一、改革背景与目标
随着现代工业社会迈入一个新的世纪，在经济技术合作日益发展和拓深、全球化趋势不断加速的大背景下，世界各国都越来越清醒地认识到结构健全和运作有效的金融体制构成了一个健康经济的支柱和基础。正是因为如此，对于日本经济在21世纪的长足发展和适应全球化挑战而言，一套先进和具有竞争力的金融体制无疑将发挥至关重要的作用。基于对这一点所达成的国内共识，日本于1996年11月开始，启动了被国际社会概称为“日本版大爆炸式”(Japanese Big Bang）的金融体制改革。
在战后日本的经济重建过程中，以间接融资为主的金融市场一直发挥着为经济运行充当输血动脉的重要功能。长期以来，大藏省作为领导金融界的政府部门，一直以采取“行政指导”为主的手段来具体部署和指挥金融服务部门的经济活动。从实际效果来看，政府和业界的这种关系格局和合作方式，比较符合日本社会长期以来形成的商业文化传统和国民心理惯式，因此确实为战后经济的复兴和腾飞起到了良性的促进作用。但如果说到对生产资源进行最佳市场配置，日本的金融体制所发挥的作用尚还有限，甚至这套体制中的一些固有缺陷还导致了资源的不合理分配和低效运作。因此日本政府在世纪之交推出全面实行金融体制改革的宏大计划，正是适逢其时。而过去在长期低利率、甚至零利率政策下积累下来的总额高达1200兆的居民储蓄存款，则可望随着这次改革的顺利进行而获得有效利用的激活机制，从而真正加强资本对于经济发展的供血功能和提高资本使用效率。
在过去10年当中，欧洲和美国的金融市场均经历了巨大的变化，并且还正在继续设计下一步的改革蓝图，这极大地刺激了日本在金融体制改革及建设方面同步跟进、加速赶超的决心。并且，由于日本正慢慢地步入“老龄化社会”，政府在当前的经济和金融政策中所关注的重点，就是如何在下一世纪继续保持经济增长势头，确保那些正处于起步和发展中的新兴产业部门能获得充分的资本支持，以及实现有效的资产管理。这也是此次金融体制改革的一个重要促动因素。
这次金融体制改革以三项基本原则为指导，即“自由化”—指向以市场机制所主导的一个开放性金融市场，在金融机构市场准入、金融产品及其价格方面的原有管制均实现全面放松；“公平化”—指向一个透明度和信用度高的金融市场，实现金融从业规则的公开化和透明化，在促进公平交易的基础上保护投资者利益；以及“全球化”—指向一个领先于时代的国际性金融市场，建立符合国际规范的法律制度、会计制度和监管体制等与金融市场相配套的基础设施。按照日本政府的说法，这次改革的核心目标旨在重构日本金融市场，以期在2001年以前将其建成一个可与纽约和伦敦金融市场相匹敌的国际性金融市场，同时继续处理银行部门的坏账问题，以促进和刺激日本经济在长期低迷状况下的复苏。
二、改革进程与已有成就
这次金融体制改革可谓是一次影响面相当之广的大动作，它几乎涵盖了包括银行、证券和保险等主要金融部门在内的整个金融服务业。并且，改革力度也堪称强大，长期以来加诸于金融产品，服务和组织结构的各种法律和政策限制纷纷被去除，而在放松管制的同时又健全了保护消费者的公平交易规则，并拟定了针对金融机构倒闭的对策框架。日本政府认为，为了实现既定的改革目标，不仅有必要使现行的政府主导型金融监管体制向基于市场机制之上的更加透明化的方向转换，而且还有必要通过实行结构改革的方式使东京金融市场获得更大的活力和融资效率。
这次金融改革所取得的实质性进展，是根据政府于1997年6月制定的一项改革计划来进行的。该计划列出了特别的改革事项与具体实施这些改革举措的日程表。在这些预定改革事项中，那些不需要对现行法律作出修订的措施于1997年就先一步付诸了实施。而那些以修订现行法律的相关条款作为改革前提条件和制度准备的措施，则几乎都是在1998年12月随着《金融体制改革法案》的正式出台才相继作出部署的。总的说来，这次金融体制改革中的大多数新举措，都伴随着对金融法律的修订。作为一系列改革措施的第一步和实质性改革的准备工作，日本于1998年4月重新修订了其外汇管理法，对跨境的商业活动和贸易行为实施了完全的自由化。在此之后，包括银行法、证券交易法、以及保险法在内的一揽子法律修正案又相继于1998年12月出台，共同组成前称的《金融体制改革法案》。这些修订后的金融法律的实施，目的集中体现为将金融体制改革有序地贯彻落实到实际的经济运行和金融运作当中去。在已经开展起来的各个金融部门的改革举措中，几乎所有的都是按照下面的步骤逐步进行的：
