第十五讲 对外资银行的监管（一）

　　
从1979年日本输出入银行在改革开放伊始的中国设立第一家外国银行代表处，到1982年南洋商业银行在深圳建立第一家营业性外资金融机构，直到1999年初我国政府表示将向外资银行开放更多的内陆地区供其扩展业务，这20年间外国资本以较快的发展速度参与到我国的银行业中。对于发展中国家而言，把本国的银行业向外资开放，其主观目的主要有二：其一是引进外国资本以解决国内发展资金的不足；其二是通过向外国银行开放部分国内市场以达到学习先进管理经验、业务技术等目的，进而促进本国银行的商业化进程。结合我国的实践情况来看，上述两方面努力均已有较大成就。例如1997年底的数据表明，外资银行在境内吸收存款只有36.8亿元，而向境内发放的贷款则为242亿元，明显呈资金流入的态势。但我们也必须注意到外资银行（指广义的外资银行，下同）的特殊性，为此采取特别的监管措施是有必要的。
　　目前适用于外资银行管理的法规主要有《商业银行法》、《外资金融机构管理条例》、《外资金融机构管理条例实施细则》、《外资金融机构中、高级管理人员任职资格暂行规定》、《外资银行外部审计指导意见》等。《商业银行法》对包括外资银行在内的各类商业银行的组织结构、业务活动等作了原则性规定，同时考虑到外资银行的特殊性，该法规定对于外资银行“法律、行政法规另有规定的，适用其规定”。监管实践中大量适用的是人民银行发布的有关规章，这一法律框架具有较高的灵活性，能随着金融开放的进程随时调整，但其缺陷是不利于系统地查询、学习。下面，我们就对现行外资银行监管法规作简要介绍。本讲主要通过介绍外国资本的银行在华的设立条件，来分析我国相关的监管政策。
　　一、外资银行在华的组织形式
　　根据我国法律，主要凭借外国资本经营的银行即广义上的外资银行，包括下面3类外资金融机构：(1)总行在中国境内的外国资本的银行，即狭义上的外资银行或称外资独资银行；(2）外国的金融机构同中国的金融机构在中国境内合资经营的银行，即合资银行；(3）外国银行在中国境内的分行，即外国银行分行。通过上述规定可见我国允许外资在银行领域的准入形式包括子银行和分支银行两大类。子银行与分支银行的法律特征是不同的，因而对所在的东道国的金融秩序、存款人利益影响也不同，体现为：根据法人有限财产责任的理论，外国股东只对设立在东道国的子银行以出资额为限承担责任，而外国银行则需对其分行债务承担无限责任；外国银行的分行对其总管理机构的依赖性很强，完全受制于总机构的指令，但在东道国市场上其业务实力远大于子银行，因为分行可以运用总机构的全球资金在东道国发放贷款；子银行是依东道国法律注册的法人，外国股东通过行使股权来对其加以控制，该控制力要受制于东道国的某些法律，如公司法等。
　　基于子银行与分银行的上述不同特征，各国的监管态度也有所区别。比如日本、新加坡倾向于接纳外国银行的分行，因为他们认为本国国民存放于外国银行分行的存款能够以该外国银行所有资产作为清偿的保证，而子银行则只能以其自身资产为保障。相反，加拿大则只允许设立外资子银行，理由是子银行是该国法人，得以接受该国全面的法律管束，另外独立的法人人格、独立的资本金等又可以使其与母银行的风险相分离。在我国，目前占较大比例的组织形式是外国银行分行，这主要是由于我国涉外银行监管体系还不完善，而采用分行这种形式可以要求其母国监管当局承担主要监管责任。人民银行规定：在申请设立外国银行分行时，要提交其总行对该分行承担税务、债务的责任担保书，即再次明确总机构需对分支机构的债务负清偿义务。笔者认为，除此之外，针对外资子银行这一组织形式，根据“力量源泉”(SOURCEOF STRENGTH DOCTRINE)的理论，我国可以要求申请在华设立子银行的外国金融机构提交债务担保书或承诺当作为子银行的在华机构陷入困境时，外国母银行应注资挽救。这是对传统的法人财产责任独立理论的突破，不过业已被多数国家的金融监管当局所接受，例如德国银行监督局在外国银行申请在德设立子银行时就要求提交此种保护声明书。
　　二、对于设立外资银行在资本或运营资金方面的最低标准
　　我国法律要求：外资独资银行、合资银行的最低注册资本为3亿元人民币等值的自由兑换货币；其实收资本不低于其注册资本的50%；外国银行分行应由其总行无偿拨给不少于1亿元人民币等值的自由兑换货币的营运资金。另外，要想设立外资独资银行，申请者提出申请前一年年末的总资产不得少于100亿美元，要想设立外国银行分行，申请者提出申请前一年年末总资产不得少于200亿美元。
