商业银行权力控制是内部控制的重要内容，它涉及商业银行的各级组织机构、各个工作岗位和每个工作人员，在中国即将加入WTO的背景下，建立和健全权力控制机制是摆在中国商业银行面前的重大和紧迫的课题。本文拟对商业银行权力控制几个基本问题进行简单的阐述。
一、权力控制的概念
权力是一个多义词，笔者将权力界定为一个人或机关影响决策的能力，是在其职责范围内对权力作用对象的控制和影响。权力是一个三维的概念，三维分别是职能、职权和中心性，权力是由权力主体的纵向职位和该主体与组织权力核心（中心）的距离共同决定的，权力主体的职位越高，离权力中心的距离就越近，权力也越大。同一权力层次的不同主体，谁离权力中心的距离越近，谁就能获得更大的权力。所谓控制，是采取各种手段保证实现组织目标和预期计划并纠正偏差的过程。控制的目的即保证组织的活动按既定目标和计划进行，在控制过程中，控制目标的实现是通过各种监督、纠偏机制达成的。所谓权力控制，是指在科学合理设计权力系统的基础上，采取各种手段监督权力的行使，及时纠正权力行使过程出现的偏差，以保证实现组织目标和预期计划的过程。银行的经营管理行为，实际上是银行工作人员行使权力的行为，这种行使权力的行为对内产生管理上的责任和后果，对外产生法律上的责任和后果。控制权力实际上就是控制人的行为，进而控制行为可能产生的后果。因此，良好的权力控制机制是防范风险、实现经营管理目标的必要条件，是银行内部控制的重要组成部分。
二、权力控制的目标
作为内部控制的一部分，权力控制是为实现内部控制的总目标服务的。根据巴塞尔银行监管委员会的意见，银行内部控制的主要目标是：运作的效率和有效性（即运作目标）；财务与管理信息的可靠性、完整性和及时性（即信息目标）；遵守法律和规章（即合规性目标）。上述目标，实际上也是银行权力控制的一般目标。权力控制自身的具体目标是：权力系统科学、合理；权力行使合理、及时、有效；按照实体规定和程序规定行使权力。
三、权力控制的基本原则
（一）科学合理界定权力原则
对于商业银行这一庞大的组织体系而言，不同的工作人员和不同的机构有不同的权力，这些权力构成了一个权力体系。由于经营管理行为就是行使权力的行为，因此，必须根据商业银行的实际需要对各种权力进行科学合理的界定，明确各种权力的内容和彼此之间的界限和联系，分离容易产生道德风险和利益冲突的不同权力，构建符合要求的、有机的权力体系，为商业银行的健康运转奠定良好的基础。
（二）权力有限原则
每一种权力都必须有一定的限制，权力限制的后果是形成权限，权限实际上就是权力的界限。没有限制的权力必定导致金融风险和道德风险的加大。权力限制的基本方式是：以权力制约权力；对权力的大小进行界定和适时调整；适当授权和收权；监督权力的行使。需要注意的是，权力有限并不否认权力适当和权力充足，因为若不根据实际需要给予充分的权力，组织目标是无法完成的。
（三）权力与责任及利益对等原则
权力必须与责任相伴随，不能只有权力而没有责任，否则极易导致滥用权力、怠于行使权力和各种风险；但也不能只有责任而没有权力，否则行为人无法担负职责，无力完成工作。权力的大小及范围必须与责任的大小及范围相适应，权力的行使必须与责任挂钩。需要说明的是，权力行使的对内责任与对外责任是不同的，权力人对内向上级负责并要承担管理上的责任，在违反规定时要受到内部的处罚；除了法定代表人（总行行长）外，其他的权力人对外均是法人的代理人，权力人在职务范围内行使权力的行为是代表行为或者代理行为，商业银行要为他们的职务行为承担民事责任，而不是由行为人自己独立承担民事责任。为了让权力人按照标准和要求行使权力，还必须同时建立适当的激励机制，给权力人适当行使权力提供一定的利益作为保障。权力．越大，责任也越大，与之相适应的利益也应当越大，使权、责、利三者有机结合。
