在美国，90％以上的收支都不用钞票而用支票。在中国，虽然个人支票并不普及，但是支票无疑是寻常百姓最为熟悉的一种票据。本文所欲谈及的主题，空头支票，不仅为法律所确认，而且常见于民间俚语。人们通常用空头支票来指虽然承诺而不打算兑现，可见在群众心理中‘空头支票的影响之大。我国法律、法规对于空头支票规定了严格的处罚，本文试对空头支票及其处罚措施进行分析。
一、什么是空头支票？
《票据法》第88条规定，出票人签发的支票金额超过其付款时在付款人处实有的存款金额的，为空头支票。
与汇票、本票相比，支票的功能主要体现在支付功能上，而汇票、本票的功能则还有信用功能，即约定一段时间之后再予以付款。这也正是许多国家将本票与汇票共同立法，而将支票单独立法的原因所在。我国立法将支票界定为见票即付，而不能另行记载付款日期。即便另行记载付款日期的，该记载也无效。由此可见，支票的主要意义在于克服空间而非时间上的障碍。因此，当支票的持票人持票请求付款时，要求得到立即的、完满的付款，否则当事人就会对支票信用的信心产生动摇，从而威胁了社会的金融信用。如果有人故意或者过失地开出超过其账户存款金额的支票，就是空头支票。
空头支票的表现方式有很多，如出票人的支票账户上没有存款而签发支票；开出的金额超过出票人在银行账户余额；签发支票时，有存款，但是在付款提示之前撤回存款的全部或者一部分，而导致支票无法兑现；账户被撤销或被冻结后仍然发出支票等等。（参见郑孟状著：《票据法研究》，北京大学出版社1999年版，第206页～第212页。）
二、对于空头支票的处罚和界限
因为空头支票被认为损害了社会的信用制度和金融管理秩序，我国法律对于空头支票采取了严格处罚的立法态度，处罚大致分为以下几层：
1．票据法的规定。《票据法》第88条规定，出票人签发的支票金额超过其付款时在付款人处实有的存款金额的，为空头支票。禁止签发空头支票。同时，《票据法》第103条规定，签发空头支票或者故意签发与其预留的本名签名式样或者印鉴不符的支票，骗取财物的，应当依法追究刑事责任。情节轻微，不构成犯罪的，依照国家有关规定给予行政处罚。《票据法》没有对空头支票的处罚作出具体规定，但是给空头支票行政处罚和刑事处罚提供了法律根据。
2．行政法规和规章的规定。1997年国务院批准的《票据管理实施办法》第30条规定：“有票据法第103条所列行为之一，情节轻微，不构成犯罪的，由公安机关依法予以处罚”。第31条的规定是“签发空头支票或者签发与其预留的签章不符的支票，不以骗取财物为目的的，由中国人民银行处以票面金额5％但不低于1000元的罚款，持票人有权要求出票人赔偿支票金额2％的赔偿金”。
3．刑法的规定。刑法第194条规定，签发空头支票或者与其预留印鉴不符的支票，骗取财物数额较大的，构成金融票据诈骗罪。处5年以下有期徒刑或者拘役，并处2万元以上20万元以下罚金。
从上述规定可以看出，对于空头支票的处罚，根据其是否骗取财物可区分为两类。其一，对于以骗取财物为目的开出空头支票的，应当追究其刑事责任。即便情节轻微不构成犯罪，也要由公安机关进行行政处罚。其二，对于不以骗取财物为目的的，进行罚款并由持票人向行为人主张民事赔偿。区分这两类的主要界限在于辨别开出空头支票的目的。追究刑事责任的，不仅主观上是故意的，而且还要具备骗取财物的目的；如果是过失，或者虽然故意开出空头支票，但不是为了骗取财物的，都不应当追究刑事责任。
三、为什么处罚空头支票行为
我国《票据法》限定支票为即期的，支票最主要的功能是支付功能，这种支付功能是指可以克服空间障碍的功能。因此付款人承担的义务就是见票即付，而见票即付的条件就是出票人的账户上应当有足够的存款来进行付款。
在票据之中，汇票也可能发生空头现象，即汇票的出票人开出的票面金额大于账户中的实有存款，那么，为什么法律不处罚空头汇票呢？这是因为在汇票的制度设计中有“承兑”制度，承兑保证了汇票的信用。
例如甲可以开出由乙银行承兑的汇票，持票人到期可以去找承兑银行，即便甲的账户上是空头的，承兑银行也必须付款。如果甲开出的汇票没有经过银行承兑就交付给乙，乙可以向付款银行提示承兑，银行可以承兑也可以不承兑，如果银行不承兑，乙也只能向出票人进行追索。但是请注意：如果甲开出的汇票不预先进行承兑，乙一般是不会接受汇票的。至于承兑银行为什么要替甲付款，是因为承兑银行和甲之间有资金关系。承兑银行会要求甲在账户上有足够的存款，要收甲一定的承兑手续费，并且要求甲提供担保。所以我们可以看出制止汇票的空头是依靠承兑来保证持票人能够得到付款，又是依靠承兑来实现商业银行对于真实的资金关系的审查。
但是支票是见票即付，没有承兑这一说，所以只要出票人账户上没有钱，银行就不能支付。收款人在接受支票时无法从表面上判断这张支票能否得到支付，所以对接受支票会很犹豫。为了维护支票的信用基础，法律就要来保护，保护的方式就是将出票人与银行之间的资金关系提升到法律层次上，必须有真实的资金关系，否则就会受到制裁。
