证券跨国发行与交易监管

　　WTO《服务贸易总协定》中的市场准入原则、国民待遇原则、逐步自由化原则等基本原则都要求成员国开放其证券市场，新的金融服务协议对证券市场的开放则提出了更具体的要求。我国在证券业发展过程中，也在不断地探索证券市场对外开放的路径和方式，但中国证券市场的对外开放是有限的，与服务贸易总协定及新的金融服务协议的要求相距甚远。随着加入WTO日期的日益临近，根据我国证券业的发展状况，逐步地分阶段地开放国内证券市场已是大势所趋。
　　伴随着中国证券市场对外开放的步子逐步加大，必然会有更多的国内公司到国外上市，同时也会有更多的国外公司参与国内的证券市场，证券交易与发行行为将日趋国际化。但是，证券市场国际化的发展，在方便国际证券交易和分散投资风险的同时，也为滋生各种跨国证券违法犯罪和过度投机行为提供了温床，如何加强对跨国证券发行和交易的监管，以对其进行有效遏止和抑制，已成为我国证券市场国际化进程中的燃眉之急。
　　一、证券跨国发行与交易监管的国际模式
　　西方证券市场经过多年的磨合与探索，对于证券的跨国发行与交易已经形成了一套相对完整且成熟的监管模式，在这种模式下，主要依据以下四种法律途径进行监管：
　　（一）依据国内法进行监管
　　几乎所有国家在其证券市场国际化的过程中，均采取过相当长时间的过渡性的规制措施。如：大多数国家在本国证券进入国际资本市场时，都依法逐项审批或以行政法规的形式规定其进入的条件；对于本国居民购买外国证券，许多国家采取了限制性措施。而对外国居民购买本国证券，绝大部分国家法律对其持有本国公司股份的比例也做了上限规定。
　　（二）通过司法互助协定进行监管
　　司法互助协定，（简称MLATs）是国家间通过外交途径签订的，具有法律效力的双边协议。MLATs一般都包括下列一些内容：司法协助的种类、司法协助请求必须满足的条件、请求执行的方法、允许使用已调取信息的范围以及拒绝司法协助请求的情形。这些协定为缔约国一方证券法在域外适用时获得外国有关当局的协助带来了极大的便利，从而有利于缔约国之间携手共同打击证券违法犯罪活动与过度投机行为。
　　（三）通过谅解备忘录进行监管
　　与司法互助协定不同的是，谅解备忘录（简称MOUs）仅是不同国家的证券监管者之间就某些特定类型的案件所作的一种无法律约束力的意向声明，且大多数主要针对内幕交易。由于这些谅解备忘录是各国对证券市场负有直接监管责任的监管部门之间达成的，因此它在获取有关证券违法和犯罪的情报方面比司法互助协定更为有效，更具有预见性，因此被认为是证券的跨国发行与交易监管的未来发展方向。
　　（四）通过多边协定进行监管
　　随着证券市场全球化向纵深发展，一般性的双边谅解备忘录已经很难满足日益变化的市场监管要求。因此，世界各国又通过签订多边性监管合作协议来加强对证券跨国发行与交易行为的法律监管。目前，多边性监管合作协议大多以联合声明的形式出现。
　　二、我国对证券跨国发行与交易的监管措施
　　对于证券的跨国发行与交易，包括向外国投资者开放国内证券市场和境内投资者进入境外证券市场，我国都处于试验阶段。为了避免国有资产的对外流失和国内证券市场的剧烈动荡，近年来主要采取了以下措施来加强对证券跨国发行与交易的监管：
　　（一）逐步设立和完善了专门的监管机构
　　设立了中国证券监督管理委员会，对我国证券市场进行统一监管。但对于证券的跨国发行与交易的监管机构则分为债券和股票两方面：境内机构到境外发行外币债券由中国人民银行管理，即中国人民银行为审批机关，中国人民银行授权国家外汇管理局及其分局具体负责审批、监督与管理；境内机构到境外上市发行股票则由中国证监会实行审批与监管。
　　（二）制定了一系列有关的监管法规
　　当前，我国对证券跨国发行与交易的监管依据主要是《证券法》以及由国务院、国务院证券委、国家体改委、中国证监会、国家外汇管理局等一些有关部门颁布的有关的行政法规、部门规章、规范性文件以及与外国监管机构签订的谅解备忘录。尽管其中多数属于临时性的过渡性的法律法规，但对于阶段性监管是有效的，也是必须的。
　　（三）采取了一系列行之有效的监管措施
　　1．初步建立了纵向的法律监管体系
