经过长期酝酿和激烈讨论，美国国会于1999年11月4日正式通过了在其金融立法史上堪称具有划时代意义的《金融服务现代化法案》(Financial Ser-vices Modernization Act)。该法案所反映出来的美国金融服务业体制中最重大的变化，就是进一步取消了长期以来所实行的商业银行、投资银行和保险业之间分业经营的金融服务运作模式，而再次确立了金融混业经营的原则，为未来全能型金融业的发展扫清了障碍（对该法案的出台背景及具体内容的介绍，参见陈炜恒：《千呼万唤终出来—美国金融改革法评介》，载《金融法苑》第30-32期）。
《金融服务现代化法案》所规制和调整的领域，是美国的整个金融服务行业在21世纪的发展走向和力量布局。其涉及面相当广泛，除了对银行、证券、保险、衍生工具交易等各个具体金融服务部门的从业范围与运营模式作出规定以外，还涵括了关于消费者隐私权保护和金融机构社区再投资要求的内容。但总的来看，银行业作为传统金融服务部门中业务比重最大、地区分布最广、对国民经济的宏观运行影响最大的一个分支部门，其未来的发展趋势在法案中得到了更多的关注。因此，自本期开始，金融史话栏目将连续向读者介绍美国银行业及其监管制度的发展演变。笔者试图从历史分析的角度，揭示两个多世纪以来美国银行业在特定的政治和经济背景下所经历的风风雨雨，就银行业的起落兴衰勾勒一幅线条简练的图景，以期为美国银行业监管制度的变迁提供某种功能性解释，并对在Gramm-Leach-Bliley法案（《金融服务现代化法案》的另称）所实行的“功能性监管架构”( functionalregulatory structure）下美国银行业的未来监管体制作一番展望。
一、双轨制银行体制的形成与发展—两“部”BUS
美国目前所实行的对银行业的监管架构，并非出自于立法者任何既定的宏大设计或者精心勾画的蓝图。恰恰与此相反，它所呈现的是美国金融发展史上长期绵延不绝的、在竞争激烈的金融服务业各部门与相关的政府机构之间角力与博弈、斗争与妥协的阶段性结果。回顾美国银行服务业在两个多世纪以来的发展轨迹，不难发现在这一过程中，起起落落的金融危机、层起迭出的商业丑闻、不经意出现的偶然事件、以及个别历史人物的个性与偏好均程度不同地影响了具体制度的形成。而现行的银行业监管体制，正是对过去这段金融发展史中各种复杂因素之合力结果的一个集中回应与总结。一方面，包括银行、证券、保险与衍生工具交易在内的金融服务业逐渐地融合各个不同部门所提供的金融产品和服务类型；而另一方面，在机构性与零售性消费者之间也日益地形成一条径渭分明的分隔界限。
1．汉密尔顿的奇想：第一“部”BUS
美国的银行业及其监管具有一段非常漫长和枝蔓交错的历史。最早对美国的银行业进行构想和设计的先驱，是北美独立战争时期担任大陆会议财政督察长的罗伯特·莫里斯(Robert Morris)。他在当时为银行业所确立下来的基本体制和监管原则，是今天美国银行服务业现貌的源起和发端。有意思的是，曾为北美建国立下卓越功勋的、鼎鼎大名的亚历山大·汉密尔顿（Alexander Hamil-ton)，作为1776年出版的亚当·斯密《国富论》的一个忠实读者，也积极地加入到莫里斯为美国银行业的早期建构所付诸的努力当中，主张在独立之后的北美建立起一套中央银行体制，以此加速经济恢复和建设的步伐、从而推动美国迈向世界强国的进程。在一封写给莫里斯的信中，汉密尔顿提议建立一家中央银行，而前者即在1782年将该项计划付诸实施：“北美银行”(Bank of North America）在当年成立并开始运营，在大陆军资金和财力最为短缺紧张的艰难时期为帮助其渡过难关发挥了不容忽视的作用。
亚历山大·汉密尔顿后来成为了美国第一任财政部长。在他任职期间，为美国银行业体制的初期建设与完善作出了极大的历史贡献。在一份向国会提交的报告中，他提出了于1790年在全国范围内建立公共信用体系所需采取的诸项措施，其中包括建立一家“国民银行”(Na-tional Bank)、也即后来的“美国银行”(Bank of United States，通称“BUS”)。汉密尔顿将英格兰银行作为模版来设计BUS的组织结构和运行机制，并计划使其采取私营银行的商业形式。美国国会最终批准了汉密尔顿的提议，并在1791年特许成立了这家国民银行。BUS并非当时美国国内惟一的一家银行，在独立战争胜利以后的数年间，大量的银行纷纷在全国的范围内相继建立起来。据统计，在1782年至1837年短短50年的时间里，大约有超过700家的银行遍布了美国各州。
