三、建立我国银行存款保险制度的设想
（一）关于保险人（即存款保险公司）
关于存款保险公司的设立，有的学者建议成立中国存款保险公司，其性质为一个独立的隶属于国务院的直属机构；也有的学者认为，从扩大中央银行的金融监督管理权力，限制监督机构多头重叠管理，发挥存款保险制度的事先检查和事后监督的双重稳定作用出发，应由中国人民银行举办存款保险公司。如上所述，从国外来看，各国存款保险机构有政府主办并管理（如英、美、加拿大）、政府和银行共同建立并管理（如比利时、日本）和银行同业建立这样三种类型。
我们认为，如果存款保险公司隶属于中央银行，接受中央银行的监督和管理，那么存款保险公司可能会形同虚设，独立性将难以实现。在处理有关保险事故时，又可能造成两者之间不正常的资金关系，迫使中央银行为存款保险牺牲货币政策目标。所以，存款保险公司应以政府和银行业共同出资创办为宜。政府以财政拨款的方式一次性注入相当规模的资金作为存款保险银行的资本金。除政府出资外，中国人民银行及投保银行也应认购一定股份，共同组建由中国人民银行领导与管理的存款保险公司。考虑由中国人民银行进行领导与管理，是因为人民银行实施承诺存款人利益的保护，能得到广泛的响应和支持，并有助于提高中国人民银行的宏观金融调控能力和金融监管能力，从而确保整个金融秩序的稳定，帮助各投保银行防范和化解风险。
（二）关于投保人
投保人即参与存款保险的对象。在美国，联邦准备制之会员银行均应参加（属强制保险），非会员银行合乎标准者亦可参加（属任意性）且不排除外国银行。在日本，凡因经营而负有存款债务者，包括外国银行皆应参加投保（属强制性）。在加拿大、联邦立案之银行为当然投保银行（属强制性）；省立案银行须申请核准（属任意性）（黄得丰著：《金融法规与荆度之检讨》，实用税务出版社1989年版，转引自王庆华著：《中国银行业监管制度研究》，第245页。）我们认为，从长远来看，我国存款保险的对象应为所有吸收存款的银行。因为只有将吸收存款的各种不同性质、不同类型的银行都纳入存款保险的范畴，才能真正维护整个金融体系的安全及金融机构的稳定，才能保护所有存款人的利益。
当然，就目前来看，存款保险制度应当主要针对中小型商业银行。因为四大国有商业银行以及交通银行目前市场占有份额高达90％以上，他们是中国金融乃至中国经济的支柱，其信用是双重的，一方面是国家信用，实现国家对国民的承诺；另一方面是银行信用，实现银行对存款人的承诺，所以在现行银行体制下发生破产、兼并的可能性很小，实行存款保险制度对它们的作用是微小的，对存款人而言，短期内不实行这一制度，也不会出现清偿危机，储户的权益也不会受到什么损害。因此要求其加入存款保险体系不能对储户的心理安全产生任何意义。而对现在日益兴旺的全国性、地区性商业银行，城市、农村信用社等中小型存款金融机构来说，没有一种切实的存款人利益保障制度是不利于其发展的。所以，等这些中小型金融机构不断发展壮大，市场占有份额达到一定水平，并且存款保险积累了一定经验后，再考虑形成全国统一的存款保险制度体系。
（三）关于保险费率
存款保险费率一般分为单一费率和差别费率两种。从理论和实践的角度考察，差别利率较有利于形成银行间公平竞争机制，促使银行不断提高经营管理水平，避免不恰当的冒险经营。但是，在实践中将面临许多问题，一方面，对各个金融机构的风险程度很难准确进行测度。特别是金融电子化时代，影响风险程度的因素十分复杂，诸如管理质量、市场地位及对未来风险的预期等等，用某项指标确切地衡量是十分困难的，不具有实际操作性。另一方面，实行差别利率必然导致对银行风险级别的划分，一且公开或引起公众的怀疑，就会动摇市场的信心，带来新的风险、新的不稳定因素。因此，我国在筹建存款保险公司，初期应实行单一费率（及保险费按投保银行上一年度的存款额与固定费率的乘积来决定），等取得一定经验后再推行差别利率，即根据银行的资本充足率、资产风险、经营状况等确定不同的等级，选择不同的比率。我们可以看看美国的做法。
1991年，美国国会通过《联邦存款保险公司改进法》，就存款保险制度中强化市场机制、减少道德风险采取的一项措施是实施差别保险费率。该法案要求联邦存款保险公司从1994年起实行按风险征收保险费的制度。1992年5月，联邦存款保险公司决定提高银行为其存款保险所支付的保险费，计划根据风险程度调整保险费率，具体内容是：对倒闭风险最小的存款机构对其国内存款每100美元征收0.25美元的保险费，而对实力最弱的机构征收的保险费为0.31美元，这一差距将随时间而拉大，如果这些实力最弱的机构未能改变其风险状况的话，其保险费每半年将被再提高一次，直到该机构风险状况得到改善。这样将保证风险最大的机构交纳最高数额的保险费，并受到严格的监管。
