一、引言
吴敬琏在接受《中国经营报》采访时曾说：“中国老百姓不知道什么是不良资产比例，他也不去了解。在国外商业银行，不良资产比例这么高，银行就危险了。而中国的老百姓认为银行是国家的，怎么会倒闭呢？国家怎么会不偿还老百姓的存款呢？中国的商业银行是国家投资的，跟外国的不一样，国外一旦银行的不良资产比例高，就不会有人往里存钱了，中国没有这个现象。”
从这段话中我们除了看到政府对金融机构的竞争失败和经营损失提供不言自明的隐含担保外，是否还能够听出一些“弦外之音”呢？我们把银行作为特殊的企业看待，在于他们的债权人又是他们的顾客。非金融企业的债务通常由“职业投资者”，如银行、风险资本公司等所持有，银行的债务则通常由大量的分散的小经济主体（大部分是家庭）所持有，这些小经济主体不参与银行活动的管理控制，而且他们规模小，信息来源少，存款人就难以控制银行经理的行为。在现代银行公司治理理论中，银行的债权人和顾客，应该是银行治理的重要参与者，但在中国，他们并没有有效途径参与到银行公司治理中。
解决这个问题的方法之一是设立利益代言人。中央银行监管的作用正是代表他们的利益而行动。这也是为什么各国都需要一个中央银行的原因之一。这里我们不再讨论中央银行为什么会存在，尽管这也是一个令人感兴趣的话题。我们所要考察的重点是，作为广大的小额债权人利益代表，或者称之为公众利益代言人的中央银行监管的存在，怎样改变了商业银行的公司治理。众所周知，现代公司的股东和管理者之间存在委托一代理关系。作为代理人的管理者，要对作为委托人的股东负有信托责任，即管理者的行为要从股东利益最大化的角度出发，股东利益优于其他利益相关者的利益。建立在委托一代理理论基础之上的公司治理理论要解决的问题就是如何有效设计委托人与代理人之间的契约关系，使代理成本达到最小，股东收益达到最大，我们且将这种公司治理理念称之为“股东至上主义”。在公司财务理论中，这种治理理念并没有什么不对。而在商业银行中，一切就变得不同了。
二、中央银行监管与商业银行的公司治理
央行监管作为一种外部治理力量，这种力量与来自市场的力量非常不同。市场的力量规制银行主要通过市场进入、兼并、接管及制定市场管理规则等等（当然这些行为影响银行的决策），除此之外，银行企业还面临直接的管制—中央银行的监管，包括审慎性监管、业务范围及高层管理人员的任职资格审定等。央行审慎性监管的主要目标是确保金融体系的安全稳健运行，保持公众对金融体系的信心；并通过现场检查和非现场监测，及时识别判断和预警经营活动中的潜在问题，提醒管理层注意，采取措施化解风险。在银行管理失效时，中央银行采取必要补救行动，以防范系统性风险。
与所有者与管理者之间的冲突相比，由“最后贷款人”制度和“存款保险”制度等监管工具引发的“道德风险”成为银行治理中更为突出的矛盾。因此在商业银行中，奉行“股东至上主义”逻辑与银行的稳健经营原则是相矛盾的。这是因为：
首先，中央银行作为公众利益代言人，某种程度上限制了管理者仅仅追求“股东利益最大化”的行为。
在传统的委托一代理理论中，股东利益最大化成为公司追求的目标；管理者应该代表所有者的利益来采取行动或者作出决策。而在银行企业中则存在另外一种利益—由央行监管者作为代理人的公众的利益。这种利益存在于银行组织之外，而且看上去与银行利益最大化无必然或直接联系。但是，由于公众对于银行来说举足轻重（既是他们的债权人又是他们的顾客），这就要求追求内部利益最大化的银行关注外部利益。潜在的内外部利益冲突是其他类型的企业所不具有的。
