美国银行业史话（四）

　　四、监管体制改革的前奏—新政前后的银行业
　　在美国银行业史话栏目的第二期中，笔者曾经介绍了承担美国中央银行职能的联邦储备系统（Fed）的诞生过程，其中谈到，Fed自1913年建立伊始就被赋予了统管货币政策的权能。而Fed在其建立后的数年之内，一直在货币政策的制定与执行方面遭遇明阻暗礁，实际效果并不理想。除了当时宏观经济状况不稳的原因以外（一战以后美国经济曾经先经历了一段增长期，然后农业部门出现了萧条的迹象），Fed内部的权力斗争所造成的决策困难，也是致使其金融调控功能受到削弱的一个因素。
　　1.“花旗事件”: Fed的内战
　　在Fed建立之初，各成员储备银行之间的实力存在着显著的差异，其中以纽约联邦储备银行的影响力最大。由于纽约联邦储备银行一直试图在Fed制定货币政策过程中谋求龙头老大的地位，因此激起了其他成员储备银行的极大不满。并且，就货币政策的具体方案和实施措施而言，在其他各家储备银行之间也存在着种种不易调和的分歧。Fed内部的控制权之争曾经达到过非常激化的程度，后来的事实证明，美国1929年的股灾和金融市场大萧条与这种内耗所造成的低效决策有着不可割断的联系。
　　过度的股市投机活动在股灾爆发之前的1928年已经初现端倪，Fed察觉到了这种迹象，并且曾经试图采取措施进行抑制。但是，Fed在这方面所做出的种种努力遭遇到了来自其内部的强大阻碍：在时任花旗银行行长的查理·米切尔（CharlieMitchell）于1929年被任命为纽约联邦储备银行的董事之后，这家Fed成员行在抑制股市投机的政策方面与Fed发生了激烈冲突。1929年Fed决定缩紧银根、对银行信用额度进行限制，查理·米切尔却宣布，花旗银行将向活期拆借市场投放2 500万的贷款，以提供货币市场的流动性。由于花旗银行的联属公司—花旗公司是当时全美最大的证券经纪商，查理·米切尔的举措无疑是借机使花旗公司从中获利。来自弗吉尼亚州的参议员卡特·格拉斯（CaterGlass）被查理·米切尔“假公济私”的举动激怒了，他公开发出了敦促查理·米切尔辞去纽约联邦储备银行董事席位的呼吁。根据当时的新闻报道，围绕着纽约联邦储备银行的这次纠纷“使货币政策在至关重要的1929年几乎限于瘫痪状态”。
　　2．新政时期的银行业整顿
　　在1929年股灾之后，银行纷纷倒闭的现象几乎成为了时疫。1930年12月，BUS（美国银行）宣告倒闭，记录下了当时大型银行倒闭史上最浓墨重彩的一笔。截至1932年，每四家美国银行中就有一家倒闭。富兰克林·罗斯福就是在这样的一个经济衰退、金融萧条的历史时期宣誓就任美国总统的。罗斯福总统入主白宫之时，“银行业恐慌症”正是传播最广、最猛的时候。罗斯福总统清楚地意识到清理和整顿银行业是刻不容缓的一项首要行政任务，他刚一就任，就立即针对重新恢复金融市场秩序实施了一揽子的救援、整顿、调整和重构计划：首先是发布总统令，宣布1933年3月6日为全美银行的休业日；紧接着，一项旨在重新强化银行系统的法案在国会迅速得到批准；为了保护储户在商业银行的存款、重新恢复美国国民对银行信用的信心以防止“挤提”现象的泛滥，联邦存款保险制度也正式建立了起来，执行这一制度的职能被委派给了“联邦存款保险公司”（Federal Deposit InsuranceCorporation，即FDIC)。
　　“格拉斯一斯蒂格尔法案”(Glass-Steagall Act）是新政时期银行业整顿措施中需要格外提及的一项法律。众所周知，这项法案于1933年颁行之后，到1999年《金融服务现代化法案》最终在美国国会获得通过，在漫长的60多年中一直是规范银行业经营范围和经营方式的最重要法律。“格拉斯一斯蒂格尔法案”旨在使商业银行业与投资银行业之间实现“彻底的分离”，至于国会当初为什么会将这样一种分业经营的模式加诸于银行业，则至今仍在美国金融界存在着不同版本的说法。有一说法将其归因为BUS及其经营证券的联属机构—“城市金融公司”的相继倒闭；而更为可信的也许是另一种说法，即格拉斯一斯蒂格尔法案出台的真正原因是国会对查理·米切尔及花旗公司利用货币政策杠杆“谋取私利”行为的恼怒。正如前面提到的，米切尔对Fed在1929年股市大崩溃之前抑制短期借款市场的措施所表现出来的抵制，完全是意在使他所任职的花旗银行的证券联属机构—花旗公司从中获利。作为“格拉斯一斯蒂格尔法案”提案人之一的格拉斯参议员正是在这场风波中与米切尔针锋相对的强烈反对者，因此这部法案后来的出台，与“花旗事件”有着直接的渊源。
