第十二讲“红灯停，绿灯行”：《补贴与反补贴措施协议》（上）

　　
补贴（subsidy）与反补贴(countervailing）问题，是国际经济法中比较复杂的一个领域。一方面，世界上有很多国家对本国国内产业进行或多或少、程度不一的补贴，并将补贴作为实现国家经济发展目标的一种重要的政策工具；另一方面，某些补贴措施又会对世界贸易产生负面影响，比如损害进口国产业发展，阻碍出口等等。在国际贸易中，补贴的类型相当广泛，因此，对何种补贴在什么样的范围内进行规范，以及怎样进行规范等问题就非常值得探讨。在WTO各项协议中，乌拉圭回合《补贴与反补贴措施协议》(A-greement on Subsidies and Coun-tervailing Measures)，有时又称为《SCM协议》或《补贴协议》（该协议以下简称为《SCM协议》），是专门规范各成员补贴与反补贴行为的协议。通过学习这一协议，可以了解在WTO协议框架下，补贴与反补贴问题是如何被处理的。
　　一、《SCM协议》的适用范围与效力
　　《SCM协议》主要适用于非农货物贸易中的补贴与反补贴行为。农产品贸易中的补贴与反补贴行为，WTO的《农业协议》中有很多专门性的、与《SCM协议》不同的规定，当二者发生冲突时《农业协议》要优先适用。与《农业协议》适用情况相同的还有《服务贸易总协定》(GATS), GATS优先适用于服务贸易中的补贴与反补贴行为。
　　在《SCM协议》框架下，WTO各成员可以根据自身具体情况制定关于补贴和反补贴的法律规范，如新加坡就有反补贴和反倾销税法案。但是，这些法案不得和《SCM协议》的相关规定冲突，不能产生扩大或缩小《SCM协议》适用的效果，《SCM协议》具有更高的效力。
　　二、何为“补贴”？
　　补贴的界定是《SCM协议》的基石。只有非常准确地把握补贴的概念，才能更好地理解和运用《SCM协议》。根据《SCM协议》,所谓补贴，是指WTO成员领土内的公共机构对其企业或者产业提供了具有专向性的财政资助，而且该资助授予了相关主体某项利益。具体说来，《SCM协议》规范的“补贴”须具备四个构成要件：
　　1．主体要件
　　提供补贴的主体必须是公共机构，包括中央政府、地方政府和其他承担一定公共职能的机构，私营公司和个人等提供的资助不属于补贴。提供资助的公共机构须在WTO成员领土内，这是对主体的地域性要求。
　　2．专向性要件
　　所谓具有“专向性”的补贴，是指给予特定企业或产业的补贴。这里的“产业”，是指成员领土内同类产品的全部生产者，或生产量占同类产品总产量主要部分的生产者。只有资助行为明确指向特定的企业或产业，才能构成补贴。如果所有企业或产业都能获得某资助，即这种资助行为具有一定的普遍性，那么该资助行为就不在《SCM协议》的调整之列。
　　《SCM协议》规范的专向性补贴可以划分成4种类型：(1)企业专向性补贴，指挑选一个或几个特定的企业进行补贴；(2)产业专向性补贴，指针对某一个或几个特定的产业部门进行补贴；(3）地区专向性补贴，指对领土内特定地区的生产进行补贴；(4）出口或替代进口专向性补贴，指根据出口情况或用国产产品替代进口产品的情况进行的专向性补贴。
　　一种资助行为能否具有专向性，须作事实上和法律上的区分。补贴行为往往是公共机构通过颁布法律性文件的方式作出的。如果文件中明确规定对特定企业或产业进行资助，那么这种资助无疑具有专向性。但是，当文件中没有明确规定对具体企业或产业进行资助，而在文件的实施过程中却事实上只对特定的企业或产业进行资助，那么此种资助就具有事实上的专向性和法律上的非专向性。根据《SCM协议》，具有事实上专向性的资助构成补贴。
　　3．行为要件
　　从行为角度来看，补贴必须是一种财政资助，即补贴的来源须是国库收入，由政府自掏腰包进行资助。因此，补贴的表现形式与政府获取和使用财政收入的形式关系密切。现代社会，政府获取财政收入的主要方式是税收，如果在征税时，政府给予特定的企业或产业一定的税收优惠，比如减税、免税和延期缴税等，那么这些税收优惠措施就构成补贴。政府使用财政收入的形式种类繁多，但可以主要分为直接资金转移和间接资金转移两种，前者包括债转股、赠款、政府出资入股、提供一般基础设施以外的商品或服务、政府直接采购商品等；后者包括政府提供贷款担保、政府授权或指示私营机构付款等。《SCM协议》第1条第1款（a)项明确列出了可以构成财政资助的措施清单。
　　4．效果要件
　　在符合前三个要件之后，该资助行为还需在实际效果上授予特定的企业或产业一定的利益，才能够构成补贴。这种利益的授予包括积极授予，使被授予者的利益增加；也包含消极授予，减少被授予者的损失。授予利益的多少，可以根据《SCM协议》中为实施反补贴措施而确定补贴存在和补贴金额的有关规则计算。
　　三、补贴的类型