1．改进和提高了金融机构的各种资产管理手段，包括引入新的投资信托，由银行或其他金融机构进行投资信托的场外交易，以及实现证券衍生工具交易的完全放开等等。《金融体制改革法案》不仅确认了银行及其他金融机构经营投资信托场外交易的从业权，还新引入了公司制和个人经营制的投资信托类型。据负责总体设计并具体推行这次金融改革的政府部门—日本大藏省所发布的报告显示，由银行及其他金融机构进行的投资信托的场外交易一直在稳步地扩展其规模和业务量。至1999年9月，由银行及其他金融机构所管理的投资信托的总额已经达到了17，890亿日元。
2．鼓励通过一些基本的金融中介活动来提供对消费者更有吸引力的金融服务。例如，打破了银行、证券公司和保险公司彼此进入各自传统业务领域的限制，取消了对证券公司及银行的附属机构在以往分业经营原则下的业务范围限制，允许银行发行连接债券，保险公司也获准通过附属机构参与银行业务。《金融体制改革法案》还改变了以往的证券公司市场准入的特许批准制度，转而实行登记制度。跨境的资本交易和外汇业务的管制也得以放松，实施逐步自由化；而证券经纪业务则在1999年10月完全实现了自由化。废除保险公司所承担的执行由非人寿保险机构所确定的保费费率的义务；等等。自实行从业登记制度以后，一大批新的证券公司（包括外国证券公司的分支机构）纷纷成立。据大藏省统计，仅1998年11月至2000年1月的13个月之间，就有32家新证券公司登记成立。此外，，由于对证券经纪业务实现了完全的自由化，通过因特网进行的证券交易（网上交易）也随之得到了一定的发展。
3．通过废除股票交易必须在股票交易所场内进行的规定、以及引进电子交易系统，使得多元化的融资渠道和市场逐步建立起来。1999年11月，东京股票交易所成立了一个新的股票市场，以帮助那些具有良好发展势头的新兴企业融资，这个市场被称作“Mothers” ( Market ofHigh Growth and EmergingStocks)。并且，日本政府还于2000年6月在大阪股票交易所成立了日本的纳斯达克市场。
4．通过改进信息披露制度，制定公平交易规则（例如更加严厉的内幕交易控制），以及在金融机构破产倒闭的情况下为消费者提供保护等措施，一套可信度较高的金融交易体系和规则框架逐步建立起来。根据大藏省新发布的规定，从1999年3月底（即新的会计年度的起算时间）开始，金融机构必须就其非运营资产的情况，在合并报表的基础上，在与美国证券交易委员会所确立的披露标准相等同的水平上进行信息披露，并且还明确附加了针对不予履行或履行不力的惩罚措施。
从以上的介绍可以发现，这次金融体制改革确实是内容全面，力度较大的，基本上触及到了金融服务领域的所有主要部门。从中也可以观察到日本政府试图构建一个高效运作的具有国际竞争力的金融市场，改善金融服务质量，重新塑造金融市场信用的决心。按照日本政府的预先设计，这样全面而深刻的金融体制改革计划在短短五年的时间内完成，至2001年要初步实现最初确立的各项改革目标，可以说，迄今为止在世界上的任何国家都没有出现过这样的先例。
三、下一步改革部署和政策调整
首先，日本大藏省在总结前一阶段金融体制改革成果与进度的基础上，于2000年年初又向国会呈交了以下的提案，以致力于建立起一套统一适用于全国的金融机构，而非按金融机构业务的不同类别来分别适用的、健全的金融法律制度，使国内的金融服务部门能在一个有严格法律规则体系保障的市场环境下实现良性运作：
1．作为涵盖范围宽泛的金融交易活动的一套新的规则框架，集体投资项目将在下一阶段的金融改革进程中得到发展和促进，以提供包括不动产投资基金在内的多样化投资工具。并且，金融服务提供者还将承担就新型金融产品向消费者作出明确说明的义务，以此增强对消费者的投资保护。
