我们在上一讲中已谈到了对金融监管者的事先监管，它是以划定金融监管机构的职权范围、确立金融监管的原则性内容以及规定金融监管机构执法的程序等方式达成的。不过，这只顾及了问题的一个方面：未雨绸缪固然重要，缺乏亡羊补牢的机制，再精密的规划和计算也是枉然。
甲是一家国营商店，具有法人营业执照，基本账户开在乙银行。甲单位领导的朋友丁平时做点小生意，为了方便资金周转，甲把账户借给丁使用，收取一定的使用费。在丁租用账户期间，甲每天营业所得没有存入银行，而是放在了单位的保险柜里。此外，为了方便提取现金，有时甲的一些公款也放在了丁的个人储蓄账户中。终于有一天，乙银行发现了甲出租账户等一系列违规行为，对甲进行了处罚：出租账户，罚款5万元；坐收坐支，罚款5千元，并停止甲单位账户的现金支付一个星期；公款私存，罚款1千元。
甲当然不服：虽说我违反了有关规定，但你乙银行也不过是一个企业，我们之间的地位是平等的，你凭什么处罚我呀。再说了，按照《行政处罚法》，无论是授权还是委托，都只能由具有管理公共事务的组织实施行政处罚，商业银行作为一个企业，无论是谁授权它实施行政处罚，都违反了《行政处罚法》的规定。
于是像秋菊一样，甲开始了其“讨个说法”的漫漫旅程。
一、行政复议
甲首先可以采取的当然是行政复议措施。行政复议是向做出处罚的金融监管机构的上一级机关提起的。在本案中，因为乙银行的行政处罚权是中国人民银行授予的，所以甲应向乙银行同级的人民银行的上一级丙提出行政复议。
为了方便申请人，行政申请的提起既可以是书面的，也可以是口头的。复议申请人包括第三人享有委托代理人的权利；查阅被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料（涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私的除外）的权利；以及向复议机构提出停止执行具体行政行为申请的权利。被申请人，即作出被申请具体行政行为的机构，则无权向申请人和其他有关组织或者个人收集证据。
复议决定主要是书面审，复议机关应在60日内对被申请的具体行政行为作出维持、变更、撤销的决定，如果所涉具体行政行为属于行政不作为（即不履行应尽的职责），复议决定还可以要求由被申请人在一定期限内履行。
如果该具体行政行为的程序并未违背法律，其参照的规范性文件却与法律、法规或规章相冲突，行政复议法也提供了救济途径：公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请（不包括国务院部委规章和地方人民政府规章）。行政复议机关如果对规定有权处理的，应当在30日内依法处理；无权处理的，应当在7日内按照法定程序转送有权处理的行政机关依法处理，后者应在60日内依法处理。
在本案中，丙发现：(1)对于甲出租账户的处罚，过于严重了。按照人民银行发布的《违反银行结算制度处罚规定》，出租账户，应按账户出租的发生额处以5％但不低于1000元的罚款。本案中出租账户涉及的发生额为60万元，罚款应为3万。(2)对坐收坐支的处罚，是依据国务院1988年发布的《现金管理暂行条例》做出的，虽然该规定老了点，但是国务院发布的，属于行政法规，依据该条例做出的处罚当然有效。(3)甲提出的出租银行账户和公款私存的处罚所依据的行政规章违法的说法，经移交中国人民银行总行审查后，认为不成立。
据此，丙的行政复议决定改变对出租账户的处罚为3万元，其余的处罚决定符合程序要求，予以维持。
甲当然不服丙的决定。在甲看来，复议机关与处罚机关其实是“穿一条裤子的”，丙做出有利于乙银行的复议决定也就理所当然了。
二、行政诉讼
行政复议当然有不可抹杀的优点：省时、方便、经济（申请人毋需交纳复议费用），但这是行政系统内部的一种自我监督，难免带有“自己作自己的法官”之嫌。相比之下，司法权主导的行政诉讼则是一种更讲究公平的机制：采取两审终审；庭审（一审）和书面审（主要用于二审）相结合；以法律和行政法规、地方性法规为依据，行政规章仅为参照；法院可以根据当事人的申请或根据需要对证据进行保全；对拒绝履行判决、裁定的行政机关，还可以采取划拨、罚金、向有关机关提出司法建议甚至依法追究主管人员和直接责任人员的刑事责任等等。
行政诉讼从甲向法院提起诉讼开始。甲必须在知道作出具体行政行为之日起3个月内直接向法院提起行政诉讼。如果他首先选择的是行政复议且对复议决定仍不服的，则可在收到复议决定书之日起15日内向法院提起，复议机关维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的机关为被告，复议改变原具体行政行为的，则复议机关是被告。
在诉讼过程中，原、被告享有的权利与行政复议中的基本相同，虽然被告承担主要的举证责任，但是被告不能在诉讼期间取证。行政诉讼程序近似于民事诉讼，当事人有权申请审判人员回避，可以在法庭上展开辩论，经人民法院两次合法传唤，原告无正当理由拒不到庭的，视为撤诉；被告无正当理由拒不到庭的，由法院作出缺席判决。不同的是，由于行政案件涉及的是公共利益与个体利益之间的权衡问题，故行政案件不适用调解。
