一、金融监管分工结构的优化原则
一般说来，一个有效的监管结构应该能够在既尊重传统与现实又虑及理想与未来的基础上（这实际上是对当前效用与未来效用的权衡），恰到好处地制定并实施一种可行的方案。它不一定是最优的或毫无瑕疵的，但一定是符合经济学意义上的成本一收益原则的，进一步，它一定有效地权衡了金融监管的分工经济（监管收益）和交易费用（监管成本）之间的两难冲突。
具体地，金融监管分工结构的优化原则有以下几点：
1．监管结构安排应具有动态合理性，即力求与金融业的动态分工演进保持相对的适应性和对称性。不仅应该立足现在考虑未来，而且还应该能够在未来的分工结构中继续为审时度势的应变之举留有余地，以便能够与金融市场可能的结构性变化相适应，及时地做出相应的调整。要贯彻这一原则，必须有效地权衡监管结构安排的“前瞻性”和“稳定性”之间的两难冲突，即能够估计到未来相当一段时间的金融形势和交易结构变化，在变化的环境中能保持有效监管，不至于经常变换政策，或经常更改金融监管制度安排。监管政策经常变换，缺乏必要连续性和稳定性会加大金融体系风险，不利于金融体系稳健运作，因为政策风险是金融市场中最主要的系统性风险，而且这种风险往往是无法合理预期的。同时，金融监管结构安排的变革存在很大的转换成本，而且会改变原有的金融运行规则和市场预期，加大金融体系风险，因此，监管结构安排也必须具有很好的稳定性。要保持金融监管结构的动态合理性和相对稳定性，必须在监管制度设计和结构安排时，充分考虑到未来的分工环境变化和监管结构的适应性问题。
2．监管结构安排应以激励相容机制为核心，使监管规则“自我实施”（这也是Nash均衡的本质涵义）。一般的，如果必须对金融机构的行为加以约束，那么最好能够做到让规则自我实施，也就是无需强迫金融机构当事人就可使监管规则得到贯彻。在非正式的制度安排下，这是十分自然的。但是，正式的制度安排下同样应该坚持这一原则。为此，一个行之有效的办法是遵循最佳惯例原则（Best Practice)，即将行之有效的惯例加以总结并转变为正式的约束。亦即，将非正式规则加以确认，使之成为正式的规则。此外，还可以设计其他激励相容的机制来鼓励和刺激这种自我实施。当然，如果依靠机制不能做到自我实施，那就应该运用适当的强制性权力或选择灵活的监管手段以求尽可能做到令行禁止。
3．监管结构安排应注重“监管经济”的原则，使金融监管当局能以最低成本实现既定的监管目标。也即金融监管分工结构的安排不仅要考虑技术上的可行性，也要考虑到经济上的可行性。比如在混业经营环境下，既然从外部监管角度搜集信息的成本和难度加大，是否考虑加大金融机构自律约束力度。又如在混业经营的环境下，既然为消除潜在利益冲突的成本逐步增大，从成本-收益角度看，只要混业经营下金融机构的规模经济和范围经济（所谓分工经济）能明显增加，金融体系综合竞争力有明显增强，是否应该容忍一定程度的利益冲突对消费者造成的福利损失（所谓交易费用），因为只要前者大于后者，分工结构就是相对有效的，或者说是有比较优势的。
4．监管结构安排应具有必要的“结构弹性”，充分考虑到有效监管的反向激励因素，考虑到不同监管机构（政策）及不同国家（地区）监管制度的竞争因素，考虑到被监管者的监管套利（regulation arbitrage)因素，使监管制度在变化的环境中能自我调整、自我适应。既要防止监管松懈及对有问题金融机构的过度宽容（所谓监管不足），又要避免不计成本的严厉管制带来的各种副作用（所谓过度监管）。比如美国1991年的联邦存款保险公司改善法案采取的重要举措之一即设计了“即时矫正行动”(Prompt Corrective Action)，将资本化程度分为五级，资本化程度越低，管制措施越严。这项措施既有高度弹性和灵活性，又大大节省了监管成本。又如美国GLB法案后的新监管体系是按照横向综合立法、强调功能监管、以“灵活判断”方法定义金融产品的，这比旧监管体系按照纵向个别立法、强调机构监管、以“列举”方式定义金融产品的做法更具有结构弹性和灵活性，更能适应当今复杂多变的金融环境，也更有利于金融机构进行金融创新等组织试验活动。