在银行中代理人不仅要体现所有者的利益，而且对于通过监管者的行政性法规、命令、指引甚至经济手段表达出的公众利益也要兼顾。为了确保公众利益，监管当局对代理人施加外部的治理力量，约束代理人的行为，以防止其伤害公众利益的不当行为。如果管理者没有按照监管者的意志行事，他就有可能受到行政性而非来自市场的处罚，甚至被排除在银行业之外。所以银行的管理者必须兼顾银行内部的私人利益与外部的公众利益，从治理的角度讲，管理者要在不损害公众利益的前提下最大化银行的利益。
其次，中央银行的存款保险制度使股东倾向于冒更大风险。
公司治理的核心议题是所有者的利益有可能被代理人的自利行为所伤害。公司所有者一般被认为是风险回避者，投资者在给定回报情况下寻求最小化风险。所以公司治理的一个最主要的目的是创造决策机制，防止代理人的行为将投资人暴露于超出其预期的风险之下。但是在商业银行，一切变得不同了。因为当前的银行监管首先关注的是是否存在系统性风险。在这些用于限制系统性风险的政策工具中，“最后贷款人”制度和存款保险被认为是最有效的阻止挤兑、银行倒闭和其他威胁系统完整性的方法。这些工具在很大程度上改变了银行的所有者与管理者的角色。由于商业银行有权威当局一起“分担风险”，它会倾向于冒更大的风险。实际上，承担过度的风险是银行的理性选择，赌博的方式是这样的：如果高风险带来高收益，银行能获得超额利润；即使投机失败导致银行破产，大部分损失将由保险基金承担，股东承担责任的最高限额只是其出资额。在许多国家，银行“太大而不能倒”被写入正式的文件中，而不论其从事的风险行为，因为不这样做将威胁整个银行系统的安全。
当然，经理人的冒险行为一贯引起监管者的注意，然而股东却容易被忽视，与经理人相比，股东更有动力冒更大的风险；同时，由于股东有监管当局与其分担风险，他们就缺乏动力去监管管理者。实际上，如果股东在银行中具有决策权，该银行将有可能比其他银行风险更大，因为银行管理者尚有经理人市场的约束。已经有学者将商业银行的股东控制作为东欧、拉丁美洲、东南亚和亚洲金融危机的原因之一。
不能正确区分银行危机的产生的原因，意味着危机的成本将转嫁到公众头上。瑞典财政曾付出GDP的3％用于支付这些高额成本（OECD, 1995)；委内瑞拉重构银行体系的成本是GDP的13%；墨西哥大约花费GDP的20％来拯救商业银行；美国在1980-1992年间，存款保险制度导致的“公共救助成本”(costs of public rescueoperations）达到GDP的3.2％。
最后贷款人制度不可避免地对所有银行加以救助，而不考虑它们之前的行为。这样做的通常结果是把风险成本转嫁到系统中的所有相关利益者头上。如果从考察金融危机的角度出发，我们是否可以说，金融危机源自系统内低效的银行治理，或者说银行治理是金融脆弱性的根源之一，这也是各国监管当局敦促银行必须建立良好治理结构的原因。一家银行过度的风险会由于金融链条的连锁性和银行在支付系统中的垄断地位而被放大，潜在的治理失败会迅速传送至整个银行系统乃至所有经济部门。我们研究银行业的系统性风险时，更多的关注集中在市场风险上而忽视了治理带来的系统性风险
“股东至上主义”逻辑显然不适用于商业银行的公司治理。央行作为公共利益代言人的存在及银行业的垄断性，都使得商业银行带有某种公共性特征，银行越来越成为社会的银行；而商业银行的在危机时受到“公共救助”特征，使一个独立的、代表相关利益者利益的而非由股东控制的董事会尤为重要。对银行这种可以大大超过自有资本而负债（吸收存款）的特殊企业来说，重要的是行业的规制和自律，而不是资本金的性质。公司治理问题的核心是：谁从公司决策或高层管理人员的行动中获益以及谁应该从中获益？当“是什么”和“应该是什么”之间不一致时，公司治理问题就产生了。
三、中国商业银行治理中的“股东至上主义”逻辑