2．在证券交易报告制度中引入电子信息披露制度。
3．重新组构和整合股票交易所及金融期货交易所，这也是大藏省下属的金融体制委员会正在进行研究的一个改革课题。
同时，日本政府也清醒地意识到，确保金融体制的稳定性对于促进金融体制改革顺利进行而言，具有决定性的意义。为实现这一目标，《金融功能早期促进法案》和《金融更生法案》在1998年10月已经得到了施行，其施行的主要内容就是由政府依照两部法律的规定分别投入最高额达25兆和18兆日元的资金，以补充以银行为主的金融机构资本金的不足，作为金融机构的信用担保。而在这两部法律施行之前，政府就业已向金融机构投入了17兆日元的专用款项，为居民的储蓄存款提供全额兑付保障。目前，大藏省正在考虑将上述作为存款保障的17兆日元专用款项的数额提高至23兆日元，并正在积极拟定实现这一目标所需借助的财政措施。出于谨慎的考虑，日本政府与金融界于1999年11月达成一致意见，将为居民存款提供全额兑付的特别保障措施的实施期限延长一年，即截止到2002年3月。
在上述的对居民存款提供政府信用保障的特别措施终止之后，大藏省将着手施行经过调整的存款保险制度和集中清理倒闭的金融机构，以继续整顿金融市场和稳定金融秩序。在这里有必要进行说明的是，日本的存款保险制度、以及与此相联系的对倒闭金融机构的清理政策，在此次金融体制改革中所经历的变动和调整是比较引人注目的，也是金融当局在作出全盘改革计划的决策过程中所特别关注的一个重要方面。由于篇幅所限，在这里只能作一个简略的概述，而笔者将在本刊以后的“海外金融法”栏目中，专门就这个问题进行更加详细和集中的介绍。
在金融体制改革启动之初，日本的存款保险制度是这样作出规定的：存款保险公司（De-posit Insurance Corporation，DIC）为每一位储户承保的最高存款额为一千万日元，但存款保险公司通过政府的特别授权，可以超出这一限额以“特别金融援助”的名义，向那些倒闭金融机构的储户提供存款的全额兑付。金融当局作出这样安排的初衷，是希望在充分保护存款人利益的基础上，尽快地完成金融机构的坏账冲销和重制资产负债表的工作。而存款保险公司由此所发生的额外费用，是从来自政府的财政支持（包括无偿受赠政府债券和接受政府担保）中支出的。如前所述，这种特别保障措施将于2002年3月正式终止实施，而在此之后，新的存款保险制度将要求存款人也部分地承担由于金融机构倒闭所引起的存款损失。按照现行的《存款保险法》，清理倒闭金融机构和处置其所面临的存款偿付问题的方式和途径有两种，一种办法是由存款保险公司向储户作出全额兑付，另一种是在法定兑付金额的限度以内，扩大对那些接管倒闭金融机构所有业务的金融机构（简称“接管机构”）所提供的财政援助。当然，上面所谈到的这些办法都是特殊时期内实现金融整顿的“特别措施”，有“救急”和追求当前效果的短期目的，不具有长远实施的效力和稳定性。因此，大藏省下属的金融体制委员会目前正在设计一套“长期适用”的、具有普遍性和稳定性的存款保险制度及清理倒闭金融机构办法的框架，从而对现行的《存款保险法》作出新的修正，以使其更能适应日本政府所称要在进入21世纪之际建立起的一套“安全和充满活力的金融体制”。
在谨慎会商金融界、工商界、劳工组织和消费者协会等各方面的意见之后，大藏省于1999年10月发布了“关于特别措施终止实施后的存款保险制度的基本意见”，并就该意见草案征求来自社会公众的评议和回应。迄今为止，这份意见草案已经得到了社会各界的广泛关注和评论。大藏省根据其所收到的意见反馈，不久前又新近发布公告，就“通过市场机制保护存款人”、“存款保险制度的小规模化”、“清理倒闭金融机构的成本最小化”、“清理程序的简化与清理方式的多样化”、“最大程度地维系倒闭金融机构的支付功能和保护借款人”、“加速接管措施的实施”、以及“清理过程中政府的财政支持”等涉及存款保险制度具体实施的各个关键环节的机制，作出了全面细致的规划和设计。
