市场约束与存款保险制度改革

　　存款保险制度作为保护存款人利益、稳定金融体系的事后补救措施，与金融业市场准入监管、金融谨慎监管、最后贷款人等手段共同构筑成金融体系的安全网，其防范金融风险，化解金融危机，保护存款人利益，维护金融业的安全与稳定的价值已为人们所共识。但20世纪80年代以来，在存款保险制度最为发达的美国，该制度受到了越来越多的批评，强化市场约束机制成了改革存款保险制度的核心内容。对存款保险制度这种改革趋势的研究无疑对中国存款保险制度的建立具有重要的借鉴意义。
　　一、排斥市场机制：存款保险制度面临挑战
　　存款保险制度的基本内容是：吸收存款的金融机构将其吸收的存款按一定保险费率向存款保险机构投保，当投保的吸收存款机构经营破产不能支付存款时，由存款保险机构代为支付法定数额的保险金。存款保险制度通过为存款人利益提供保护，减少了挤兑发生的可能性，避免了一家金融机构倒闭可能对整个金融业带来的恐慌，从而能有效地稳定金融体系。
　　作为对20世纪30年代经济和金融大危机的直接反应，美国1933年《银行法》确立了存款保险制度，该法把建立存款保险制度的目的表述为：(1)重振公众对银行体系的信心；(2)保护存款人利益；(3）监督并促使银行在保证安全的前提下进行经营活动。
　　尽管实践证明存款保险制度作为维护金融体系稳定的制度安排，确实有助于减少金融机构倒闭等非正常事件引起的金融震荡，为金融体系整体设立了又一道安全网，提高了金融体系的整体信誉和稳定性。但是该制度固有的道德风险及实践中存在的“太大不能倒”问题所导致的对市场机制的排斥，成为各界批评与责难的对象。
　　1．道德风险问题
　　存款保险对存款人的保护意味着，存款人挤兑威胁对存款机构施加的市场惩戒将不再存在。这将诱使投保银行对存款保险制度过分依赖，倾向于从事风险较大和利润较高的银行业务，如以较高利率吸收存款，从事风险较大的贷款，从而增大了其承担的不适当风险。正如有的学者所说，没有了存款人挤兑的影响，银行经营管理人员总倾向于用银行资产去“赌博”。其理论逻辑是，若赌赢了，银行和其股东获大利；若赌输了，大部分损失将由联邦存款保险基金承担。银行股东承担责任的最高限度只是他们的出资额。因而，尽管存款保险制度旨在保护投保机构的存款而不是银行本身，但道德风险却无法回避。
　　特别是存款保险公司对规模大小不一、风险等级不同的银行以统一的保险费率征收固定的保险费，而根本不考虑每家银行财务状况、经营水平、风险程度等因素，此即意味着同样规模但风险性较大的银行并不需付出更多的保险费，它承担的风险将由经营稳健的投保银行所补贴。这将诱发更多的投保银行从事高风险的资产经营和投资组合以增加其预期收益。实际上银行利用存款保险获取补贴的惟一办法是采取比通常更具风险的姿态。正如鲁萨基斯教授所言：“一些存款机构滥用经联邦存款保险制度进行了保险的存款，把它们投资于风险甚高的行业。与此同时，更多的经营谨慎的银行却不得不交出保费分散上述机构野蛮经营所带来的风险”（伊曼纽尔·N-鲁萨基斯：《金融自由化与商业银行管理》，中国物价出版社1992年版，页300-301)。当保险本身降低了被保险人避免风险的积极性因此提高了风险发生率时，道德风险便产生了。存款保险制度对银行使其资产组合更具风险性的激励便是典型的道德风险难题。
　　存款保险制度的存在不仅会削弱市场规则在抑制银行冒险方面的积极作用，而且使经营不善的银行继续存在，使濒临破产的机构在吸引小额存款上与健康银行处于同一水平线上，由于这些银行高风险、高利率的举措，使得经营谨慎的银行在贷款、存款方面难以与之公平竞争，所以它间接地鼓励了金融系统中信贷质量、贷款定价和资本保护的恶化，最终加大整个金融体系的运营风险。这与存款保险制度维护金融体系健全的初衷是相悖的。
　　2．银行太大不能倒的问题
　　银行太大不能倒理论在1984年美国处理伊利诺斯大陆银行流动性危机时得以正式确立。当伊利诺斯大陆银行遭受巨额资金损失时，美国联储为其提供了临时贷款，联邦存款保险公司最终提供了数以亿计的美元，以防止其倒闭。实际上任何国家（即使没有存款保险制度）的政府都不会听任巨大的金融机构倒闭而不闻不问。