应该说，金融监管结构的各种安排都有自身的缺陷，其内部各组成部分之间也都有进行相互协调的必要。这里没能找到一个针对银行业结构变化的十全十美的监管对策，但是，这种寻找过程本身也相当重要。不仅因为监管制度的不断完善有赖于知识的不断积累，而且也因为有效监管的原则之一就是“动态合理性”。
值得指出的是，如果当前的金融混业经营势头继续得到强化，功能性统一监管（建立超级监管机构只是其中的一种具体形式）将很可能是金融监管结构演进的基本方向。当然，由于各国的经济金融环境、人文和历史传统上的差别以及在此基础上的金融业分工演进的所处阶段不同，金融监管结构演进的初始状态是不一样的，演进的路径和方式也必然有所差别。但有一点是可以肯定的，那就是机构性分立监管结构（如我国目前的情形）向功能性统一监管结构转换的成本最高，路径最长。
另外，需要说明的是，金融监管的分工结构固然重要，但它并非是监管高效力和高效率的充分条件（它仅仅是一个必要条件）。如果认为改变监管分工结构是保证金融安全和效率的万能灵丹妙药，那将是非常片面的，也是极为危险的。
金融监管的有效性特别是金融监管分工结构的有效性是金融混业经营得以稳定实施的重要条件，同时，金融监管的分工结构也必须要适应金融分工演进的内在要求，二者之间应是一种相互的“动态适应性”关系。金融分工演进的策略是渐进的，与此相对应，金融监管的分工结构也不可能在一夜之间“改头换面”，其变革也必然是一个渐进的过程。
二、我国金融监管的分工结构：混业过渡模式
我国目前的金融监管结构是与金融分业经营格局相适应的分机构管理模式，中国人民银行、中国证监会、中国保监会作为金融监管的三大法定主体分别负责银行、证券、保险机构的监管。这种监管结构可能会导致监管协调和合作方面的困难，容易出现重复监管或监管真空。比如对实行混业经营的金融控股公司而言，如何提出资本充足率的要求？参照银行、证券和保险3个国际监管组织共同研究的监管方向，是单一加总监管还是并表监管？下属的子公司风险怎么计算、怎么控制？等等，这些问题我国现有的三大监管部门并没有很好地协调研究过。目前尽管已经建立了三部门的联席会议制度，但功能性的整合还没有真正开始，监管过程中仍然存在沟通不足，信息共享程度小等影响有效监管的问题。增强协同监管程度和向功能性监管过渡是加入WTO后的迫切任务。
目前已有一些专家提出了更高级的协同监管方案，以达到整个金融监管体系监管一体化、形成大监管体系的目的。主要方案有两种，一种是将中国人民银行中对银行机构监管的部门改革为银行机构监管主体（银行监管委员会或银行监管局），并将中国人民银行的职能改革为对三大监管主体的统筹机构，代表国家负责对整个资金运作体系的监管；另一种是保留现有的三大监管主体，成立专门的委员会负责统筹、管理、协调三大主体的监管工作。上述两种方式中，新的大监管主体由于我国的分业管理体制到1998年才得以基本建立，时间很短，因此目前不宜在体制上“推倒从来”。比较现实的改革方向是，按照功能监管原则，在维持现有监管结构的基础上建立牵头监管制度。具体监管构架见图1,
构建牵头监管体系有以下几个要点：
1．中国人民银行下设金融监管协调委员会作为金融监管体系的总牵头人
鉴于在目前阶段及可预见的将来（WTO五年过渡期以内），我国仍处于银行主导型金融格局，银行体系仍然是金融体系的核心，因此中国人民银行应成为金融监管体系的核心和监管总牵头人，其基本职责是维护整个金融体系的稳定和协助市场的流动性。为此；除目前的货币政策委员会之外，人民银行应考虑下设金融监管协调委员会，根据国务院的授权，对银行监管、证券监管、保险监管进行再监管和跨部门协调。该委员会作为跨机构的监管协调者，应当抛开日常监管的事务，专门立足于整体监管方针政策研究、市场规划、总体监管措施的制定等重大问题的处理上，并通过建立科学的、网络化的信息系统，提高信息资源的利用率，为监管决策和风险预警服务。银行、证券、保险的监管机构之间应在金融监管协调委员会的协调下，进一步建立信息共享制度，加强监管协调。这种安排类似于上面提到的第一种方案。将金融监管协调委员会置于中国人民银行之下，而不是在三大监管机构之上再单独设立新的监管协调机构，主要是考虑到我国金融监管架构的现实特点，同时也有助于在现阶段减少监管机构的官僚层次从而节省监管成本。