　　《SCM协议》主要调整三种类型的补贴：被禁止的补贴(prohibited subsidies)、可诉补贴(actionable subsidies）和不可诉补贴（non-actionable subsidies)。这种调整方法又被称为“交通信号灯”方法。被禁止的补贴称为“红色”补贴，成员不能使用，“红灯停”；可诉补贴称为“黄色”补贴，性质比较模糊；不可诉补贴被称为“绿色”补贴（注意：这里的“绿色”和环保毫无关系），成员可以采用，“绿灯行”。
　　1．被禁止的补贴
　　被禁止的补贴分为两类：第一类是“出口补贴”，指在法律或事实上根据特定企业或产业的出口情况给予的补贴；第二类是“进口替代补贴”，指根据国产产品替代进口产品的情况给予的补贴。有利于出口是构成出口补贴的重要因素，具体的补贴形式包括出口奖励；政府提供或授权对出口装运货物征收的内部运输和货运费用，条件优于给予国内装运货物的条件；免除专门与出口产品有关的直接税或社会福利费用等等。《SCM协议》附件1详细地列出了出口补贴例示清单。
　　2．可诉补贴
　　可诉补贴指那些既不属于被禁止的补贴，又不能免于质疑的补贴，其性质介于被禁止的补贴和不可诉补贴之间。这类补贴可以在一定限度内使用，而一旦超过了限度，它就可以被起诉，或被采取反补贴措施。确定可诉补贴的总体原则是，任何成员不得通过使用专向性补贴而对其他成员的利益造成“不利影响（adverse effects)”。“不利影响”又被具体界定为：(1)对另一成员的国内产业造成“损害”；(2)使另一成员根据GATT1994获得的利益“丧失或减损”; (3)对另一成员的利益造成“严重侵害”。
　　(1）损害（injury)
　　损害指一成员的补贴对其他成员的国内产业造成重大(material）损害，或存在造成重大损害的危险，或对其他成员国内产业的建立造成重大阻碍。
　　一种补贴构成损害必须具备两个条件：
　　①有害程度达到重大。“重大”是一个具有较强描述性而且比较抽象的字眼，什么程度足以构成重大通常需要根据实际情况个案确定。判定一种补贴损害是否达到“重大”程度，根据《SCM协议》，应当主要调查该补贴在生产和销售两方面造成的影响。生产方面的影响可以考查企业存货、产量、设备利用率和工资状况等指标的变化，对销售造成的影响可以考查市场份额、销售量、销售价格和利润等因素的变化。
　　②补贴与损害之间存在因果关系，即损害是由补贴造成的。因为损害还可以由其他因素，诸如需求减少、消费方式改变和科技进步等因素导致。只有在补贴与损害之间存在明显的因果关系时，该补贴才被认为构成损害。
　　(2）利益丧失或减损（nulli-fication or impairment of bene-fits)
　　利益丧失或减损，指根据GATT1994规定的各成员关税减让义务和其他义务，一成员本应获得改善的市场准入机会，因为另一成员给予补贴而受到削弱。
　　(3）严重侵害（serious preju-dice)
　　严重侵害主要针对一成员的出口利益受到另一成员补贴影响的情况，指在另一成员提供补贴的情况下，一成员的出口产品被替代或进入市场受到阻碍。侵害的严重主要体现在三方面：
　　首先，出口产品的市场份额大量减少。这里的市场既包括提供补贴的成员市场，又包括第三国市场。市场份额减少会给出口产品造成大量的销售损失；
　　其次，补贴成员产品的市场份额增加；
　　再次，出口产品的价格被大幅削低，在市场竞争中其价格不得不缩减。
　　与“重大”一样，“严重”也是一个很难明确的字眼。在大多数情况下，起诉成员必须证明真正存在严重侵害，承担较重的举证责任。但是，《SCM协议》还创造了另一个举证方式—“可予反驳的推定（rebuttable pre-sumption)”，即只要补贴以下列4种中的一种形式出现，那么该补贴就被推定具有严重侵害，而由补贴的成员证明其补贴不存在严重侵害，即补贴一方承担较重的举证责任。这4种形式包括：
　　①从价（ad valorem）补贴超过产品价值的5%；
　　②补贴是为了弥补产业经营的损失；
　　③补贴是为了弥补一企业经营的损失，但如果补贴是一次性的、非重复性的,而且其目的是为了长期解决问题而避免尖锐的社会问题（即结构改革）的发生，则不在此列；
　　④补贴为直接的债务免除。
　　3．不可诉补贴（non-action-able subsidies)
　　这些“绿色”补贴包括：
　　(1)研究性补贴。根据《SCM协议》，成员可以给予基础研究不超过研究成本75％的援助，或给予市场竞争前开发活动不超过成本50％的援助；
　　(2)贫困性补贴。成员可以根据地区发展总体规划给予贫困地区援助，但援助不得限制在该地区的特定企业或产业。“贫困地区”有一些限定指标，如人均GDP不得超过该成员平均水平的85%，失业率不得低于平均水平的110％等；
　　(3)适应性补贴。这种补贴的目的是促进企业改善现有设施，以适应法律法规实行的新的环境要求。例如，为达到更高的环境保护标准，向企业提供的设备更新补贴。这种补贴必须一次性给予，不得超过企业适应成本的20%，并且可以由相关企业普遍获得。