1998年6月21日，中国人民银行公告称：鉴于海南发展银行不能及时支付到期债务，为保护债权人合法利益，决定关闭该银行。这是新中国建立以来首家倒闭的商业银行。经过监管部门的努力安排，海发行倒闭所产生的不良影响被控制在最低层次，没有发生大规模挤兑或系统风险问题。
不管如何，这个事件应当给所有的存款人敲响了警钟：我们在银行存款真的安全？在海发行倒闭事件中，政府出面安排其他银行清偿了储户的存款。假如，政府不出面呢？存款人的存款能得到清偿吗？摆在我们面前的问题其实就是：在银行资不抵债而发生破产时，存款人的利益怎样得到更好保护？
一、为什么要保护存款人？
在进入讨论之前，我们有必要先来看一下为什么要对存款人的利益进行保护。在大多数国家，银行是最为重要的金融机构，我国目前来说更是这种情况，在存款人和借款人之间承担着提供中介、执行货币政策以及提供支付服务的任务。与此同时，银行资产结构的特点也决定了它们很容易就出现流动性匮乏和资不抵债，因为其经营具有高度杠杆性，在正常情况下，需要保持足够的流动性资产以应付可能随时出现的存款提取。
我们知道，银行的负债大多由短期存款或临时借款组成，这些资金可能随时会应存款人的要求被收回。然而，银行的贷款期限一般较长，也并不总能如期全额的回收；银行自身也可能进行投资，比如购买政府的债券，但这里总归有信用风险的存在。可以看出，银行特别容易受到信用、市场和利率风险的影响，这也是导致银行出现流动性匮乏和资不抵债的根源。
另外，由于银行经营遵循按秩序提供服务的原则（比如先来先服务），存款人如果对银行偿付资金的能力产生怀疑时，他们就会将存款领取出来，后面的存款人就会出现“跟进”的行动，这将使银行的困境进一步恶化。这里还有一个担心，如果一家银行由于经营不善而倒闭，可能会殃及其他的金融机构，造成消极的外部影响和更加严重的危机。
出于这些原因，许多政府考虑对自由市场的运行过程进行调节，以便为银行业的稳健经营提供一个安全网络。目前来看，银行部门的许多安全网络包括中央银行提供的最后贷款人、各种形式的存款担保、监管当局积极和常规的监管、严格的披露制度以及良好的管理。存款担保以外的其他形式的监管在金融监管栏目大都已有讨论，因此，我们将主要讨论与公众存款人利益最直接相关的存款担保。不过，下面我们将会看到，采取存款保护体系并不是必要的，而只是可选择的方式而已。
有一点需要明白，政府进行干预的主要目标应是为了提高金融的稳定和培育一个能够为经济持续发展提供资金的银行业部门，而非单纯地来保护某部分市场主体的利益。
二、保障存款安全的措施
在国内，对于银行破产的处理程序，《商业银行法》明确规定：商业银行不能支付到期债务，经中国人民银行同意，可由人民法院依法宣告破产。这在当前也有了具体的例证，前面谈到的海南发展银行就因为违法经营、高息揽存，最后资不抵债而告破产。
但是，在银行破产时如何保护存款人的利益却依然是不清楚的。商业银行法规定了存款人的利益不受侵犯，但从中无法看到存款人的利益怎么不受侵犯。法律仅仅规定，商业银行破产清算时，在支付清算费用、所欠职工工资及劳动保险费用后，应当优先支付个人储蓄存款的本金和利息。但是，能不能保证存款人的本金和利息全部“完璧归赵”？答案只能令人担心：这方面的法规或细则，还处于探讨研究阶段。
就实践做法来看，中国人民银行在宣告海发行倒闭的同时，指定中国工商银行托管其债权债务。后来，工商银行对海发行的全部债务进行了登记，10万元以下（含10万元）的居民储蓄本金和合法利息，经柜台工作人员核实后，即办理支付手续或转为工商银行的存款;10万元以上的，经登记确认后，办理支付或转存手续。最后来看，其结果还算令公众存款人满意，没有扩大不良的影响。由政府出面来处理银行破产时存款人的损失不失为一种选择，不过相较于其他的存款保护体制，个中包含着不同的利弊。
一般来说，可将所有的存款保护和担保归纳为两种形式：明示的和隐含的。隐含的存款担保体制，比如央行在海南发展银行倒闭事件中所扮演的角色。监管部门在事前并没有说要对存款人在银行的存款损失进行担保，但一旦银行出现资不抵债危机时，政府就挺身而出，承担相关的后果来保护存款人的损失。
有一点必须要明确，在隐含式担保的环境下，政府、中央银行或者其他机构并没有出来帮助存款人或金融体系的法定义务，银行管理人员和公众只能基于先例和政府的传统做法来获得帮助。其结果是，在银行发生破产事件时，缺乏有关保险限额、补偿形式或者融资的规定。明显可看出，这种体系存在许多灰色地带。而且，政府的支付是机动的，无法给市场带来稳定的预期。隐含式的银行存款担保在发展中国家普遍存在，其共同的特点是大多数的商业银行都为国家所有或控制。