法院应在立案之日起，根据不同情况，作出一审判决：1．具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持；2．具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：(1)主要证据不足的；(2)适用法律、法规错误的；(3)违反法定程序的；(4)超越职权的；(5)滥用职权的；3．被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行；4．行政处罚显失公正的，可以判决变更。人民法院判决被告重新作出具体行政行为的，被告不得以同一事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的行为。
在本案中，法院经过审理认为：(1)对于出租账户和公款私存的处罚，都是依据中国人民银行发布的行政规章做出的。这些行政规章授权商业银行乙做出行政处罚的条款，明显违反了《行政处罚法》的规定（具体分析请参照彭冰：《银行账户的法律性质和问题（一）》，载《金融法苑》1998年第9期；彭冰：《现金管理制度》，载《金融法苑》1999年第5期）。因此，法院决定不作为参照依据。根据《行政处罚法》，乙银行无权做出上述这两项处罚。(2)关于坐收坐支的处罚是依据国务院发布的行政法规做出的，法院无权对行政法规进行审查，因此该处罚有效。
当事人，无论是甲，还是被诉的金融监管者，不服一审判决的，都可以向上一级法院提起上诉。本案中，尽管一审判决否决了两项处罚，但是甲仍然认为乙银行所依据的国务院条例也是与《行政处罚法》相违背的。法院无权审查行政法规，因此继续上诉这条道路看来是走不通了。
三、立法监督
2000年3月15日通过的《立法法》为甲提供了另一个有利的渠道。该法虽然在2000年7月1日才开始实施，但是我们可以假设甲的案件发生在该法实施之后。
立法法首先原则性地确立了规章的事先监督机制，它规定了规章的权限范围和制定的基本程序。但更为重要的作用在于规范了对不适当的规章的救济程序。当规章出现下列情形时，国务院即可以予以改变或者撤销：(1)超越权限的；(2)下位法违犯上位法规定的；(3)规章之间对同一事项的规定不一致，经裁决应当改变或者撤销一方的规定的；(4)规章的规定被认为不适当，应当予以改变或者撤销的；(5)违背法定程序的。
那么，由谁来启动改变或者撤销不适当规章的程序呢？立法法对此并没有明确规定。但是，我们可以参照立法法规定的有关改变或撤销不适当法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的启动程序，中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会、其他国家机关、社会团体、企事业组织以及公民都有权书面向国务院提出审查的要求，在规章备案时，如果国务院发现规章不适当时，也可以主动进行审查。
在这里，甲作为权利被侵害者，当然可以向有关机关提起审查申请。对于国务院制定的行政法规所提起的审查申请，必须向全国人大常委会提出。其实，对于其他那两个人民银行的行政规章，也可以不通过行政复议和诉讼程序，而直接向国务院提出审查申请。
此外，即使不是权利被侵害人，一个普通公民在发现有关金融监管机关，例如证监会颁行的行政规章与法律（例如《证券法》）甚至宪法的精神相违背，或者没有遵循法定的程序，比如缺乏证监会主席的签署时，他（她）可以直接向国务院提出书面审查申请，而毋需证明这一行政规章是否侵犯了他（她）的权益。《立法法》上并没有对具体的操作程序进行规定，更具体的操作可能要等更长一段时间。
立法法其实是针对行政机关行使立法权而设置的门槛。随着时代的发展，行政机关的权力越来越大。甚至在那些尊崇三权分立的国家，它们的行政机关几乎都同时拥有这三种权力。绝对权力导致绝对腐败，三权合一的行政机关如何不让赤手空拳的老百姓心惊胆战。这些国家不是圣灵，在审时度势改变三权分立传统之时，它们仍在坚持权力制衡的真理：在授予行政机关更广泛权力的同时，也为权力的行使设置了门槛和补救机制。
四、行政赔偿
如果违法的行政行为给当事人带来经济损失时，当事人还可以继续求助于行政赔偿的手段。在本案中甲被停止一个星期的现金支付，就此造成损害，甲可以向金融监管机构提出赔偿要求。甲可以单独向法院提出，也可以在申请行政复议和提起行政诉讼时一并提出。当该具体行政行为被依法确认为违法之后，赔偿义务机关应在60日内按照停业期间必要的经常性费用开支给予赔偿，即根据违法行为所造成的直接损失予以赔偿。
五、简短结语
自2000年3月15日通过《中华人民共和国立法法》（将于2000年7月1日施行）之后，我国已建立起较为完备的、对行政机关权力的监控制度。从行政机关享有的制定规章和规范性文件的权力、执行贯彻法律、法规的权力到调解、裁决管理相对人纠纷的权力，无不处在受监督的状态之中。行政机关包括金融监管者都会发现，从实践中发展起来的这套监督制度，真是天网恢恢、疏而不漏。立法法、行政复议法、行政诉讼法和国家赔偿法是支起天网的四角顶梁之柱。
一套比较健全的监督监管者机制已初步形成，要求监管者依法监管的呼吁之声日趋高涨，但是，被监管者捍卫合法权利的意识将具有更重要的作用。当监管者的行为时时刻刻受到公众检测、受到监管对象挑战时，他们还能自以为是、任意妄为吗？
2000 > 2001年总第36辑