我国理论界关于商业银行公司治理的研究主要集中于讨论如何解决“所有者缺位”和“内部人控制”这些国有企业公司治理中普遍存在的问题。但是与其他类型的企业不同的是，在中国商业银行公司化过程中，由于金融是国家经济的命脉，政府对其所有权控制不是弱化了而是加强了。主要表现在国有商业银行中：(1)在董事会中，国有股“一股独大”或者“一股独占”，董事会又是由第一大股东控制的，在董事会中就形成代表国家股或者政府控制的法人股的“关键人”(keyman）控制局面，董事长由政府委派，政府对人事安排和重大决策仍然发挥影响。(2)政府向四大国有商业银行和交通银行委派监事长；(2)在经理人的选择机制上,作为国有银行的委托方的中央政府，对代理方基本上实行行政职务任免制或者行政处罚。在股份制商业银行中，国有股和国家法人股都占相当比例，政府也在很大程度上决定了管理层的任免。
不难看出，典型的“股东至上主义”逻辑在支配着我国商业银行治理的改革进程。所谓典型的“股东至上主义”逻辑，是指企业制度效率的质量标准在于所有者或股东利益的最大化，获得授权的经理人员只有按照股东的利益行使控制权才是企业有效率的保证。如果企业的自由处置行为损害了股东的利益，即意味着企业的治理结构有问题。股东利益成为判断公司治理效率的惟一标准。“股东至上主义”与“大股东本位主义”有着本质上的不同，前者认为只有股东是企业的主人，而过分强调股东利益将致企业于高风险之中（股东相对于债权人总是倾向于冒险行为），从而带来相关利益者的利益受损；后者则是指大股东企业凭借控制权或者信息优势，侵占中小股东的利益。
在“股东至上主义”逻辑支配下的中国商业银行公司化进程中，由于改革的思路始终在于作为委托人的股东如何设计一个对经理人员行为的最优激励和约束机制，按此逻辑进行推理，重构我国商业银行的公司治理的关键是如何解决“所有者缺位”问题，也就是加强政府对银行的控制。改制后的商业银行并非形成了如青木昌彦所定义的“内部人控制”模式，即作为所有者的政府在放权过程中对企业经理人员控制力的弱化，而是形成“行政干预下的经营者控制型”公司治理模式。这种模式存在以下缺陷:(1)国有产权的不可转让性使政府事实上对商业银行承担无限责任，从而政府无法“用脚投票”，从金融业的稳定性出发，也几乎不可能采取接管或破产策略惩罚经营者的机会主义行为。(2)行使行政监督权的政府官员不能分享监督经营者行为带来的益处，很难避免某些政府官员利用“廉价投票权”与经营者“合谋”或对投票缺乏责任。
因此，商业银行的公司治理问题就不能简单等同于其他类型的企业，把研究的重点放在保护中小股东不受大股东的侵害和如何控制经理人的不当行为上，而应透过这两种现象，看到中国银行业的公司治理长期存在的另一个误区—将公司治理简单化为股东对代理方的委托关系而忽视了商业银行某种意义上的公共性特征，过分强调保护股东的利益而忽视其他相关利益者的利益，仅仅注意到大股东对中小股东权益的侵害而忽视了对更为重要的小额债权人的利益保护。
无论是从市场经济的一般原理、产权的内涵还是我国银行业的改革实践来看，“股东至上主义”逻辑都存在着内在缺陷，因为追求所有者的资本收益最大化并非现代市场经济下的商业银行的惟一目标，而是以公司法人财产为依托追求一种“适应性”，以求得满足各利益主体的共同偏好—银行自身的永续发展。
四、走向“债权人主义”
在公司治理实践中股权和债权之间的潜在冲突是始终存在的。当企业面临风险和濒临金融危机时，这种冲突将更加强烈。普遍的观点是，相对于股东来说，债权人在清偿机制中享有优先于股东的受偿权。因此，在相对强调股东权利的法律体系中（例如美国），是把股东利益放在第一位的。但是一个越来越明显的趋势是,“债权人主义”开始显现与“股东至上主义”抗衡之势，在美国，已有1/3以上的大公司的债权人进入董事会，而这个比例远远低于相对重视债权人权利的日本和德国。