明示的体制，则是以存款保护安排的精确和法规明确规定的担保为特点，一般称为存款保险（Deposit Insurance)。根据资金安排、银行体系和银行监管机构的安排，它们在设计上可能各不相同。通常，存款保险根据中央银行法或银行法来建立，法规当中明确规定保险的机构和存款种类、保险限额、基金的成员和管理、融资安排以及处理银行破产的程序。在商业银行倒闭随时可能发生的情况下，存款保险制度是西方国家保护存款人利益的通用制度，通俗地说就是银行替储户的存款再上一道保险。
美国是存款保险制度的缔造者，根据1933年的格拉斯-斯蒂格尔法，成立了联邦存款保险公司。1934-1966年，共清算了276家银行，使190家危机银行得以重新复业。然而80年代以后，美国银行倒闭之风又起。因为在存款保险制度的伞盖下，银行冒险投资高风险项目，致使破产增加，存款保险制度因而受到指责。迄今为止，关于存款保险制度的争议仍然不断，如何设计-套相对完善的规则也在经历反复的检讨。
三、对存款保险的考量
首先，存款保险的对象只是针对小的公众存款人，并不是机构投资者。比如，美国最初在设计存款保险制度时，对存款人的保险额度只有5,000美元，后来才逐渐提高到目前的10万美元。个中的原由何在呢？我们知道，小的存款人要监督各自存款银行的经营状况不太可能，他们的存款行为通常是没有经过认真的选择，在发生银行危机时也就会盲目行动。这时，存款担保将能降低小存款人在银行业出现问题时提取资金的急迫程度。通过保证小的交易和储蓄余额，存款保险将能够减少（不过无法消除）危机对于金融体系的破坏。保护存款也有助于小的和新建立的银行同较大和已经建设很完备的机构进行竞争，后者通常因“如此之大，因此不会破产”(Too large to fail)的隐含看法而受益。因此，存款保险能起到阻止银行业过分集中的趋势，并通过增强新银行加入竞争的可能而使得银行业更加富于竞争。
同时，存款保险的设计必须非常的完善，因为设计不完善的存款保险体系将存在大量的缺点。尤其是，如果整个保险体系没有达到激励所有银行业参与者的目的，道德风险（Moral hazard）和逆向选择（Adverse selection）将会导致突出的问题。
存款保险不同于其他的保险形式（比如健康、死亡和财产保险；方便起见，将这些保险称为“一般”保险）。“一般”保险通常只涉及两个主体—保险方和被保险方。而一个存款保险合同则会有三方当事人—担保方、存款人以及他的存款银行，后两者都能够从存款担保中获益，因为小存款人账户里的存款受到保护，其所在的银行的信用也将会提高，这可以使得它以较低的利率来筹集资金，并避免受到公众存款人提取存款的扩散影响。而且，一般的保险通常只为个别的独立事件造成的不良后果提供保护，特别是“不可抗力”形成的事件。但银行破产通常不是独立的事件，而是连续涌现，大多是由于受益方的一员，也就是银行自己的失误所引起的。
还有，许多不同的主体由于存款保险而直接或间接地受到影响，他们也可能受到道德风险的影响。最明显的是，存款人由于受到了保护，会使得他们在初始选择存款银行的时候不太仔细认真，并在以后拖延自己的资金向一个更加安全的地方转移。同时，知道不太可能出现资金外逃的情况，银行的所有者和管理者将会同时降低其应付冲击而持有的资产和流动性储备金，这会使得其资产结构承担额外的风险。还有更严重的，对资金外逃担心的减少可能使得管理者拖延改变它们的行为，例如，管理者可能不愿要求经营不善的银行采取恢复行动，因为没有来自市场原则的威胁迫使管理者这样做。
总的来说，处理短期银行业问题的措施，可能会导致道德风险和对银行系统的长期发展产生负面影响。道德风险会影响存款人，因为存款人没有积极性去认真考虑一家银行的稳健状况；也影响借款人，因为借款人会预期如果未来遇到困难，贷款可能会被重组；道德风险还会影响银行股东和经营者，因为那些管理问题机构的人会设法保全自己的股本和维持管理地位。
另外还涉及到：如何分摊银行业问题的成本？特别是银行系统其他健康的机构应负担多大的金额？这一点很重要，因为银行系统承担过重的负担可能会造成金融中介组织职能向国外转移或转到国内不受管理的金融部门，也会使得健康的银行不愿意参加存款保险，最后导致参加存款保险的银行都是不安全的银行。这就是逆向选择问题导致的悲惨结局。
四、未尽的问题
应该说明的是，上面的讨论只是在考察存款安全防护性措施的设计，这些措施来自于银行外部的监管，监管者的目标应当不是要使每一家出问题的银行都继续留存下来，而是要在银行出现资本金严重不足的情况下及早、有序、有效地使它们退出市场。只有这样，监管者才能确保银行贷款者尽可能地不受损失，存款人的信心也才能得到维护，银行体系也才可能维持稳定。
中国未来是否要以及如何加强对存款人利益的保护尚是需要考虑的问题。目前，根据有关的数据，国家在银行业中的股份和控制地位都还在90％以上，可以说银行都是国家所有，这种现状迫使我们在考虑问题的时候必须首先考虑银行业的治理，避免陷入其他国有企业改革的困境。如何在加强存款人利益保护的同时，进一步促进银行业的稳健经营，当是制度设计的出发点和归宿。
2000 > 2001年总第36辑