四、商业银行处罚空头支票是否合理
法律对空头支票进行处罚，但是由谁进行处罚呢？《票据管理实施办法》规定：对于不以骗取财物为目的的签发空头支票的当事人，由中国人民银行处以罚款。但是中国人民银行在同年发布的《支付结算办法》第125条却规定，出票人签发空头支票、签章与预留银行签章不符的支票、使用支付密码地区，支付密码错误的支票，银行应予以退票，并按票面金额处以5％但不低于1000元的罚款；持票人有权要求出票人赔偿支票金额2％的赔偿金。对屡次签发的，银行应停止其签发支票。
《支付结算办法》中所指的银行并非是人民银行而是商业银行。原因可能是央行属于金融监管部门，其行政职能繁多，未必有精力、有时间来对开出空头支票的当事人进行处罚。但是在法治社会中，任何超越公民权利的行政权和司法权都应当根据法律的规定而产生，否则就是非法的。那么商业银行的处罚权力从何而来呢？
《行政处罚法》第17条规定，法律、法规授权的具有管理公共事务的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。因为《支付结算办法》是规章不是法规，所以不适用这一条，即商业银行的处罚权不是基于法律、法规的授权。那么只能将商业银行的处罚权理解为中国人民银行的委托，但是《行政处罚法》第19条规定：受委托进行行政处罚的组织必须是依法成立的管理公共事务的事业组织。银行是企业法人，是以效益性为第一位的，这乃是《商业银行法》所明确界定了的。所以中国人民银行以规章形式委托商业银行处罚空头支票的签发人也是不合法的。
实际上商业银行也处在双重角色的尴尬之中。一方面它要以一个普通的市场中介出现，参与激烈的金融竞争。在这个市场中，不变的法则是顾客至上和优胜劣汰。各家商业银行都不断地在开发业务，赢得客户。而另外一个角色是商业银行要代表人民银行，即被委托人要按照委托人的名义进行行为，对不守规矩的当事人进行处罚。这两个角色的利益是冲突的。在这样的矛盾之中，笔者怀疑由商业银行处罚空头支票的当事人的实效到底有多大。遗憾的是，这种矛盾并非空头支票中仅有，在其他的制度例如银行对账户的管理之中，我们也能发现类似的规定。（参见彭冰：《银行账户的法律性质和问题》，载《金融法苑》总第9期）
五、处理空头支票的国际立法实践和启示
对于空头支票的控制需要考虑的是，采取什么样的方式才能达到控制空头支票，树立支票信用的目的。
票据法法系分为两个法系，日内瓦统一法系和英美法系。前者所属国家对于空头支票一般进行处罚，但各国规定并不统一，大致有民事赔偿、行政处罚、刑事制裁。而英美法系国家则多对空头支票未作具体的处罚措施，只是涉及到欺诈时，则可以依照刑事法律予以制裁。
值得一提的是我国台湾地区对于空头支票的法律规定。我国台湾地区在1986年以前，对于空头支票的处罚沿袭1929年票据法而采用刑事制裁主义。我国台湾地区“票据法”第141.条、第142条规定以下开出空头支票的行为构成犯罪，应受刑罚处罚：
其一，出票人没有存款又未经付款人允许垫借而签发支票的。并且不予区分故意过失。但是出票人开出一个远期支票即记载将来一个日期为出票日，到该日期之前的补上款项，即不为犯罪。
其二，出票人故意超过存款数额或付款人允许垫借的数额而签发支票的。对于过失行为所导致的此种情况，不算犯罪。
其三，出票人在持票人提示付款期限内提回存款或以其他不正当方法使支票不获付款的。（参见赖源河：《实用商事法精义》，五南图书出版公司出版，第376页～第377页。 )
由此可见，我国台湾地区对于空头支票的处罚区分相当之细致，立法上的技术也显得很成熟。但是对于空头支票的严刑峻法并没有取得所预想的效果。实践中，空头支票不仅没有销声匿迹，反而大兴其道。原因就在于签发的空头支票，多为远期支票，这种支票对于发票人来说，可以为出票人赢得许多资金周转的时间，只要在票载出票日或者持票人提示付款时，保证账户中有款项即可。空头支票的泛滥，宣告了空头支票的重刑派的破产。
我国台湾地区于1986年对“票据法”进行修订，废止了对于空头支票的处罚，除非有人利用空头支票为欺诈或者实施其他犯罪行为，可以追究其刑事责任。其他开出空头支票的行为不受处罚。
从我国台湾地区规制空头支票的立法实践来看，严刑峻法未必会取得预料效果。相比之下，我国立法对于开出空头支票追究刑事责任的，仅限于以骗取财产为目的的行为。这个范围的把握还是较为适度的。在目前市场尚未达到自发地控制空头支票的情况下，行政控制的存在还是有必要的。
但是需要改进的是，从行政处罚主体看，由商业银行来处罚空头支票的行为是不合法的。商业银行和客户之间是平等的契约关系，因此可以通过商业银行和客户签订禁止开出空头支票的契约，来控制空头支票的开出。如果客户违约，商业银行可以追究其民事责任，根据合同获得违约金。随着金融体制改革的进行，应当逐渐修订此类行政立法，废除让商业银行处罚空头支票的规定，从而使立法趋于和谐和统一。
2000 > 2001年总第35辑