一、概论
21世纪的银行业是什么样？单个的国内银行将怎样同国际竞争者相抗衡？这是每个国家都面临的问题。为了回应这个问题，欧盟颁布了《银行业第二指引》作为管制金融领域的法律，从而企图培育一个世界上最少限制的全能银行业（universal banking）市场。作为结束其旷日持久的经济萧条措施的一部分，日本也推倒了其美国样式的严格隔离了商业银行业和证券业的格拉斯-斯蒂格尔墙。
在美国格拉斯-斯蒂格尔法尽管长期被批评为陈旧和事与愿违，但它还是直到最近才被废除—即在1999年12月12日的国会里被金融现代化法所取代。然而，相关的争论远没有结束。废除它是否明智？因此产生的金融控股公司（FHCs）是否能高效而有力地同国外全能银行机制下的对手及其子公司竞争？是否被推出的监管体系仍不过是一个有缺陷的而过时的结构的延伸？显然，改革成功与否还需要时间去检验。
借鉴美国的经验，同时也出于自身的需要，中国也在立法中建立了近似于格拉斯-斯蒂格尔法的规定，禁止商业银行参与非银行性金融业务如信托、证券业务等，并通过进一步的解释，要求商业银行逐步停止或卖出其从事经纪业务的子公司。是否中国应该立即变更其法律以回应美国的变革，或顺应如今所有工业国家的一般做法？本文认为在这个问题上应该充分地考虑到中国的实际情况和现实需要。
二、历史回顾—格拉斯-斯蒂格尔法（墙）
1．确立—一堵坚固的墙但并非密不透风
在美国被监管得最严格的行业之一就是银行业。一些监管主要是历史地形成的，而其他的则是出于特定的政策目标而建立。也许，格拉斯-斯蒂格尔法两种情况兼而有之。
该法律颁布之前，特别是在19世纪20年代，自由银行制正大行其道。在1927年McFadden法出台，明确允许那些由联邦政府特许成立的商业银行从事证券业务，这是自由银行制的鼎盛时期。紧接着，商业银行引人注目地扩张到传统业务领域，直到1929年大崩溃及随后的大萧条的降临。
在反思大萧条和起草1933年银行法过程中，美国参议院银行事务委员会的小组委员会举行了一系列听证会，促使许多很有影响力的议员对商业银行在证券业务领域的舞弊行为进行谴责，并认定这些舞弊行为招致了美国银行业的崩溃和1929年至1933年间40％的国内商业银行的破产。这个结论看起来非常令人信服，因此最终塑造了后来的银行业立法；因为对比商业银行为公共存款负责的属性，投资银行业具有风险性和投机性，因此把二者混合起来变得非常不受欢迎。
格拉斯-斯蒂格尔法实际上是1933年银行法中第16节、第20节、第21节、第32节的各条款的一个更为人知的别称。这些条款正体现了上述思想。第16节禁止商业银行从事证券业务的某些领域如证券的承销、出售和交易。第21节禁止投资银行从事商业银行所从事的吸收存款业务。第32节禁止任何从事或主要从事投资银行业务的任一领域的个人成为国民银行或州特许设立的银行的官员、董事或雇员，从而避免两类银行之间的人员连锁。
第20节尤其值得注意。该条禁止发生在银行和任何主要从事发行、承销、公开出售或销售股票、债券、票据或其他证券的公司之间的关联从属关系。对比第16节和第21节中的“从事”的用语，可以发现该表述意味着采用一个非常宽松的标准来决定从事有关证券业务是否被允许。实际上，这个被引用的术语已经成了一个充满艺术色彩的法律概念，它为行政和司法解释留有空间。这个术语在格拉斯-斯蒂格尔墙上打开了裂缝，最终也促成了它的坍塌。
2．演化—漏洞和修补
A．原因
在格拉斯-斯蒂格尔法出台后的30年里，不管是监管者还是司法界并没有把关注点直接放在该法本身，大概原因在于当时人们对于进入证券业还缺乏关注。然而之后的40年里商业银行拥有越来越多的理由去严重地挑战该法律限制，以下是突出的两个原因：
第一（从国内角度），始于70年代并在80年代风起云涌的技术进步和金融创新开始对市场的和制度上的分离做法起到弱化的作用。大型的非银行金融机构参与了由商业银行具体推进的行业融合过程，促使它们向原来被隔离的领域扩展其业务以保持竞争力。例如，投资银行侵入到了传统的商业银行业务领域，又没有违反格拉斯-斯蒂格尔法，如通过一种被称为“非存款性存款(non-deposit deposit)”的形式来吸储，该形式类似于支票账户存款，但又不会被界定为是属于符合联邦存款保险目的或符合联邦储备局的资本储备要求的存款。
