制度设计缺陷的代价

　　如果是汽车生产线设计的不合理，人们很快可以发现，并且，可以较快地得到改正。但是，如果金融法律制度设计不合理，首先，不容易被发现；其次，发现了也不容易被及时改正。因为，金融法律制度的设计远比汽车生产线复杂得多。金融法律制度设计，除了关乎操作技术性的问题外，还要考虑人们的习惯、历史传统、思想文化及道德、信仰等问题。由于金融制度设计的缺陷，总要有人承担由此造成的损失。
　　一、从两起案件谈起
　　前不久，北京电视媒体讨论了两个存款被挂失冒领的案件，但是，法院判决结果全然不同。这类挂失冒领的案件，在前5-6年曾多次在南方沿海城市发生，但是，时至今日，依然在北京发生，不能不引起人们的关注。
　　第一个案件：向荣女士，在银行里存了大约5,000元钱，但是，当她取款时，银行告诉她：在16天前该存款已经被“向荣”挂失后取走了。向荣女士与该银行交涉不果，于是向北京市的一基层人民法院起诉该银行，要求赔偿被挂失冒领的存款。一审法院判决：银行不负赔偿责任，向荣败诉。向荣女士不服，向北京市第一中级人民法院上诉。但是，第一中级人民法院维持原判。向荣女士感到十分茫然。她对着电视摄像机愤怒地说：我自己的钱，存在银行里，被别人取走了，银行竟然没有责任？！
　　第二个案例：王阿珠女士在银行里存款50万元，被自称“王阿珠”的人挂失取走了。王阿珠与该银行交涉不果，向北京市的另一基层法院起诉。该法院判决王阿珠胜诉。银行不服上诉，二审法院也维持了原判：银行承担赔偿王阿珠50万元人民币的责任。
　　简单看起来，两个案件，事实大体一样，为什么一家银行不承担赔偿责任，而另一家银行要承担赔偿责任呢？
　　进一步比较两起案件的细节，根据媒体的介绍，向荣案件的挂失者，也是位女士。银行还复印了挂失者的身份证。从身份证上看，彼“向荣”女士是圆形脸，而此向荣是瓜子脸。从身份证照片上看，可以肯定，两人不是同一人。而且，两张身份证的地址也不一样。于是，此向荣女士认为银行审查不严格，才造成她的存款损失，要求银行负赔偿责任。
　　王阿珠女士的存款挂失者，虽然填写出了账户挂失所要求的一切内容，但是，挂失者是男士，而存款人王阿珠是女士。从身份证最后一位数字可以辨别持证人的性别。最后一位数字是“单数”的为男性，“双数”为女性。所以，王阿珠女士认为银行审查证件时有过失，应该对造成的存款损失承担赔偿责任。
　　法院也认定，王阿珠之所以可以获得赔偿，只是因为挂失冒领的人是男性，而他伪造的身份证号码是女性。由于银行对这一点表面要件审查疏忽，才造成假冒挂失得手，所以，银行要赔偿王阿珠50万元人民币，外加利息。
　　二、什么地方出了问题？
　　这两起案件存款的时间，都是在我国实行实名存款制实施之前，所以，存款人在填写存款便条时，只填写姓名和家庭住址。存款便条上也只有这两项内容，与存款人身份有关。其他内容都与存款人的身份无关，只与存款的内容有关了。
　　当时，我国银行办理存款的程序中，没有要求预留身份证的复印件（以便挂失或取款时核对），也没有客户签名制度。于是，就出现了上述的两种判决结果。根据现有法律与银行挂失手续的规定，两个法院的判决都是有法律依据的，可以说在现行法律制度下，都是依法判决的，并没有在程序上的不公正。
　　两个法院对两个案件的判决正确无误，是否就意味着向荣女士的经济损失，应该由她自己承担吗？从情理上讲，似乎说不过去。客户的钱存在银行，取款的时候发现被人挂失冒领，而客户自己没有过失，损失由客户自己承担显然有失公平。究竟是什么地方出问题了呢？
　　笔者认为，问题出在银行存款制度设计的不完善，才使得向荣女士受到损失，又难以依法从银行获得赔偿。但由于银行的存款制度又依赖于国家其他相关制度，例如，身份证制度，所以，又无法让银行单独承担由于国家某种制度的不完善而造成的后果。这样就出现了向荣女士虽然无过失，但是她被冒领的存款得不到赔偿的情况。同样，就会出现，法院的判决，看起来不符合情理，但是，又合乎法律程序的现象。