　　“太大不能倒”理论表明，没有投保的存款在大银行可得到充分全面的保护，而在小银行却可能有蒙受损失的风险，得不到保护。该理论的目标是确保公众对银行机构的信心以防止大银行倒闭引发的系统性难题。其主要依据是，小银行可以倒闭，因为它们对整个金融体系不构成实质威胁，而未保存款人对大银行的挤兑致其倒闭则会破坏整个金融体系的信誉。
　　“太大不能倒”的主要合理之处就在于它规避了系统风险，亦即，对一家濒临破产银行的挤兑危险可引向整个银行系统挤兑，导致支付系统的无能为力。但“太大不能倒”对大银行和小银行适用的双重标准，对小银行来说是不公平的，小银行的未保存款人受到不公正对待和歧视。这会导致存款人将款项存人隐含100％保险的较大的银行，小银行便会处于不利的竞争地位，而且这也会促使大银行倾向于承担不适当的风险。所以“太大不能倒”是保护大银行的特权制度，是与市场机制的本质相悖的。
　　二、强化市场机制：改革
　　　存款保险制度的目标
　　存款保险制度上述问题的实质是市场机制本身对金融机构风险的约束和控制作用遭到了排斥。如何通过强化市场机制作用，使联邦政府不再被迫使用过多纳税人的钱去支持私人银行承受的风险，便成了美国各界改革存款保险制度的共识。
　　在综合考量各种建议的基础上，1991年，美国国会通过《联邦存款保险公司改进法》，就存款保险制度中强化市场机制、减少道德风险采取以下措施：
　　一是实施差别保险费率。该法案要求联邦存款保险公司从1994年起实行按风险征收保险费的制度。1992年5月，联邦存款保险公司决定提高银行为其存款保险所支付的保险费，计划根据风险程度调整保险费率，具体内容是：对倒闭风险最小的存款机构对其国内存款每100美元征收0.25美元的保险费，而对实力最弱的机构征收的保险费为0.31美元，这一差距将随时间而拉大，如果这些实力最弱的机构未能改变其风险状况的话，其保险费每半年将再提高一次，直到该机构风险状况得到改善。这样将保证风险最大的机构交纳最高数额的保险费，并受到严格的监管。
　　二是限制“太大不能倒”的教条。该法案要求联邦存款保险公司在银行资本水平低于规定标准时采取及时纠正行动，以改善银行资本状况，减轻对存款保险公司的依赖，降低存款保险基金的损失。及时纠正行动的一项内容是联邦存款保险公司对于资本充足率低于2％的银行将提前予以关闭。
　　对濒于破产倒闭的银行是否进行援助，该法案也作出了规定。这种资助一般是在某家商业银行财务状况严重恶化，影响到其他投保银行的财务收支，威胁到银行经营的安全，从而给联邦存款保险公司带来风险时提供。对于是否提供资助，联邦存款保险公司通常要考虑以下几点：①这种资助应该在濒临破产银行的自有资本没有完全耗尽的情况下提供，即被资助的银行在接受资助以前应该仍然保持有最起码的生存基础；②这种资助的目的是为了保护银行和联邦存款保险公司的利益，而不是其他；③任何经济协议的中止或续期都必须在联邦存款保险公司资助前处理完毕；④银行管理人员是胜任的（Competent）并遵守法律法规，没有参与内幕交易、投机行为或其他滥用职权活动。银行原有的董事和其他管理人员是否留任，应由联邦存款保险公司批准决定。
　　在实践中联邦存款保险公司在决定是否挽救濒临破产的银行时，主要依据以下原则：一是成本最小化，若挽救银行的费用和该银行破产后清偿费用相比，前者大于后者，则联邦存款保险公司一般不采取挽救措施，宁可让其倒闭；二是确保对银行险体系的信心，若银行倒闭对公众信心乃至整个金融界影响不大，联邦存款保险公司一般也不采取挽救措施；三是考虑联邦存款保险公司基金的流动性头寸，不能因为处理某些特殊银行倒闭事件而导致社会对存款保险制度的健全性丧失信心。
　　三、存款保险制度中市场机制的重新定位及其对我国的借
　　鉴意义
　　从总体上看，由政府提供的存款保险制度本质上绝不是消极的，而是积极的，它为金融体系整体设立了又一道安全网，在保护存款人利益、维护金融体系的稳定和信誉方面发挥着其他制度难以替代和无法否认的作用。但是对存款人利益100%的保护和不允许大银行关门倒闭，使得存款人的风险意识淡薄，市场竞争机制名存实亡。因而，强调发挥市场机制的作用，是改革存款保险制度的必然趋势。其核心理念是：