在80年代，商业银行同样受到了来自储蓄社（thrift institutions）的竞争压力，对该行业监管的放松又强化了这种压力。同时，金融领域的脱媒潮流减少了利润收益，甚或剥夺了这种原来由商业银行所享有的获利机会，从而迫使它们在绝境中寻求更多的业务空间。
第二（从国际角度），金融市场的全球化和正发生在美国以外的工业国家的银行服务业的放松监管极大地影响了美国金融机构的竞争地位，并可能置美国商业银行于不利地位。这种担心已经屡次被报告给国会。
为回应金融业的这一动向，学者们进行了大量的研究来为之辩护。其中一些研究发现：(1)1933年以前由商业银行承销的证券发行发生违规的情况要少于由投资银行负责承销的类似发行；(2)合并商业银行和投资银行可以提高整体效益，因为不管是提供信贷服务还是承销服务收集信息都是非常重要的工作内容；(3）中小型的公司可以通过由它们的银行来承销证券的方式完成融资，而从中极大地获益，因为这些银行与它们已经建立起信贷关系了。
另外，有人坚持证券监管体系的法律是惟一的防范证券行业违规行为的最重要的因素，而不是格拉斯-斯蒂格尔法。既然有了目前监管良好的证券市场，再推行格拉斯-斯蒂格尔法就变得非常没有必要。
B．措施
银行控股公司（BHCs）的建立是冲破格拉斯-斯蒂格尔法限制的首次尝试。银行控股公司本身并非银行，它可以被商业银行和投资银行所自由购买持有，从而最终规避格拉斯-斯蒂格尔法的规定。
为了修补格拉斯-斯蒂格尔法的这个大漏洞，国会推出了1956年银行控股公司法（BHCA)，要求银行控股公司停止其来自非银行业务的收益。作为一个总体规则，银行控股公司被禁止直接或间接地取得任何一个不属于银行的公司的有投票权股份的控制权。然而，1843节（c)(8)规定了一个例外：联邦储备局可以认可一个银行控股公司对一个非银行性公司的收购或控制．如果其业务与银行业务的关联程度，以及与管理和控制银行的行为的关联程度是如此紧密，以至于可以被认为属于银行业务的附属业务。因此，该节（c)(8)所规定的子公司，尽管属于格拉斯一斯蒂格尔法第20节所规定的银行附属机构，但该子公司却成为银行控股公司籍以从事证券类业务的工具。在后来的实践操作中，根据Y条例，联邦储备局发展出了两种标准来审查银行控股公司要求从事证券业务的申请：“密切关联”标准和“正当附属”标准。
出于与格拉斯-斯蒂格尔法相同的考虑，在1987年和1989年，联邦储备局发布了28条禁令，即著名的第20节防火墙。这些防火墙的规定限制银行控股公司内部的金融交易和信息交流。然而，在1997年联邦储备局最终抛弃了第20节的大部分内容。甚至，联邦储备局逐步提高了银行控股公司从非银行经营的证券业务中的获利比例：从5％升到25%。显然，在蒸蒸日上的银行控股公司的冲击下，及联邦储备局的具有进取意义的放松性解释的作用下，格拉斯-斯蒂格尔墙上的裂缝越撕越大。
无独有偶，另一个对格拉斯-斯蒂格尔法的消解工作也在国民银行领域展开了。这主要归于该领域的监管者货币监理官（OCC）所作出的类似的以自由化为取向的解释。概括说来，货币监理官授权国民银行及其子公司涉足越来越多的证券业务和与证券有关的业务。
在90年代，伴随着联邦储备局和货币监理官扩张性的规则解释及司法方面的配合，这种放松监管的趋势愈发清晰。与此同时，作为对来自业界和监管者的改革呼声的回应，一些立法计划每年都被提交上来，并被激烈地讨论，直到1999年的最终突破。
3废除—最终的结局吗？
A．要点
第一，金融现代化法明确废除了格拉斯-斯蒂格尔法的第20节、第32节，取消了对银行和证券公司间的关联关系及人员交叉的限制。
第二，通过修改上述的银行控股公司法，加入适用于金融控股公司的条款，该法创设了新的控股公司的机构。根据新的法案，从事商业银行业务、投资银行业务和保险业务的公司可以由一个金融控股公司持有或经营，只要所从事的业务“为金融性质或属于该种金融业务的附属业务，或属于对该金融业务的补充而不引起实质上的风险……”因此，金融控股公司被允许从事的非银行业务被显著地从“与银行业务有关的”扩展到“具有金融性质的”。
新法案进一步规定了清单，上面列明了被特别授权的金融业务种类。对于那些没有在清单中列出的业务，如果联邦储备局认定该种新业务属金融性质，那么就应允许金融控股公司开展。为了指导其作出决定，法案还设定了联邦储备局不许予以考虑的因素。同时，法案要求联邦储备局在作出决定时应咨询财政部，而后者有对联邦储备局的决定最终否决的权力。