　　上述规定特别是对申请者的资产实力的要求是不同于中资银行的设立标准的，这体现出涉外金融监管审慎性的特点。这是为了确保引进高质量的外国资本，保证本国银行业的稳定和本国存款人的资金安全，真正发挥对本国经济的促进作用。各国在金融开放的过程中均有此种考虑，比如新加坡只允许世界排名前300位以内的银行前来经营，英国1987年《银行法》规定外国银行在英设立分支机构的条件之一就是其本国的中央银行应出具文件证明申请人资信可靠、具有开设和管理分行的能力。
　　根据我国法律，注册资本原则上应是实收资本，但为了引进外资，我国对此做了灵活规定，比如只要求外资银行、合资银行的实收资本不低于其注册资本的50％即可。另一方面，考虑到金融机构的负债经营方式必须有较大的资本作为债权人的债权担保，我国法律在变通实收资本制的同时也规定了“外资银行、合资银行的总资产不得超过其实收资本加储备金的20倍”，“外资金融机构在中国境内总资产未超过实收资本以前，资本金不得运用于境外”。
　　三、关于双重监管的要求
　　我国法律要求：设立外资独资银行、外国银行分行，申请者所在国家或地区应有完善的金融监督管理制度；设立合资银行，外国合资者所在国家或地区也应有完善的金融监督管理制度。正是由于上述三类银行的资本构成、组织结构和经营管理等方面都具有极强的国际性，相应地有关风险因素也具有国际性，因此仅靠我国采取东道国单方面监管是不够的，还有赖于国际监管合作。
　　1975年12月，巴塞尔委员会第一个文件《巴塞尔协议》原则上制定了国际银行业监管的责任分工。1983年该文件的修订稿指出：如果母国认为东道国的监管不适宜，则可以自行延伸其监管责任，或者限制母行在有问题的国家继续经营；如果东道国对母国在其领土上有经营业务的母行的监管不满意，则可以限制或禁止这种经营在其司法管辖区内的继续，或对其附加特定的条件。上述原则已被越来越多的国家所接受。针对我国目前市场准入形式中外国银行分行居多的特点，双重监管的意义就更为重要。对于外国银行分行而言，分行只是外国银行在我国的延伸，如果外国银行倒闭，分行随之亦倒闭，因此分行的安全性在很大程度上取决于母国的监管有效性。巴塞尔委员会发布的《对银行国外机构监管的原则》(1983）和《国际银行监管最低标准》(1992)规定原则上由母国对跨国银行承担统一监管责任。但对于外资银行的母国来说，对海外银行机构的风险监管多是通过监管母银行集团的总体情况来进行的，资本充足率、流动性、集中贷款限制等都是就整个银行集团来计算综合比率，很少专门对某一分行进行单独的监测。这从母银行集团的角度来看是有利的，因为这可以放宽海外机构的风险比例从而提高灵活性和竞争力，但对于东道国而言则意味着潜在的金融风险。因此东道国监管当局切不可一味依赖于银行母国的监管。
　　在我国的监管实践中，双重监管原则主要表现为：申请设立外资银行、外国银行分行、中外合资银行，申请人必须提交申请人所在国主管当局核发的营业执照（副本）并经所在国认可的机构公证或经中国驻该国使、领馆认证；初次申请者需提交其所在国家或地区金融体系介绍和有关金融法规；申请人还需提交所在国家或地区金融监管当局对在华拟设立机构的推荐意见。外国银行分行应定期将其总行对其的稽核报告报送中国人民银行当地机构，另外还应于每年会计年度终了后的3个月内将其总行的经营状况报告中国人民银行。
　　四、关于适格高级管理人员的要求
　　稳健、守法、精干的管理层不仅对于一家金融机构的业绩而言有着极为重要的意义，而且对于金融监管工作的顺利进行也发挥着关键作用。因为随着金融业务的日趋复杂和外资背景的银行机构所特有的国际化因素，涉外金融监管工作也面临着更大的挑战，例如监管成本的日益增大、监管行为的时间滞后性等。因此，“自我约束”机制就成为增强金融业安全稳定性的重要手段之一，而内部控制管理制度的有效性很大程度上又依赖于管理层。为此我国法律规定：人民银行对外资金融机构的总经理、行长、副总经理、副行长的任职实行资格审查制度。人民银行相应制订了《外资金融机构中、高级管理人员任职资格暂行规定》。有关规定的主要内容包括：人民银行总行负责对外资独资银行、中外合资银行的董事长、副董事长、总经理、行长，外国银行分行的行长、总经理的资格进行审查认定；上述人员应当具有10年以上的金融工作经历或15年以上的相关经济工作经历，并有5年以上担任分行部门经理或相当于部门经理以上职位的经历；无个人或所经营公司破产记录，无犯罪记录；主要负责人不得兼任其他经营性职务；主要负责人离开本职岗位一个月以上，需指定专人主持日常工作，并报人民银行备案等。在作出上述规定的同时，为了真正达到通过引进外资学习外国金融管理经验的目的，有关法规还要求外资金融机构必须在开业后3年内聘用至少1名中国公民为高层管理人员。