　　三、制度设计的缺陷
　　上述两起案件反映了银行存款制度设计的缺陷，“向荣们”就成为这一缺陷的牺牲者，她们无过失，但却要承担制度设计缺陷的代价。
　　为了说明此问题，让我们先来分析银行存款制度的设计吧：银行存款制度设计中的第一要旨，就是要保障存款的安全性。银行要保障客户存款的安全，就必须在办理存款手续时，审查至少三项事物是否具有同一性：存款人（或取款人，或挂失人）、存款人的身份证件与该存款账户三者的同一性。如果银行的存款（或取款、或挂失）制度设计中，具有审查该三项事物的同一性，从逻辑上讲，该制度设计就是比较完善的。否则，就是不完善的。
　　银行如何才能保证这三者具有同一性呢？这不单是银行自家就可以解决的，而是要依靠国家的有关方面制度的建立。例如，身份证制度，户口本制度，驾驶员执照制度，护照制度等。我国在1949年后，一直采用户口本制度来证明当事人的身份。1984年开始广泛使用身份证制度，户口本制度退居其次。1984年后，银行办理存款手续时，要求客户留下身份证的号码和证件上的住址。2000年4月，银行开始采取实名制，要求客户用有效的身份证件办理开户与存取款手续。
　　我国的身份证设计与实行，已经在社会管理中发挥了很大的作用，但是，它有以下几点不适用于银行存款手续（或取款、或挂失）的特殊要求：
　　第一，身份证上的住址没有太多实际的意义。因为，身份证使用期为20年，一个人在20年间可能多次搬家和因工作调动而迁徙，而身份证上的地址20年不变。
　　第二，身份证上的相片，也意义不大。因为，一个人在20年的变化是非常大的。两个熟人20年不见，见了面，还不敢相认呢？更何况是陌生人之间呢？
　　第三，身份证的做工比较简单，容易仿制。
　　第四，身份证发行后，各地的身份证号码没有及时联网，不能实现计算机网上查询。所以，身份证背后所记载的更详细的资料，不能及时查询，这些资料与身份证隔离开来。身份证就像大海里的一叶孤舟，孤立无援。
　　第五，也是最为重要的一点，使得它不太适合用于银行存款或取款的证件：即身份证上没有持证件的人本人亲笔签名（请注意：在中华人民共和国护照和港澳通行证以及回乡证上，都有持证件人本人的亲笔签名）。
　　身份证上述五点因素存在的情况下，银行凭身份证办理存款（或取款、或挂失）手续时，对于客户来说，并不能完全证明上述三项事物的同一性。
　　假如，向荣女士存款的挂失冒领者，伪造了向荣的身份证，如果是同她熟悉的人，获取她的名字、身份证号码和性别十分容易。只要具备了这三点信息，就可以伪造身份证了。身份证上的“住址”、“照片”等项目，银行因为没有留底，所以，无法进行核对。伪造身份证的做工质量，也许完全可以同真实的身份证相比，银行工作人员单凭肉眼，看不出来。既然如此，存款挂失手续之一，采用身份证作为证明同一性的条件，就难免“向荣们”的损失发生了。
　　如果不经过比较，我们也难以发现上述制度设计方面的缺陷。但是，一经比较，就非常明显了。我们同香港特别行政区，或者同美国、日本等其他国家的银行相比，他们的存款制度设计与我们不同。经过比较，就会发现：那里的银行较少发生存款人的钱被挂失冒领。其原因在于：银行办理存款制度设计的完善程度较高。其中有两点，我们没有。这两点可以预防挂失冒领：
　　第一，银行预留存款人的当面的、亲笔的、手写签名。以后存款人办理取款、挂失等任何手续时，都要当面再次亲笔签名。银行工作人员要同预留签名进行核对。并且，有的大银行的客户签名是密写的，只有在特殊的灯光下，才能看出来。这样更加大了模仿签名的难度。
　　第二，身份证号码、或社会安全号码、或驾驶执照号码是与个人信用记录机构联网的。如果有必要，银行可以在网上迅速查询当事人更多的、更详细的个人信用资料。
　　这种制度设计的完善之处，是将存款人、证件与存款三者联系在一起了。冒领者即便获得了存款人的所有资料，但是，他不能当着银行工作人员的面，十分流畅而逼真地模仿存款人的亲笔签名。所以，美国和日本，以及香港的银行被冒领挂失的较少。