　　(1)事前监督。现行的事前监督措施主要是审批制，即在企业自愿申请的基础上，政府主管部门根据国家的产业政策，选择那些对国家经济贡献比较大，公司管理及盈利状况比较好、资金用途比较明确的企业在境内上市外资股、在境外发行股票和债券。
　　(2)事中监控。其措施主要有两方面：一是分设A、B、H、 N、S股，给境内外居民设定不同的投资工具，以防止国内外汇资金的外流和国际游资对我国证券市场的冲击。二是加强对已上市外资股公司信息披露的监管，要求其披露信息必须持续、真实、完整和充分。
　　(3)事后处罚。事后处罚措施具有惩戒和威慑两方面的效果，以预防证券违法犯罪行为的发生。我国先后通过了《禁止证券欺诈行为暂行办法》等一些对证券违法犯罪行为进行规制的法规，尤其是1997年修改后的《刑法》对证券犯罪做了具体规定，在第180条、182条、181条分别规定了内幕交易、操纵市场、虚假陈述三类最主要的证券犯罪，满足了很多国家在执行司法协助请求时所要求的“两国法律都必须认为有关的证券行为已构成犯罪”的条件，为我国的有关证券犯罪案件顺利获得域外的司法协助排除了一个重大的法律障碍。
　　2．国际监管的合作
　　我国自建立证券市场始就一直致力于与国际证券业组织以及境外其他国家证券期货监管机构合作。1995年7月，中国证监会正式加入了国际证监会组织（ISOCO )，上海、深圳证交所也在1996年成为该组织的附属会员。同时，我国证券业主管机构中国证监会已同美国、英国、日本等数十个国家的证监机构签订了监管合作谅解备忘录。中国证监会加入ISOCO及与各国一系列谅解备忘录的签订，大大促进了我国证券市场法制化、规范化水平的提高，使我国证券市场国际化更趋于有序发展。
　　三、加强我国对证券跨国发行与交易监管的展望
　　证券业在我国尚属新生事物，但是目前国际金融证券业的迅猛发展，信息技术的日新月异，加入WTO后给我国金融证券市场带来的前所未有的挑战，都要求我们的证券市场超常规、跳跃式发展。因此，我国的证券监管体制的设计一定要有前瞻性，对于证券跨国发行与交易的监管更是如此。我国对于证券跨国发行与交易的监管模式有哪些方面尚待改进呢？
　　（一）强化监管机构的职能，赋予中国证监会以准司法权。中国证监会目前只是国务院直属的事业单位，所具有的行政权力和权威性非常有限，查处证券违法犯罪行为受到诸多限制。因此，要有效地实现对证券跨国发行与交易的监管，就必须赋予中国证监会以准司法权，该项权力具体可包括询问权、调查取证权、扣押冻结权、听证权、传唤权、协助起诉权等。
　　（二）完善监管法规。尽快出台有关证券市场国际化法律监管的专门法律及配套法规。颁布此方面的专门法律及配套法规，从而整体提升这些法律依据的层级与效力，以便更为有效地实现对证券跨国发行与交易的监管。
　　（三）改善监管手段，提高监管技术水平。中国证监会至今仍然没有能够建立起完整的跨地域的组织网络，因此对证券的发行、上市公司信息的披露、违规查处等显得鞭长莫及，加大了监管成本，降低了监管效果。监管的技术手段跟发达国家比也嫌落后，科技含量亟待提高，尤其在网上证券发行和交易日益风行的今天，监管手段的现代化更显重要。
　　（四）改进监管措施，与国际接轨。目前亟待解决以下几个问题：(1)改审批制为核准制。审批制度是计划经济下对市场的一种管理方法，这一制度对我国证券市场国际化的长远健康发展不利。因此，废除审批制，逐步由现行的额度控制即数量控制过渡到质量控制，即采用提高发行标准的办法，从市场出发选择机制最活、发展潜力最大的企业到海外上市和在境内上市外资股。(2)明确界定境外资产所有权。境内企业在境外发行股票、上市涉及到境外资产所有权的界定问题。但界定境外资产所有权的具体办法至今没有出台。因此，我国应尽快制定和颁布具体办法，一方面可以防止境外国有资产的流失，另一方面也方便了国内企业到海外上市。
　　（五）加强国际监管合作与协调。我国当前主要采取谅解备忘录的形式，渠道单一。因此应当积极与其他国家签订司法互助协定和多边协定，使国际领域的监管合作与协调途径趋于多样化，从而有效的监管证券的跨国发行与交易。
　　（六）重视发挥证券自律性组织的作用。国际监管在重视与官方合作的同时，也应充分发挥证券自律性组织在风险监控中的前哨作用，鼓励证券自律性组织多参与同其他国家证券自律性组织的监管合作，以建立一个非政府间的不分国界的立体监管体系。