　　3.Fed的利率政策
　　虽然Fed所担负的关键职能是制定和实施货币政策，但实际情况却显示，这项职能并非从一开始就顺理成章地由其独享。从1913年Fed成立、到其最终完全掌握货币政策的控制权，经历了一段很长的过程，其间历时数十年。
　　如前所述，Fed在实施货币政策方面所走过的路程充满了荆棘，其早期的控制权之争弱化了Fed作为中央银行进行宏观金融调控的能力，使之对1929年金融市场的崩溃无法采取有效的预警措施。而Fed在20世纪30年代中后期所实施的紧缩政策，也曾经被批评者归咎为造成1937年经济再次衰退的祸根之一。在二战期间，Fed被迫在货币政策问题上屈从于财政部的意愿：为了降低政府在战时的借款成本，财政部发布命令，指示全国的银行将利率人为地维持在低水平之上。Fed赞同财政部的这一做法，一直到战后爆发的通货膨胀成为了比高额的政府借款成本更加严重的经济问题之时，Fed在利率问题上的立场才有所转变。Fed与财政部围绕着利率政策产生了分歧，并且这种分歧持续地扩大，直到1951年3月两家政府部门签订了所谓的“财政部-联储谅解备忘录”，这种分歧得以继续加深的可能性才逐渐地消弭。1951年的这份谅解备忘录实际上集中和强化了Fed掌控联邦货币政策的权力，初步地实现了美国政府成立Fed的初衷。
　　在Fed对银行业实施监管的措施中，“Q条例”可以说是极具特色的一项。这项条例规定了国民银行可向活期存款账户支付利息的上限。由于Q条例的限制，银行业在20世纪50年代被视为某种比较简单的金融业务—当时有很多银行家戏言，他们的日常活动遵循着所谓的“3-6-3”规则：银行家按Q条例所规定的3％借款利率上限吸纳存款，然后以6％的利率发放贷款，之后就可以在下午3点钟下班打高尔夫球去，因为除此之外他们就再没有其他的业务可以从事了。为了拓宽业务范围增加收入，各家银行纷纷找点子揽生意，最普遍的规避Q条例利率上限的操作实践就是向新成立的商业组织提供广告津贴，此外还有形形色色的其他优惠方式来吸引储户。
　　4.“特殊关照”与“法律漏洞”
　　20世纪60年代标志着金融服务机构开始寻求突破监管界限、拓宽业务范围和丰富业务种类的一个新时代的起点。由肯尼迪总统任命的货币监理官詹姆斯·J·萨克逊是最早向银行业打开这扇大门的监管者。萨克逊及其继任者对银行法的实施采取了一种开放性的、从宽解释的倾向，允许银行缓慢地、然而是持续地扩大其业务范围。毋庸讳言，萨克逊任期内所颁发的很多指令打破了银行与其他金融服务机构之间既有的分业平衡状态，从他的任期内开始，银行业所受到的那些禁止它们拓宽业务活动的种种严格限制不断地被去除、或者是放宽，这种趋势一直持续到今天。可以想见的是，其他金融机构的利益因此受到了冲击和削弱，因此不可避免地带来了这方面法律诉讼的不断增多。货币监理署所发布的指令常常被银行业的竞争者提交法庭，请求法院对其进行司法审查，虽然某些指令被法院宣布为无效，但货币监理署放松银行经营活动限制的努力却一直保持着持续的势头。
　　在受到货币监理署“特殊关照”的同时，银行业自身也开始寻找其他的政策和法律漏洞，以进一步拓宽业务和规避银行监管。1956年的银行控股公司法（Banking　Holding　CompanyAct)对银行控股公司进入其他金融业务领域、或者收购其他银行的能力进行了限制，如果要从事这些活动，得到Fed的批准是一项必要条件。不过，银行控股公司法却存在着一个漏洞—那就是它的适用对象不包括独家银行控股公司（指由一家银行作为全资控股股东的公司）。于是，独家银行控股公司的数量随之急剧地膨胀起来，这些经济实体所拥有的存款总额很快就达到了全美银行存款总额的三分之一。这一现象引起了国会的关注，1970年国会对银行控股公司法进行了修订，取消了独家银行控股公司的适用例外。