这样，一方面可以避免采用单一费率可能引发的“道德风险”问题，另一方面它也能对投保银行的经营行为产生较大的制约作用，特别是对经营状况差、信用等级低的银行征收较高保费，就会加大这些银行的经营支出，由此迫使其改善经营，提高资产质量，以争取降低保费，增强市场竞争力。在确定存款保险的费率水平时，要避免为减轻银行负担而导致保险费率过低，从而收不到存款保险的真正效果。但也不宜过高，因为我国银行业的收益水平普遍不高，过高的保险费率会加重银行的负担，而导致这一制度流产。因此，要参照美国等西方各国制定的保险费率水平选择合适的保险费率。
（四）关于保险标的范围和保险限额
在我国建立存款保险制度初期，可以把存款保险范围限定为居民储蓄存款，其中包括居民活期存款、定期存款、定活两便存款等储蓄存款，这部分存款代表着大多数存款者的利益，也是银行的主要负债业务，对其实行有效保护，就能维护公众对银行体系的信心。至于银行同业存款、非居民存款，可暂时不纳入存款保险范围。今后随着存款保险公司理赔能力的增强，可以将它们逐步归入保险范围，最后把保险范围扩大到国内金融机构所吸收的全部存款。（张庆、刘石全：《建立我国的存款保险制度》,http//www.macrochina.com. cn)
在存款保险限额问题上，鉴于我国目前的经济状况，不宜采取全额赔偿方式，因为这必将大大增加保险公司负担，产生适得其反的效果。而且，我国的存款人长期以来风险意识淡薄，为强化其风险安全意识，我们可借鉴国外大多数国家的做法，即确定一个赔偿的最高限额和一个赔偿比例，由存款人承担部分损失。这样既可保护广大中小储户的利益，又能强化存款人特别是存款大户对存款金融机构的选择和制约，从外部促使投保银行加强经营管理，提高经济效益。该数额应在参照我国人均国民生产总值、人均国民收入、通货膨胀率等因素后科学确定。
（五）关于存款保险公司的资金运用
存款保险公司的资金应用主要在于支付存款保险赔偿，同时，为使存款保险公司的资产不断增值，可以将存款保险资金投资到无风险或低风险的政府债券和金融债券上，或存放到银行。另外，必须明确的是，存款保险公司对破产倒闭的投保银行仅提供存款保险，而向这些银行提供贷款、实施资金援助的职责应由中国人民银行来承担。这样能避免存款保险公司因出现资金周转困难影响存款保险赔偿，进而影响公众对存款保险制度的信心。
四、道德风险的防范：不可忽视的问题
在我国，存款保险制度虽然呼之欲出，但我们必须对其保持一份应有的清醒。我们应看到，建立存款保险制度只是为存款人提供了一定的心理支持，而这种心理支持是有限的。片面依赖存款保险制度而放松对银行的经营管理，将是十分有害的。存款保险永远只能作为商业银行经营的一个重要的外部环境，而不是根本的保险制度。它也只有在大多数商业银行经营稳健的情况下，才能发挥有效作用。这就要求我们必须切实注意道德风险的防范。
存款保险加强了对存款人利益的保护，这在一定程度上表明，存款人挤兑威胁对存款机构施加的市场惩戒作用将不再存在或大大缓解，这将诱使投保银行对存款保险制度过分依赖，倾向于从事风险较大和利润较高的银行业务，如以较高利率吸收存款，从事风险较大的贷款，从而增大了其承担的不适当风险，反而有可能使银行更快地走向破产。对于银行业而言，因其性质属于负债经营，故稳健运营是最根本的要求。一家、或者少数几家银行因内控机制不健全出现问题，对于整个银行业而言，可能还能够承受。但如果因为建立了存款保险制度，在道德风险的驱使下，银行出现更多的机会主义行为，其结果却只能是事与愿违。
正是在这个意义上说，凡是市场机制自身能解决的，或是市场能比存款保险制度更有效率解决而又不危及社会整体利益的，就应当充分发挥市场机制的积极作用。存款保险制度不能包办一切，金融监管者应充分尊重市场机制作用的规律，不能违背市场力量。所以，存款人对银行经营风险的监督作用不能因为有存款保险制度的存在而失去了其积极意义，吸收存款的金融机构不能因为存款保险制度的存在而丧失了防范风险、稳健发展的内在动力。存款保险制度只有充分调动监管者、存款人、金融机构和社会各界对风险防范的积极性和主动性，该制度才是成功的。
2001 > 2001年总第50辑