第三，法案隐含地指定联邦储备局为金融控股公司的全盘监管者（umbrellaregulator)，而对商业银行、投资银行和保险公司的功能上的监管权被授予其他适当的监管者。商业银行的活动将服从货币监理官、联邦存款保险公司或相应的州银行监管部门的监管。证券交易委员会（SEC）监管投资银行业务，而州保险监管者将监管保险活动。
迎合一些利益集团的要求，法案要求联邦储备局应对功能性监管者的决定给予尊重，银行控股公司的子公司是被功能性监管的，其对该类子公司的检查权应加以限制；只有当它有合理的原因认为该子公司从事的业务活动引起了关联存储机构的实质风险，或在其他特定的情况下，才可以行使其检查权。另外，法案确定“危及存储机构的安全和稳固的重大风险”属于一个上面所称的正当原因，并分别准予货币监理官、联邦储备局和联邦存款保险公司有权设定限制和条件。
B．争论并未结束
废除是否真的是明智的？一些批评者怀疑对于消除诸如利益冲突方面的风险，法案是否设定了足够的保护性规定，而且法案对如何解决已经浮现出的不当侵害消费者隐私权的问题不管不问。在他们看来，为格拉斯一斯蒂格尔墙的存在提供了正当性的那些“风险（subtle hazards)”仍然值得担心，而新法案并没能适当地处理好这个问题。正如美国最高法院在InvestmentCompany Institute v. Camp中所指出的：当商业银行通过其直接或间接的关联公司进入投资银行业时，这样的“风险”就会发生，包括：(1)由于在公众心目中的联想，当银行及其关联公司运营不善时，公众信心将受到打击；(2)出于拯救公众信心的努力，向境况不佳的关联公司提供不安全的贷款从而造成的风险;(3)银行可能会向对其关联公司有既得利益的公司随意地提供信贷而造成的风险；(4）银行像一个推销员一样开展业务，而不是作为一个公正的信贷提供者而造成的风险；(5)来自于关联公司的损失将损害银行在消费者中的商誉;(6)由于进军投资银行业而失去谨慎和克制的名声；(7)仅仅为了便于购买更多的证券而放贷的诱惑;(8）作为商业银行提供中立的建议和作为投资银行推销证券两种行为之间的利益冲突。
另一个怀疑是新法案在多大程度上将像所声称的那样提升美国银行的对比竞争力，尤其是考虑到这样一个事实是：在废除格拉斯-斯蒂格尔法之前，那些在海外运作的美国银行是不受格拉斯-斯蒂格尔法的限制的，而在美国开展业务的外国银行同样要受到它们的对手所受到的一样的限制。
是否金融控股公司的模式是构建“金融超级市场”的最佳选择？被联邦储备局所赞成的金融控股公司结构中的分离关联的概念，同样被学者们所支持；该概念被认为是长远意义上最可行的解决之道，并通过防火墙措施收到提高商业银行竞争力和安全性的益处。此外，因联邦存款保险公司保险所引致的道德风险也为这种特定的组织形式提供了正当性。
另一方面，欧盟的经验提供了相反的论据：在公司结构（corporate struc-ture）中注入更多的自由并没有削弱银行在海外的安全性和稳健性，而且更重要的是，金融控股公司方式很可能比流行于德国的全能银行模式缺少竞争力。此外，分析家们甚至揭示了，一些利己的监管机构作出决定是出于背后怎样的动机；比如，联邦储备局通过保持控股公司的架构来永久地保有其现存的对金融体系的监管能力。总之，控股公司模式可能仅仅会盛行于美国，原因是其特异的监管状况，而并不是因为那是最有效的整合证券行业的方式。
对功能性监管体系是否还需要进一步的改革？正如前面已经部分提及的，许多人断言新法案如果不是使情况变得更糟，造成效率低下，解释冲突或职责不清的话，至少也会继续保留现有的破碎而重叠的监管架构。实际上，十几年来不停地有议案被提交要求建立一个单一的，协调性强的机构来对金融服务行业的监管负完全的职责，但却遭遇了来自现有监管机关的强烈的反对。特别是联邦储备局颇有影响力的艾兰·格林斯潘主席强烈地坚持认为，由联邦储备局主导的巩固的伞状监管架构不仅是现实可行的，而且对完善国内金融体系也是必需的。
由于“游戏”中牵涉众多利益，那么对最终结局的预言是非常困难的，而且这种缺少完美答案的表象将使得作出抉择变得非常棘手。
（本文是北大金融法研究中心研究生郭雳在美国SMU完成的关于美国金融法律改革的一篇论文。原文为英文。本刊经翻译特发表于此。本文作者特别感谢SMU的Jane Kaufman Winn教授及伦敦大学的Christopher D.Olive研究员。）
2000 > 2001年总第35辑