（四）合理行使权力原则
合理行使权力要求权力人在行使权力时必须尽注意义务，即权力人必须为了商业银行的最佳利益并以诚实信用的方式、以符合标准的谨慎、勤勉和技能行使权力，不得怠于行使权力，不得违反规定的条件和程序行使权力，不得越权，不得滥用权力。
（五）忠实行使权力原则
忠实行使权力要求权力人在行使权力时必须尽忠实义务，即权力人在行使权力时不得将自己的利益置于商业银行的利益之上，不得为了个人利益、小集体利益而损害、牺牲商业银行的整体利益或者放弃商业银行的最佳利益，在个人利益与商业银行利益发生冲突时应当遵循有关的规定和程序。
四、权力控制的内容
尽管可以从不同的角度对权力作出多种区分，但是，商业银行工作人员或机构的权力主要有两个来源，一是职责范围内固有的或者说是法律、制度赋予的，即职权；二是上级授予的，即授权。因此，从简化问题的立场出发，权力控制的内容实际上包括职权控制和授权控制两大部分。
五、职权及职权控制
职权，是组织中某一职位所固有的合法的权力。在银行管理中，每一个管理职位都具有某种特定的和内在的权力，任职者可以从该职位在银行组织架构中的等级中获得这种权力。因此，职权与银行内的一定职位相关，而与担任该职位的自然人的个人特性无关。
（一）职权的种类
1．直线职权。直线职权是直线人员所拥有的职权。直线人员是对经营目标的实现负有直接责任的人员，在商业银行的组织体系中，直线人员一般是完全独立核算或相对独立核算或能够独立对外（即具有法律上的营业资格）的机构负责人，包括总行行长、副行长，分行行长、副行长，支行行长、副行长，各级营业部负责人，办事处、分理处、储蓄所负责人。直线职权的内容一般包括决策权、命令权、监督权、执行权、奖励权、处罚权等。在商业银行，所有的直线人员（上至总行行长、下至储蓄所主任），都拥有其相应的直线职权，但是，根据直线人员所处的管理层次的不同，他们所拥有的职权大小和范围也不同。直线职权是组织中的一种最基本、最重要的职权，直线职权不能有效行使，组织运转就会出现混乱，甚至陷入瘫痪。由于上级直线人员对于下级直线人员拥有直线权力，因此，在上下直线人员之间便形成了一条权力线，这条权力线同时又是信息通道，并构成直线指挥系统。
2．参谋职权。参谋职权是参谋人员所拥有的职权。参谋人员是对经营目标的实现负有间接责任的人员，在商业银行的组织体系中，参谋人员一般是参谋部门的人员，包括各级行政部门工作人员。参谋职权的内容一般包括建议权、指导权、协助权、咨询权、顾问权、服务权等。参谋职权属于一种辅助性职权，参谋人员不具有直线职权，他们只是为上一级直线领导提供服务并对上一级直线领导负责。因此，参谋机构从属于相应的直线机构，参谋职权从属于相应的直线职权，直线职权是参谋职权存在和依附的基础，参谋职权则是直线人员更好地行使直线职权而设置的。参谋人员只能在其职责范围内行使参谋职权，同级各参谋人员的参谋职权是互相平行的和并列的。
3．职能职权。职能职权是参谋人员或部门主管人员拥有的原属于直线人员的权力，它实际上是非直线人员拥有一定的直线职权。职能职权是随着组织规模的扩大和专业化程度的提高而产生的，其实质是直线人员把一部分直线职权分配给参谋人员或部门主管人员，使他们按规定在职权范围内直线向下一级直线组织发布指示和命令。之所以把这一职权称为职能职权，是因为这种职权的行使是以职能专家的专业知识和技能为基础，行使职权的部门是由具有丰富知识的职能专家组成的。拥有职能职权的参谋部门不再是单纯的参谋部门，而是已经演进为职能部门或者主管部门，拥有职能职权的人员又可称为职能人员或主管人员。一个部门或者部门工作人员，可以同时拥有参谋职权和职能职权。以商业银行法律部为例，审查法律性文件并出具法律意见、提供法律咨询的权力属于参谋职权，审批诉讼费用的权力属于职能职权。