　　根据刑事侦察学笔迹鉴定理论，一个成年人亲笔签名的动力定型养成，是不容易改变的。如果模仿其他人的商业签名，要达到流畅和逼真程度，至少要10数年，甚至20多年时间才能形成。由于这些自然条件的限制，能够模仿签名的人，在人群中的概率就不多了。
　　四、造成缺陷的历史情况
　　我国在2000年4月1日起，实行实名存款制。这比西方商业银行办理存款的实名制与个人信用记录晚了将近100多年。过去，我国没有采用实名存款制的理由之一，是我国有相当一部分农村人口还是文盲或半文盲（由于第五次全国人口普查的结果还没有公布，所以，只能采用第四次全国人口普查的结果）。1990年全国文盲和半文盲人口占总人口的15. 88%。其中，有7个省的文盲半文盲比例超过15. 88%，不到20%，另外有7个省、自治区的文盲半文盲比例超过20%。我国的文盲半文盲的比例，对于大学升学率达到69％的美国，45％的日本和香港来说，实在是太高了。
　　而且，当时还没有实行身份证制度，农村也没有像城市那样严格的户籍制度，所以，历史条件所限，不采取实名制或预留签名制度，是可以理解的。如果在当时的情况下，就采取这种制度，就相当于剥夺了相当一部分农村人口存款的权利。而且，在我国农村的“熟人环境”中，村子里的人，都互相认识，他们之间的亲戚关系，也成为一种乡土道德的信用担保。所以，即便不使用实名制度和预留签名制度，农村的银行或信用社办事人员，也能认得存款人谁是谁，谁的钱如果被陌生人来领取了，他们就会警觉起来，通过聊天似的问话，从口音，从熟悉存款人的情况等，来判断挂失冒领的可能性。
　　而在城市里，情况则不同了。城市是“陌生人的社会”。除非工作或学习，以及业余爱好等原因外，城市人之间的互相走动往来，几乎没有。正是：电视之声相闻，老死不相往来。银行的工作人员决不可能记住存款人谁是谁，更不可能通过拉家常来测试真伪。银行只能依靠制度和程序来办事。只要是按照程序和制度办事，银行就没有责任，否则，银行就要承担责任。
　　在这种情况下，加之当时没有实名存款制，没有预留签名制，城市与农村采取一样的办法来办理手续，结果是可以想象的：在城市的银行里，发生挂失冒领的案件就比较多，农村里就较少发生。实际情况也是这样。
　　五、制度设计考虑的现实情况
　　1．存款总额的考虑
　　按照1990年第四次人口普查和1998年度统计，农村人口都是占多数的。1990年人口普查结果，全国11.6亿，农村人口占8. 64亿，占人口总数的73.77%。市镇人口2.96亿，占全国人口的26.23%. 1998年年度统计的结果，全国人口总数为12.48亿。其中农村人口占将近8.68亿，占全国人口总数的69.6%。城镇人口占将近3.79亿，占人口总数的30.4%。可见，我国农村人口占大多数，所以，我国的存款制度设计，偏重于考虑农村的现实情况，也是可以理解的了。
　　考虑农村人口的现实情况，还有另一个方面，这就是，按照存款总额来计算的城市与农村的比例来说，城市人口的存款总量并没有过多的超过农村人口的存款总量，两者比较接近。按照2000年12月公布的统计数字看，全国城乡储蓄存款余额6.34万亿元。全国全年城镇人均可支配收入6,280元，全年农民人均纯收入2,253元，其中，农民人均现金纯收入1,640元，全国人均储蓄5,080元。如果假定全国城镇人口，将其可支配的收入60％存入银行，将形成城镇人均储蓄3,768元，城镇人均年储蓄总额为1.43万亿元。如果假定农村人口将全部现金纯收入都存入银行的话，全年农民储蓄数额为1．42万亿元。由于城镇与农村人口数量的巨大差异，城市人口的储蓄总额与农村人口的储蓄总额十分接近。所以，制度设计考虑农村人口的因素，也是可以理解的。
　　2．银行成本的考虑
