呼之欲出的美国金融服务改革法案

　　
金融创新和规制解除一直是全球金融业的两大发展趋势。一方面金融界不断创设各种新的金融产品，提供新的金融服务；原有的业界之间的区别变得越来越模糊，金融服务逐渐成为一个具有丰富内涵和较大“弹性”的概念。另一方面，各国的金融监管当局也顺潮流之所趋，在监管上纷纷采取更加宽容和灵活的态度，金融监管法规也逐渐放松，以便为业界创造一个比较自由的竞争环境。20世纪80年代以来，发达国家纷纷开始着手修改原有的金融监管法律，英国早在1986年就在伦敦城实行“金融大爆炸”，通过了统一的《金融服务法》，打破了以往对金融业进行分业管理的做法，最近又进一步对《金融服务法》进行了修改以适应业界的最新发展。进入90年代，日本也意识到传统的金融监管法律制度已经不能适应当今的金融市场，于是开始实行所谓的“日本版金融大爆炸”，放松对金融业的管制。
　　那么大家不禁会问，作为全球金融市场的中心和绝大多数金融创新的起源地，美国为何迟迟不制定新的金融法规，打破实施至今的格拉斯蒂哥尔法（Glass - Steagall Act)的分业限制呢？这恐怕至少有两个方面的原因。首先，因为美国的法律制度具有联邦和州两个层次，很多规定并不一致，金融法规也不例外，因此金融实践可以利用这种双重制度（DUAL SYSTEM）之间的间隙避开一些法律上的限制性规定。有时候还反倒是因为存在法律制度上的限制，才导致了金融创新的涌现。至于其次的原因，美国绝不是没有想过要修改金融监管法律，打破格拉斯蒂哥尔法的限制。华盛顿的国会里其实已经为是否通过综合的金融服务法争执不下有二十多年了。由于通过一揽子的金融服务法，将会彻底打破原有的金融各界（银行、保险、证券、投资基金）之间的格局分布，金融机构可以跨业界地提供综合金融服务。这对于美国这个头号金融资本国家来说，就象是要做一次大型的心脏外科手术，而且又涉及到方方面面的根本利益，因此也就难怪要慎之又慎，虽然金融市场“望眼欲穿”，却总是“千呼万唤难出来”。
　　不过，正如在本文的题目中已经透露的那样，这一次美国的金融服务改革法案（Financial Services Reform Bill)比以前任何一次都要接近大功告成，已经到了呼之欲出的阶段，很可能在年内就会露出“庐山真面目”来。今年5月6日，参议院首先初步通过了金融服务改革法案（S.900)。随后法案在众议院遭遇了一番争端，一部分民主党议员要求在法案中加入有关防止对保险投保人实行种族和性别歧视的内容，并曾经试图阻挠众议院对法案进行表决。不过众议院最后还是在7月1日以343票对86票初步通过了法案(H. R.10)。不过，参议院和众议院通过的法案虽然基本相同，但是内容上并不完全一致，目前，由参议院的银行委员会和众议院商业委员会所组成的联席会议正在就统一两院议案内容进行磋商协调，以便产生一份提交给克林顿总统的最终法案。这也就是说，在经过了许多人二十多年的努力以后，金融服务改革法案现在已经到了出台的最后关头，万里长征只剩下两院协商和最后送交总统签署这两步要走了。如果法案最终获得通过，它将取代已经被很多人认为过时了的格拉斯蒂哥尔法和银行控股公司法（1956年通过，1970年修正），以往禁止银行、证券商和保险商跨行业提供金融服务和开展业务的禁令将不复存在。
　　不过，虽然参、众两院各自所通过的法案差别并不大，但事实上消除这些差异的磋商过程也绝非易事。原先大多数人都预料，联席会议能够在今年8月国会署期休假之前就最终法案的文本达成一致，这样在9月国会恢复工作后就可以将法案提交总统签署了。但是联席会议并未能如愿地在8月之前达成协议，而是把问题留到了现在。