　　第一，不能以存款保险制度替代市场作用。从理论上说，凡是市场机制自身能解决的，或是市场能比存款保险制度更有效率解决而又不危及社会整体利益的，就应当充分发挥市场机制的积极作用。存款保险制度不能包办一切，金融监管者应充分尊重市场机制作用，不能违背市场力量。存款人对银行经营风险的监督作用不能因为有存款保险制度的存在而失去了其积极意义，吸收存款的金融机构不能因为存款保险制度的存在而丧失了防范风险、稳健发展的内在动力。存款保险制度只有充分调动监管者、存款人、金融机构和社会各界对风险防范的积极性和主动性，该制度才是成功的。
　　第二，强调发挥市场机制的作用，意味着金融监管者在监管中应时刻注意防范道德风险。如对于投保银行的事后安全处理方面，应考虑市场因素，遵循市场规律，注意处理银行危机的社会成本。在遵循成本最小化的原则下，应允许经营不善的银行破产倒闭，发挥优胜劣汰的市场竞争规律的作用。
　　改革后的存款保险制度的理想模式是，存款保险制度既能消除道德风险、增加市场法则作用，又将银行经营失败的社会成本降低到最小限度，做到既维护存款人利益和金融体系的稳定，又确保银行审慎经营不至于滥用存款保险制度承担过度风险，这是存款保险制度走向完善的必循准则，尽管实现这一目标不是轻而易举的，但这并不妨碍金融监管当局、学术界和社会各界为实现这一理想的模式而付出努力。
　　存款保险制度作为金融监管的重要技术手段和监管体系的重要组成部分，作为非常金融事件的减振缓冲机制，其保护存款人利益、维护金融体系稳定的重要功能已被实践充分证明。充分发挥存款保险制度的积极作用，为我国金融业的健康发展创造稳定的环境，是我国市场金融发展的客观需要。目前，建立我国的存款保险制度已提上了议事日程。而美国关于存款保险制度的改革无疑可为我们提供以下有益的借鉴：
　　1．中国存款保险制度功能的合理定位
　　第一，存款保险制度是保护存款人利益的制度，但不可能为存款人提供100％的保障。将存款人的信心完全寄托在存款保险制度上是不切实际的，这将弱化存款人对银行的制约，助长银行的过度冒险行为。应建立存款人对银行经营状况监督的机制。
　　第二，存款保险制度是维护公众对银行体系信心的制度，但不可能救助所有有严重问题的银行。参加存款保险的投保银行不能因有保险的存在而放松管理，从事高风险的投资和信贷活动。经营管理不善同样可能破产，被市场淘汰出局。
　　第三，存款保险制度是防范金融风险、化解金融危机的制度，但这种功能的实现不仅仅是金融监管当局的任务，还需要通过建立法律机制，充分发挥监管者、金融机构和存款人等各方面的积极性。
　　2．中国存款保险制度强化市场约束的具体设计
　　(1)实施存款赔偿的最高限额。为将存款保险制度所具有的道德风险降低到最低程度，督促存款人审慎选择银行，强化金融市场机制本身对银行风险和业务的制约，许多国家规定了存款赔偿的最高限额，要求存款者承担部分损失，即只能给予其存款数额一定比例的保险赔偿。在美国，根据1980年的《对存款机构放宽管制与货币控制法》，每一存款人可能得到的存款保险赔偿金最高不超过10万美元。在英国，存款额的75％可得到保险赔偿，但最高额不超过1万英镑。英国金融监管当局将其存款保险制度定为共同保险制度，即所有损失由存款保险当事人双方共同负担。金融机构倒闭时存款人须承担部分风险，这可鼓励存款人审慎选择存款银行，促进银行的稳健安全。意大利银行监管当局为培养银行的自主性和企业家的风险精神，其设立的存款保险制度要求大额存款人也须负担银行倒闭的部分风险，保险存款金额在2亿里拉以下为100％赔付；2～8亿里拉为75％赔付。在这种制度下，存款人为避免因存款机构破产所导致的部分损失，必须审慎选择银行，避开承担太多风险的银行，借此迫使银行稳健经营。
　　我国的存款人长期以来风险意识淡薄，为强化其风险安全意识，我国的存款保险制度应实行存款赔偿的最高限额，即将保险的最高赔偿金额控制在一定限度或是实行部分赔付，该数额可参考我国人均国民生产总值、人均国民收入、通货膨胀率等因素确定。
　　(2)创造条件，实施差别保险费率。实施差别保险费率的前提是要建立统一、公正和具有操作性的银行评级标准制度。通过对不同的银行实施风险评级，再按银行风险程度的不同征收差别保险费率，这将迫使那些风险评级低的银行改善经营管理，采取稳健发展策略，提高评级水平。我国保险费率的确定应着重考量的因素有：一是我国银行资产风险较高，自有资金少，从此角度应征收较高的保险费率；二是我国银行的收益率不高，难以承担较大的保险费支出。所以保险费率的设计应综合权衡各种相关因素确定，而且不能一成不变，应随情况变化作相应调整。