（二）职权的设计
职权是建立在科学合理的组织结构的基础上的，而组织结构是根据法律和商业银行的实际情况设定的，职权设计必须首先建立和健全组织结构。
直线职权的设计是与建立和健全纵向结构同步进行的，直线职权的确定和分解是根据管理层次进行的。根据现代管理理论，决定管理层次的基本因素是有效管理幅度。所谓有效管理幅度，是指在综合考虑管理工作的复杂性和变化性、下级人员的工作相似性、主管人员和下级人员的素质、计划和控制的明确性和难易程度、信息沟通的效率与效果、组织变革的速度、下级人员和单位空间分布的相似性等因素的情况下确定一名主管能够有效地直接领导下级人员的人数。管理层次与管理幅度成反比，对于同样规模的商业银行，管理幅度越大，管理层次越少。在管理层次与管理幅度互相制约的关系中，起主要作用的是管理幅度，即管理幅度决定管理层次。商业银行不能无视有效管理幅度而人为地减少管理层次。除了有效管理幅度外，管理层次还受商业银行纵向职能分工和银行组织效率的制约，因此，商业银行要科学合理地设计管理层次，必须根据商业银行纵向职能分工确定基本的管理层次，按照有效管理幅度推算具体的管理层次，再按照提高组织效率的要求确定具体的管理层次，最后根据不同地方和不同部门的特点对管理层次进行局部调整。管理层次确定后，领导岗位和相应的直线职权也就随之而定。对于商业银行而言，在确定管理层次之后进一步具体明晰各级直线人员的职权和各级直线机构的职能，是搞好权力控制的一项基础工作。
参谋职权和职能职权的设计是与建立与健全部门同时进行的，实际上部门设计本身也要解决部门设置和职权配置的问题。一般说来，划分部门的原则是：保证组织经营目标的实现，明确部门职责并进行部门职责的均衡分配，部门设计要精干和高效，部门之间要有良好配合、衔接和协调，部门之间的职能不能互相重叠。部门或者说部门工作人员的权力不是参谋职权，就是职能职权。因此，在设置部门的同时，必须界定部门的职权范围和职能性质，规定部门和部门工作人员的职权。
在职权设计完毕之后，必须对职权作出明确规定，具体要求是：全面具体，即必须把每个工作人员的每项业务的职权一一作出明确规定；科学确切，即必须用科学确切的语言将规定的职权表述出来，使人能够正确理解；以书面形式作出规定，并使所有相关人员都能读到。职权设计的成果体现为组织结构图、职权系统表、职务说明书和组织手册，其中组织结构图主要表示机构设置与职权的关系，职权系统表主要表示组织系统的职权配置，职务说明书是对各种职务的职权和职责、此职务与其他职务之间的关系以及任职者的任职资格作出系统、具体和明确的说明的文件，组织手册是组织结构图、职权系统表和职务说明书的综合，它表示组织机构的设置、主要职能、职权与职责、组织机构之间及职务之间的关系。上述文件制作完毕后，职权设计才算最终完成，各项职权才能落实到每一个管理人员。
（三）对职权行使的内部监督
对职权的行使情况进行监督有三种基本的方式：一是权力人的上级（尤其是直接上级）对权力人运用权力的监督；二是专门性的监督机关（如监事会、审计部门、监察部门）对权力人运用权力的监督；三是权力人的下级对权力人运用权力的监督。对于超越权限、滥用职权、违反注意义务和忠实义务的行为人，一定要按照有关规定严肃处理；对于在监督中发现的权力设置不合理、职权与职责不对称、职权关系不明确和不衔接、分权程度不适当等问题，必须及时进行分析、研究和反映，同时采取适当措施予以解决；对于按规定运用职权并取得良好工作绩效的，应当给予相应的奖励。