由于当时尚未出现全国通用的货币，各家银行分别发行的银行券便成为了经济生活中替代性的流通工具。可以想象的是，这些银行券不可避免地带有币值不稳、波动幅度较大的特点，对整体国民经济的有序和平稳运行造成了负面的干扰和冲击。正如John Adams在1799年所指出的那样，“我们的流通媒介的起伏波动，甚至比所有来自法国的假币给诚实人们的财产所造成的掠夺更为惊人”。为了应对这种局势，各州开始尝试着采取某些起步性的措施来监管银行业。例如，马萨诸塞州和新罕布什尔州于1799年禁止采取非公司制组建的银行在州内开展存款吸收和放款业务；纽约州也在1804年施行了类似的禁止性规定。这些禁令是以1720年在英国颁行的、旨在抑制投机性商业行为的“反诈欺法案”(Bubble Act)作为施行的法律依据的。该法案要求所有商业企业在向公众出售股票或发行票据之前必须取得政府的特许。
虽然在当时的银行业内存在着激烈竞争，BUS仍然一直保持着全美最大、最强的银行的地位。在成立之后不久，它就在波士顿、纽约、华盛顿、查尔斯顿、萨瓦纳、新奥尔良等主要商业城市相继建立了自己的分行。BUS强劲的扩张势头似乎不可阻挡。但具有讽刺意味的是，BUS的成功却恰恰注定了其日后衰落的命运—对于那些在同期迅速建立和发展起来的各州银行来说，BUS无疑构成了一个巨大的威胁。美国国会最终迫于来自各州的压力，于1811年拒绝对BUS的银行业经营特许权予以更新。BUS在运营20年之后，正式宣告寿终正寝。
2．国民银行与各州银行的角逐：第二“部”BUS的命运
在BUS关门之后，其所留下的业务空间和市场份额很快被各州的银行所承继。仅在1811年至1815年之间，各个州就有逾120家新银行获得经营特许权而开张。然而令这些州银行感到不妙的是，美国在1812年战争中所遭遇的种种财政和经济困难又导致了第二家BUS的建立。可想而知，各州对于这家新的金融机构均不抱欢迎态度。这种抵触和排斥的态度在各州针对BUS所采取的限制竞争措施中得到了充分的体现：14个州颁布法律，试图禁止第二家BUS在本州地域范围内吸纳存款和发行债券;6个州试图对其在该州设立的分行征税。这种情形在1819年通过司法权的介入而得到了遏制—在McCulloch v. Mary-land一案中，联邦最高法院裁定，马里兰州所施行的一项针对BUS的税法违宪。最高法院的这份判决终于使BUS得以从州政府的限制性规制措施中解脱出来。
即使如此，第二家BUS在运营过程中也命运多舛。1819年美国国内爆发了一场因棉花价格巨幅下跌导致大批棉农和从事棉花交易的商人陷入破产而引发的经济动荡。当时的银行信贷几乎被挤干，商界和金融界普遍传递着惊慌失措和疑虑不安的情绪，对经济和财政形势的悲观预测弥漫了整个社会。这场动荡后来被归咎于BUS所采取的保守型贷款政策。而BUS于危机结束后因借款人无力偿债、将大量作为贷款抵押的不动产收为已有的举动，更是加深了借款人对其所怀有的敌对情绪。一时间，BUS在商人心目中的形象降至最低。不过，随着1823年尼古拉斯·比德尔(Nicholas Biddle）接任BUS行长，这家联邦金融机构的公共形象逐渐得到改观。
雄心勃勃的比德尔致力于实现BUS大幅、迅速的业务增长。他上任开始，就大力推行一整套激进的扩张计划。他的努力确实得到不俗的回报－—到1830年BUS就已经在全美拥有了25家分行，年盈利额超过3百万美元，仅其一家在全美银行业务总量中所占的份额就达到了20%。
3. BUS之战：总统vs．国会
随着业务的欣欣向荣、以及资本与实力的积累，BUS在美国政坛中也逐渐地获得了举足轻重的发言权，并曾经成为一场无论是对美国国内政治、还是对银行业的发展都具有深远影响的政治斗争的中心。当时的总统安德鲁·杰克逊(AndrewJackson）对BUS并不抱有好感，将其视为银行界的“怪兽”。而他的政治对手亨利·克雷（Hen-ry Clay）在对待BUS的态度上却另有打算：他试图将本来属于商业事务领域的BUS经营特许权上升为一个政治因素，从而使其有利于自己竞选总统的政治图谋。
克雷及其支持者当时控制了参众两院的多数席位，在他们的努力下，国会于1832年批准对第二家BUS的经营特许权予以再度更新。杰克逊总统对此则采取了针锋相对的反击措施，他通过行使总统否决权使国会通过的这项立法提案暂时搁浅。杰克逊总统的否决后来得到了确认和维持，因此他下令将联邦政府的存款从BUS的账户上全部提出，并转移到那些在政治上与总统结成联盟的各州银行—这一举几近抽空了BUS的资金血脉，无疑给克雷的竞选计划一记重拳。这些州银行也因此被杰克逊总统的反对者嘲弄地冠以“宠物”银行（petbanks）之称，以讽刺它们在政治上从属于总统、并为其效犬马之劳的现象。
克雷当然不甘心就此罢手，在他的提议下，参议院对杰克逊所发布的提款令进行了审查。但审查的结果证明了克雷的努力再次受挫，因为参议院后来通过表决，同意将有关此次审查的材料从国会记录中消去。总统最终打赢了BUS这一仗。
（未完待续）
2001 > 2001年总第43辑