供立法会审议。为此，在充分考虑过收集所得的意见及建议后，证监会将与政府共同确定条例草案草拟稿的最终版本，以保证有关的条例草案于本年12月提交立法会首次审议。
1999 > 1999年总第28辑