六、授权及授权控制
（一）授权的概念
授权，是指上级授予下级一定权力的行为。授权人对被授权人有监督和指挥的权力，被授权人在授权人的领导和监督下自主完成委派的工作，并对授权人负责。授权实际上是上级把自己的工作连同完成该项工作所需要的权力交给下级的行为，授权人允许被授权人在授权权限范围内为完成授予的工作而自由行动，因此，授权实际上是决策权从组织内较高的管理层次向较低的管理层次转移的过程。需要注意的是，授权人和被授权人可以是个人，如行长、总经理，也可以是机构，如董事会、信贷管理委员会、计划财务部。
（二）授权的特征
1．授权行为具有独立性。从法律上讲，授权将产生代理权，授权人与被授权人的关系是代理的基础关系（这里具体是组织关系），但是，代理权的产生并非是基于这种基础关系，而是源于授权，授权行为具有独立性，它并非是基础关系的组成部分。
2．授权是单方行为。授权行为依授权人单方的意思表示就可成立，不以被授权人同意或接受为成立要件，无须由授权人和被授权人达成合意。因此，授权人完成授权行为后，被授权人有必须完成授权事项的义务。
3．授权是决策权的下移。尽管这种决策权是受严格限制的，即被授权人只能在权限范围内决策并受到授权人的监督，但是，授权人不应随意干预被授权人的活动，应当给予被授权人必要和充分的自主权。
4．授权不是放弃权力。授权只是管理方式的改变，授权人在授权之间仍然享有职权，其权力并没有变小。授权人在授权后的权力体现在他要听取被授权人的汇报、监督被授权人的行为而不必事必躬亲，同时还表现在授权人可以随时收回授出的权力。
5．授权不是授责。授权只是授权人把自己权力的一部分授予下属，而不是把与该部分权力对应的责任授予下属，授权人对于自己所有的工作（无论是已授权的还是未授权的），具有同样的责任。尽管被授权人在开展工作中会犯错误，或者没有合格完成授权人交办的工作，并因此而承担一定的责任，但是，最后的责任由授权人来承担。
6．授权不是代行职务。在主管因故无法履行职责时，需要按一定的程序任命某人代行职务，如在行长因外出、休假、生病等原因无法履行职责时任命某人担任代行长，代行职务者与被代行职务者的关系不是授权关系而是平行关系，代行职务者拥有该职务的所有职权并承担全部责任，代行职务随着主管恢复行使职权而终结。
7．授权工作不同于辅助性工作。主管的助理、秘书、顾问、参谋的工作是帮助主管的辅助性工作，即便他们的意见被主观所采纳而成为决策的内容，但决策的“版权”属于主管，责任也由主管承担，辅助人员永远处于决策的幕后并且不承担责任。授权则不同，授权人把被授权人推向前台，让被授权人在允许的范围内独立决策，决策的“版权”属于作为下属的被授权人，同时，被授权人也须对其决策承担相应的责任。
（三）授权流程
1．授权准备。授权准备包括以下3个方面的工作：(1)扫除授权的心理障碍。授权人在授权之前必须首先扫除影响授权的心理障碍，并准备承担起最后的责任。同时，被授权人也应调整心态，以积极主动和团结协作的精神进行工作、迎接挑战，并准备承担相应的责任。(2)将工作任务标准化。标准化意味着：工作被明晰表述，有清晰的目标与方向；工作有相对稳定的程序；完成工作所需的条件相对明确，工作人员如何寻求配合和帮助；工作完成有相对明确的评估标准，用以衡量工作完成的质量。(3)制定授权计划。授权计划的基本框架应当包括：授权任务及其范围；授权的目标；授权任务完成的时间；完成授权任务所需要的权力；评价授权任务完成情况的方法。