　　那么，究竟参、众两院所通过的法案在哪些方面存在差别呢？全美银行协会公布的文件在对两院所通过的法案进行详细比较研究以后，得出的结论是两院至少在20个方面存有分歧。我们在此对那些技术性的差别就不加讨论了，相信这些细微差别也不会构成很大的协商障碍。但两院在三个方面存在比较大的差别，这也是联席会议上争执的焦点。
　　首先，虽然两院在本质上都同意取消分业限制，允许金融机构跨行业开展业务和提供综合性的金融服务。但是两院所通过的法案在一些具体问题上存在差别，尤其在银行参与保险业的问题上，参议院采取了比较宽松的态度，但是众议院的法案对联邦银行开展保险承销和销售业务作了一些限制性规定。
　　其次，在客户的隐私保护问题上，美国的金融机构往往能够掌握客户的大量隐私信息而且建立了客户信息数据库。这些有关客户的信息，特别是财务信息 ，在金融电子化的今天，具有相当的商业价值。于是金融机构收集客户信息并且用于商业目的的行为，是否与客户的隐私权构成冲突，已经成为一个受到普遍关注的问题。众议院的法案在保护隐私权方面作了比较积极的规定，它授权客户可以阻止银行向其他机构提供顾客的隐私信息，要求银行充分尊重客户的隐私权，禁止银行向其附属的保险公司提供有关客户的医疗隐私，禁止以不正当手段获取客户的财务信息。参议院的法案在这方面几乎没有作出什么规定，不过参议院银行委员会表示他们希望在别的法案中再就客户隐私问题进行规定。
　　再次，是关于取消分业管制后的金融市场的监管权问题，究竟由哪个部门来监管，哪个部门能够在这一轮的监管权力分配中得到更大块的“馅饼”，这可是个非常重要，而且恐怕也是最为棘手的问题。到底由谁来出任美国金融市场的主要监管人？目前的候选人主要有两位—格林斯潘主掌的联邦储备委员会和萨莫斯领衔的财政部。虽然，两院目前已经就基本的监管模式达成了一致，即由联邦储备委员会享有决定权，而由财政部享有否决权来保持权力制衡。但是在很多具体的问题上，到底由谁说了算，联储和财政部还是各不相让，千方百计争取在两院达成协议的过程中为自己再多分一杯羹。比如在对银行施行《社区再投资法》的问题上，众议院的法案把在这个问题上的监管权交由联储和财政部两家分享，但是参议院则把监管权完全交给了联储。目前，以参议院银行委员会主席里奇参议员及其支持者表示支持财政部在未来的金融监管中发挥更大的作用。而与此同时，联储主席格林斯潘、众议院商业委员会主席格莱姆以及其他成员则支持联邦储备委员会作为市场的主要监管者，他们觉得财政部掌握过多的金融监管权将不利于整个国家的银行体系。当然，因为法案最终还要送交总统签署，总统的意向也是必须考虑的，否则法案被总统否决了，岂不是功亏一蒉。在这一点上，目前的舆论认为总统倾向于看到财政部发挥更大的作用。
　　由于参、众两院的联席会议未能在署假之前解决问题，而是把问题带进了秋天。现在，如何统一参议院和众议院的金融服务法案正是华盛顿国会山上的重头戏，在署期休假中养精蓄锐了的议员们重又披挂上阵，开始新一轮的艰苦谈判和磋商。不过，无论是金融业界，还是监管当局和立法机构，都已经意识到改革现有监管法律制度的迫切性和必要性，也都认为目前取消分业限制的时机已经成熟，相信国会会尽快就最终法案达成一致并且提交总统。这部美国的《金融服务改革法案》很可能会在年内面世，它将给美国乃至全球的金融市场带来相当重大的影响。我们将进一步关注最新的发展情况，尽快向大家介绍有关情况。