此外，前面提及的作为《金融体制改革法案》组成部分的、分别调整金融行业中各个具体部门的金融法律，或是在已有法律的基础上重新得到了修订，或是新颁行适用，其所涉方面之广、数量之多（将近四十多部）、对原有金融体制的震撼之深、影响之大，确实是在近年以来各国所经历过的金融体制改革中都甚为罕见的。在这里要向读者介绍的是大藏省在进入2000年后，一直在致力完善的几部重要法律。一是《保险法》和《金融机构重整程序特别法》的修正草案，该草案所体现出的对保险业的调整措施主要是：(1)简化逐步废止共同保险体制的程序，鼓励共同保险公司进行资产重组和结构性调整；(2)完善破产立法，以使公司重组程序的适用范围扩大至共同保险公司；(3)通过采取由保险行业提供额外资助和引入政府财政措施的手段，来对人身保险公司进行资本注入，使其能够维持向保单持有人进行补偿性支付的功能。其次是《特定资产证券化法》和《证券信托投资法》修正案，这两部法律均旨在设计一套由专业人士来对社会公众分散投入的资金进行集中管理和投资运营的制度框架，在目前颁布的修正草案中，专业人士可以进行投资的金融产品在范围上得到了较大的拓宽，政府是希望藉此促进投资产品的多样化和便利融资。另一部正在修订中的法律是《金融产品销售法案》，该法将新引入保护金融服务消费者的各项措施，包括要求金融服务提供者向消费者披露某些重要信息，和确立金融服务提供者就其未能履行披露义务而给消费者带来的损失而应承担的民事责任，等等。目前处于讨论中的法案还有《证券交易法》和《金融期货交易法》修正草案，主要的改革措施有：(1)在证券交易所和金融期货交易所的组织结构中引入股份有限公司的形式；(2）引进公司数据的电子披露手段，以使投资者和公司的其他利益相关者能够迅速和便利地了解公司信息。
四、挑战与问题
日本金融体制改革，以及当前尚在进行的金融市场和秩序重建所带来的一个实质性后果是，金融业界，无论主动还是被动，抵制还是接受，正在逐步地迈入一个全新的竞争时代。从过去在同类金融机构所各自专营的相同业务领域内所进行的相对封闭性竞争，到现在所面临的打破金融业务传统分界和超越主权国家地域疆界的全球性竞争。在这样的背景下，通过相互兼并和建立金融持股公司的途径来重构金融业的结构布局与运营模式，正日益成为日本金融体制改革进程中越来越被广泛采用的战略手段。日本最大的银行—第一劝业银行，已经联合富士银行和日本产业银行发表了共同声明，公布了这三家银行业巨头采取金融持股公司的形式实施兼并的计划。而樱花银行和住友银行也达成协议拟组建一个战略联盟，在不久的未来实现两家银行的完全整合，以共同增强金融业竞争的实力。与此同时，外国金融机构也不断地涌入到日本金融市场中来参与竞争。据大藏省所发布的资料显示，截至2000年1月，日本在金融和保险部门所吸收的外国直接投资额，几乎比1998年增加了三倍。日本金融当局期待通过金融体制改革，鼓励金融机构为适应和实现金融创新进行新型的战略性投资，以此向消费者提供先进和多样化的金融服务，从而最终提高金融机构的营运效率和盈利能力。由此可见，日本的金融业在这次金融体制改革全面推行的过程中既存在着发展与完善的新机遇，又面临着来自国内国外的严峻竞争与挑战。虽然日本政府近期向外界公开表现出对改革的顺利推进和最后成功所持的信心和乐观态度，但无可否认的是，如何顺利实现既定的改革目标尚任重道远。
同时还应当看到，无论这次金融体制改革对于日本经济在21世纪的重振有何等不可或缺的意义，这样波及面广、影响力强的金融市场重构将不可避免地伴随着代价与改革中的阵痛。日本政府在改革中所面临的最大难题，就是在执行各项改革措施的同时、又必须迅速地处理金融机构数额巨大的问题贷款，重建金融体系已经受到破坏的信用，以稳定国民信心，为改革扫清障碍。特别值得注意的是，最近发生的日本几家大的人身保险公司相继倒闭事件，为政府当前稳定金融秩序的努力带来了极大的冲击，也对正在推进中的金融体制改革产生了难以预测的负面影响。因此，如何在快速推进金融体制改革的过程中，极其谨慎地维持金融市场的稳定，以使那些振幅巨大、冲击力强烈的改革措施不至于破坏和瓦解金融市场原有的基本平衡，确实是日本金融当局在下一步改革中不可忽视的、必须严肃对待的问题。
2001 > 2001年总第39辑