在商业银行的治理中摒弃“股东至上主义”而强调“债权人主义”具有重要意义。商业银行的资本结构有着非常高的杠杆率，反映了商业银行作为中介机构的职能，所有者仅仅提供了10％的资本金，存款人或者债券持有者提供余下的大部分。尤其在我国，与国际银行业的主营业务相比，我国商业银行仍然以传统的吸收公众存款和发放贷款业务为主，保护债权人的利益尤其是中小债权人的利益是维护银行稳健性之所在。中国人民银行制定的《股份制商业银行独立董事制度指引（征求意见稿）》中就明确提出独立董事应维护存款人和中小股东的利益。独立董事应该成为存款人的利益代言人。我国引入独立董事的本意是安排中小股东的代理人，维护中小股东的利益。商业银行董事会的独立性建设则应该强调董事会首先应该代表小额债权人的利益。
但是目前我国商业银行的治理中强调的仅仅是所有者与管理者之间的委托一代理关系。债权人与商业银行之间的借贷关系、顾客与银行之间的交易关系、雇员与银行之间的雇佣关系等都没有纳入到银行治理的制度安排中。这与我国的市场环境和法律环境的现状是分不开的。我国《公司法）中规定董事、监事代表的是股东的利益，排除了债权人在公司正常经营条件下参加公司治理的法律途径。《商业银行法》虽然对商业银行的存款人在银行破产时的优先受偿有明确规定，但没有涉及非银行金融机构。而且，也同样缺乏债权人参与银行治理的法律途径。对于一直将安全性放在经营原则首位的商业银行来说，加强债权人的治理参与可以有效控制风险。这对我国相关法律的完善提出了挑战。
五、公众监督的力量
那么，怎样让老百姓来参与到商业银行的公司治理中来呢？我们强调的一个重要监督机制是社会监督。由于银行除了所有者出资的资本金外，主要的资金来源是占用公众存款，把广大的公众引到银行的监督队伍中来，是具有特别意义的事情。理由在于：一方面，银行经营的公共性，使其经营管理状况与公众利益密切相关；另一方面，公众对银行的选择又使银行之间在争取客户上构成竞争，这种竞争既有利于检验银行经营管理者的经营才能和努力水平，又有利于规范银行经理行为。怎样利用公众监督呢？就是把银行的经营管理信息定期地发布给公众。这种信息包括法人品德、资产负债状况、财务状况、风险级别、流动性状况、服务质量等。公众根据这些信息去选择与哪家银行发生交易和以何种条件进行交易，其本质是在一个金融服务的买方市场中，根据适者生存的法则，由理性的客户选择来引导银行的健康运营。这种做法迫使银行的法人及其代理人尽心尽责、诚心经营。为了强化这种机制的监控作用，就有必要提高金融机构的透明度，这就要求中央银行处在超脱地位，担负起信息核实和信息披露的职责，客观、公正地把金融机构的信息披露给公众，以便公众得到充分真实的信息，从而做出自己的选择。使监督机制社会化，不仅表现在现代商业银行必须接受股东代表大会、监事会的监督，而且表现在现代商业银行必须定期向社会公众公布财务状况和不定期地向股东公告重大事件，从而形成有效的激励机制、约束机制和监督机制。
“股东至上主义”的公司治理理念已经遭到商业银行经营现实的挑战。如果我们在建立现代银行企业制度过程中仍拘泥于此道，则无异于邯郸学步。理论界和实务界都在寻找协调各利益主体关系的有效途径：职工代表进入董事会、债权人进入董事会、各独立委员会的设立等等，“债权人主义”理念也同样应该在商业银行的公司治理政策与实践中得到强调。这对风险逐渐加大的中国银行业来说，意义尤其重大。
2001 > 2001年总第48辑