　　制度设计还有银行成本方面的因素要考虑。因为，要预留签名或证件复印件，都需要增加银行的成本。例如，每个银行储蓄所，都要增加至少一台复印机，还要配备纸张和墨粉等耗材。银行的成本将增加。
　　如果在过去的制度设计中，法律要求银行要承担谨慎审查取款人证件，并对审查不当所造成的损失，银行要承担责任的话，银行就是增加经营成本，也会添置复印机和增加日常耗材的。但是，过去的制度设计中，只要求银行尽到一般审查的责任（即银行柜台工作人员用肉眼看不出是伪造的身份证，银行就不承担责任），银行就没有积极性增加设备和日常耗材的成本了。
　　特别是众多的农村储蓄所，地处“熟人社会”，那里有其他熟人内部的保障机制，可以有效预防陌生人的“入侵”。在那里，采用提高成本的制度设计，银行储蓄所就更不会有积极性了。
　　城市里的银行储蓄所，由于采取了与农村同样的制度设计，所以，也没有采取在“陌生人社会”采用的安全制度设计。挂失冒领案件必然总是在城市银行发案，而较少在农村听说。
　　现在，如果将农村储蓄所与城市里储蓄所不分开的话，采用同样的制度设计，来提高安全性，那么，谁来承担由此而增加的管理成本？让所有存款人承担吗？那将减少存款利息收入。甚至还可能影响中国人民银行货币政策工具的使用效果。
　　让银行自己承担吗？国有商业银行的利润空间已经很小，再增加经营成本，国有商业银行可能会亏损。让政府来承担吗？政府不会承担，因为是商业银行经营方面的问题。根据《商业银行法》，银行的成本和风险都是自担的。所以，改善存款制度设计的问题，只能通过市场竞争，由银行自己来解决。
　　六、结论：
　　通过上述分析，本文可以得出以下几点结论：
　　1．我国的城镇与农村的情况有很大不同，所以，银行存款制度设计，也应当多元化，不应该采取同一个标准，不应该采用统一设计。在“熟人社会”的农村储蓄所，可以不要求客户预留签名，或不要求制作身份证的复印件。但是，在城市里的银行，应该采取“陌生人社会”的交易规则，应该建立客户预留签名和制作身份证复印件制度。同样，在文化程度不高，或者在文盲半文盲比例较高的地区，可以通过“熟人社会”的习惯来加强对弱势客户存款的安全保障。在“熟人之间”，弱势客户的存单和签名，甚至可以由银行工作人员或其他人代为办理，尽管如此，也不会有存款安全方面的问题。但是，在文化程度较高的“陌生人社会”，客户自己有能力办理银行账户所有事宜，银行就应该在制度设计上更加完善。
　　2．为了更好地建立身份证制度，使其适用于存款手续，我国的身份证应该增加持有人的亲笔签名项目。像信用卡、因公或因私护照、港澳同胞回乡证、港澳通行证、台湾通行证等，都已经设计有了“持证件人亲笔签名”项目。此项制度的目的是为了在必要时，便于有关机构现场核对持证人与事件或行为（或存款账户）的同一性。在网络化的信息社会，确定当事人与某种信息的同一性，更加重要。而且，信息技术的发展早已发明了更加安全、更加有效的技术方法，如电子签名、加密等方法，来保证和鉴别当事人与某种（金融）信息的同一性。
　　3．建立个人信用记录制度，并将个人的身份证号码与信用记录联网，以便金融机构通过专门授权查询。这种查询制度，已经在美国和加拿大存在了大约100年历史了，而且，个人信用记录本身也随着市场化的发展而市场化。金融机构对此信息的查询是有偿的，个人信用记录机构本身也是商业机构。这种市场自身发展出来的自我保护的制度，将同个人金融财产安全制度互相促进。
　　4．银行之间应该通过竞争和提高服务质量的方式，解决由于预留签名和身份证复印件的成本。在金融市场上，永远是安全的银行，更加容易争取到客户的信赖和选择。
　　关于“向荣们”的存款损失，笔者认为，是制度设计缺陷的牺牲者，是制度设计不完善的代价。而这一沉重的代价，由一群无辜的、无过失的客户来承担了。这种不符合情理的情况，在前5年的沿海城市，曾经较多发生。但是，笔者没有想到，在今天的北京的银行里还在发生。我们盼望在不久的将来，存款制度设计能够改善，永远不要再使“向荣们”对银行失望了。