2．确认授权任务。在完成授权准备工作的前提下，进一步明确授权的目标和授权任务的细节，并对授权任务进行分析，这种分析应当回答6个问题：即做什么（WHAT)、为什么做(WHY)、什么时候做（WHEN)、在哪里做（WHERE)、如何做(HOW)、谁来做（WHO)。任务分析还要包括任务名称、任务规范、任务环境和任务条件、任务完成的评价等内容的分析。任务分析完成后，应形成任务说明。
3．选择被授权人。在确认授权任务后，需要选择被授权人。实际上，授权人在授权准备和确认授权任务的过程中不能回避并一直在分析考虑的问题是谁来完成授权任务。在进入本阶段后，授权人要对下属或者下级机构进行综合评价，以选择合适的被授权人。
4．发布授权内容。一般而言，授权内容应当明确包括：授权目标、授权任务、被授权人的权限、被授权人必须承担的责任、被授权人对授权人的义务、授权任务完成的期限与验收。
5．被授权人开展工作。被授权人应当按照授权内容和要求进行工作，在工作过程中，被授权人应当制定工作计划，定期或按要求汇报工作进度，遇到问题、困难或在必要时向授权人请求，按计划或要求进行阶段性小结，工作完成后应当及时汇报和总结。
6．授权人指导和监督被授权人的工作。授权人指导和监督被授权人的工作是与被授权人开展工作同步进行的。对于那些没有经验的被授权人而言，授权人应当适时进行指导，传授工作要诀，提示需要注意的微妙问题和细节，介绍过去的经验教训，回答被授权人的问题和请求。授权人要通过观察、听取汇报、调查研究、检查工作等方法，追踪和监督工作的进展情况，及时发现问题和解决问题，发现偏差立即纠正。
7.验收与奖罚。在授权任务完成后，授权人应当根据既定的工作标准进行验收，对于合格完成授权任务的要按规定给予奖励，对于不合格完成或没有完成授权任务的要按规定给予处罚。对于不能胜任授权工作的，应当收回授权或者缩小授权权限。
（四）授权工作中容易出现的主要问题
1．越权。越权是指超越授权权限行使权力的行为。先斩后奏和斩而不奏均属越权。越权是对上级权力的侵犯，它损害了上级的威信和团结，破坏了工作秩序，加大了风险程度，造成了权力失控，而越权人本身又无法对越权事务负责，因此，越权是一种不能忽视的严重违规行为。一旦发现，无论是否产生财产损失，都应严肃处理。
2．不合理授权。主要包括：授权不明确、不完整，不能达到授权目标；权限设置不合理，授权与任务要求不一致，导致无法完成授权任务；授权虚假无实质内容，授权无意义；授权后又没有道理地马上收回或者反复无常，下属失去信心和积极性；授权时犹豫不决、失去授权良机。克服不合理授权的方法是，授权人应当端正授权意识，改进授权方法，掌握授权艺术。
3．反授权。反授权是指被授权人把自己权限范围内的问题和矛盾推给授权人，“授权”上级为自己工作。反授权使上级被下级牵着鼻子走，使上级沦落为下级的下级，这不仅使上级工作被动，而且还会使下级过于依赖下级，造成上下级均失职的后果。克服反授权的办法是，授权人授权要明确，要增强对被授权人的信任，要求被授权人自己解决其能够解决的问题；被授权人要增强自信心，不要怕犯错误，要在解决问题的过程中提高自己。
4.弃权。弃权是指授权人在授权之后不再过问授权事务，放弃对授权工作的监督和控制。实际上，授权人在授权之后，仍然保留着权力和最后责任，同时还肩负着对被授权人的指导、监督和检查的权力。因此，授权人在授权之后不要误以为权力与责任都转移给被授权人了，应当切实担负起自己的职责。
2001 > 2001年总第43辑