中央银行的独立性：赞成或反对？

　　
中央银行的独立性从来就是一个有趣的话题。一般认为，独立中央银行的优点在于，它有利于本国货币价值的稳定以及长远的经济稳定。但是，这个优点能否构成“独立”中央银行的全部理由？换言之，在现代民主政治体制下，一个不是由选举产生的机构如何获得足够的合法性，或者，正如书名（Fabian Amtenbrink:The Democratic Accountability of Central Banks,《中央银行的民主正当性：欧洲中央银行的比较研究》）所表明的，它如何获得以民主为标准的正当性（accountability) ?相应地，如何为一个独立机构设置某种制约机制来使其不背离基本的民主原则？
　　正如作者所指出，民主正当性常常被用作反对中央银行独立性的理由；同时，中央银行的民主正当性又可以用作中央银行之合法独立性的保证。那么，如何处理两者的关系？本书作者从欧洲中央银行的角度对此问题进行了详细的研究。它提出的问题是，如果一个社会把权力授予一个独立存在体，并因而在特定问题的决定上被剥夺（或放弃）了选择机会，那么该社会能否认为自己仍为民主社会？
　　首先，作者简要回顾了民主的含义。民主的同义语是民治政府（government by the people)。这个原则要求一切政治权力均需通过人民得以合法化。人民不仅握有该权力，而且行使该权力。现代民主多采用代表民主制而非直接民主制。政府权力通过定期选举不断获得合法化；同时，选举还是人民代表就其过去的表现对选民负责的一种机制。因此，“民主正当性（democratic account-ability)”一词用于持有代表权力的人与有权撤换他们的人之间的关系或机制中。“正当性”一词在这里因此具有“责任”的含义。在代议民主制度中，国家权力之民主正当性的最后来源是选举。就行政权力而言，在总统制下，总统权力直接或间接通过选举获得合法化；在议会制下，政府权力通过议会立法或确立行政对立法机关负责而得以合法化。
　　但是，当中央银行这种被称为“准自治非政府组织（quasi au-tonomous non一governmental organisations)”的机构出现后，上述民主正当性机制几乎完全失效：这种机构不由民众直接或间接选举产生；它不用对立法机关负责；它更不受行政权力的控制。那么，它的民主正当性（即独立性之合法理由）何在？
　　人们是否必须从独立的中央银行和民主正当的中央银行二中选一？他认为，民主正当性要求不是对中央银行独立性的限制，而是一个对后者的确认机制。换言之，民主正当的独立中央银行是可以实现的目标。
　　作者设计了八个标准来测定中央银行的民主正当性。第一，中央银行据之成立的法律如何规定它的结构、任务和权力。此外，如果中央银行依据宪法而不仅是立法机关制定的法律，它就被认为具有更高的正当性。第二，货币目标。第三，中央银行与行政机关的关系。第四，人事任免权力。第五，否决机制。第六，中央银行与议会的关系。第七，决策透明度。第八，预算权力。
　　在接下来对欧洲中央银行的比较论证中，我们可以看出，尽管作者反对从民主性与独立性二中选一，但他确实进行了有利于民主性的选择。他的理由是，中央银行不是在政治或社会真空中运作。它的决策除了经济意义外尚有政治含义。例如，美国联邦储备委员会就公开在政治家及利益集团中间游说，试图阻止它认为不当的立法。因此，如果一个参与民主程序如此之深的机构不受控于民主正当性，就等于是在政府三权外又多了一个不承担责任的政府权力机关。民主正当化机制应当是赋予中央银行独立地位的前提。
　　但是，作者的论证除了表明应由立法来确定中央银行的独立性外，什么也说明不了。他没有告诉我们，如果立法者不愿意通过民主程序来确定中央银行的独立地位时应该怎么办。要使“民主正当性”象作者所想象的那样为中央银行独立性提供合法性保证，其必需的前提是，民主正当性之后的中央银行仍然为一个独立机构。但这个前提并不是肯定得到保障。作者没有提及中央银行在民主正当化程序之后不再是独立机构的可能性。退而言之，即使把“民主正当性的独立中央银行”作为追求的目标，即使中央银行的独立性必须得到民主正当化，在“民主性”与“独立性”之间出现冲突时，我们仍然必须从两者之间进行选择。因此，即使如同作者所认为的那样，有些措施（例如货币政策目标的数量化）可以同时促进中央银行的独立性和民主正当性，从而使两者互相依赖而不是互相替代，但是在他所设计的八个指标中，多数指标表明两者的确是互相冲突的。
　　看来作者已经把民主视为某一项制度的前提和评价标准。问题正出现在这里。
　　民主制度确实具备自然正义的根基，因而其支持者往往理直气壮，以至于目前几乎找不到民主的公开反对者。但是，民主的正当性不等于民主制度必须占据社会生活的一切领域。民主的本质说穿了就是多数说了算。在我们正在讨论这个论题上，有些学者常常运用其他词汇来代替“民主正当性”一词，例如“政治控制”。因此，中央银行是否具有民主正当性可以理解为中央银行是否受到政治控制。这个受到作者怀疑的概念替换在我看来恰恰正确描述了“民主正当性”的真正含义。看清了这一点之后，我们就可能认识到，社会生活的很多方面与政治无关，因而与民主无关，也因而不需要民主（即多数人的意见）来进行正当化。有一个时期多数人认为地球是宇宙的中心，如果在那时民主是正当化的唯一来源，那么反对这个学说的人就理应被“正当地”烧成灰烬。事实的真相是，货币政策的制定、选择和运用是高度专门化的学问，其正当与否不以多数人的意志为转移。
　　诚如作者所言，中央银行并不是在真空中运作，因而其独立性的经济学意义并不是唯一重要的。但是他的结论有问题，即独立中央银行的合法性必须出自民主原则，而不是其经济表现。中央银行的独立性在于货币政策的独立性，如果它必须出自民主原则，那么中央银行有什么必要存在？
　　如果作者的观点成立，那么司法制度的其他领域只要独立于民主政治程序之外，就同样存在正当性不足的问题。已经被公认为自由与秩序之保障的司法独立制度是否也要民主来加以正当化？司法裁决是否应受制于立法表决？这个问题可以无限地问下去，甚至可以扩展到足球裁判问题上。
　　货币政策的制定、选择和运用须由民主加以正当化？这如同个人的服装或言论必须由多数人决定、司法独立必须由多数人干预、或学术观点必须由多数人的意见决定一样，无论如何都只能以“恶梦”二字来描述。