2．逐步从机构监管转向功能监管
明确各监管部门的职责分工，无论什么机构只要从事银行、信托业务，必须接受人民银行监管，由人民银行下设专门的银行监管委员会和信托监管委员会负责；从事证券业务、保险业务必须分别接受证监会、保监会的监管。
3．对金融机构的市场准入和退出监管上加强协同监管力度
在从分业向混业过渡的环境下，金融机构的业务范围和身份会发生变化，目前这种人民银行、证监会、保监会分别负责银行、证券、保险机构的市场准入和退出的体制已很难适应。建议对金融机构的设立实行联合审批，由接受“设立机构申请”的监管机构主签，其它监管机构会签，并据此分配监管责任。
4.注重发挥市场自律组织和中介机构的作用，形成法定监管主体与多种市场监管力量的合理分工与协作
一方面要加强金融同业公会（如银行业公会、证券业协会、保险业协会）建设，以此弥补法定监管主体的局限性。金融同业公会在国外及我国香港特别行政区已取得了良好效应，这是值得我们借鉴的。自律性的辅助监管主体对法定监管主体的工作有很大帮助：一是可以借助同业自律补救现有法定监管的不足；二是可利用同业公会促进法定监管主体改进和完善监管工作；三是辅助主体对法定主体起社会监督作用，制约和防范法定监管主体滥用权力的行为。另一方面应充分发挥市场中介机构—会计、审计机构的监督作用，保证法定监管主体的有效监管，同时也降低了法定主体的监管成本。例如，由于会计、审计机构是专门负责审核工作的权威部门，且在法律上对其审核结论负责，因此如果能充分发挥会计师事务所对金融机构年度报告的真实性审核程序的作用，也就无须进行类似中国人民银行对金融机构的数据真实性大检查这样的工作，这不仅节约大量的人力物力，更重要的是这些人力物力将可以投入到更为有效的监管工作中去。
5.高度重视对金融控股公司的监管
应对金融控股公司的监管建立“主监管人”制度。从目前趋势看，模仿美国的金融混业经营模式，建立金融控股公司是我国未来金融混业经营的一个主要方向。我国在实践中不仅已经存在中信、光大、平保公司等金融企业直接控股金融机构的公司，也存在山东电力集团等通过各种形式控股证券、保险、城市信用社等金融机构的工商企业集团。在我国分业监管、各自为政的格局下，金融控股公司究竟应由哪个监管部门监管？我们认为，上面提到的人民银行下设的金融监管协调委员会理应成为金融控股公司的监管主体。这主要是考虑到金融机构的主要经营特点是资金的流动，资金的流动直接涉及、影响全国资金支付体系的安全运行，因此可选择由监管资金支付体系的部门即中国人民银行为金融控股公司的主要监管部门或监管协调部门（夏斌，2000)。但鉴于金融监管协调委员会更重要的职能是负责整体金融监管政策的研究和规划，协调各大监管机构之间的分工与合作，因此它不适合再直接负责对金融控股公司的日常监管。“主监管人”制度的实行可以较好地解决这一问题。应指定某一监管机构为“主监管人”，主要负责对金融控股公司的监管。主监管人的具体身份应根据金融控股公司的具体业务性质和不同业务相对重要性来确定。可以考虑对金融控股公司合并资产负债表进行分析，寻找形成该集团公司资产负债、收益或资本金的核心公司，对该核心公司实施监管的部门可为“主监管人”。以银行业务为主的金融集团以人民银行为主监管人，以证券、保险业务为主的金融集团分别以证监会、保监会为主监管人。主监管人负责对整个金融控股公司（金融集团）进行并表监管以及对风险和管理状况综合评价。“主监管人”制度并不否认银行、证券、保险等各自行业的有效监管，因为这是对金融控股公司监管的基础。
随着混业经营模式的确立，我国的监管体系也应进行进一步的完善。如果WTO过渡期结束后一定时期内我国金融混业经营的程度很高，金融控股公司模式也很普遍的话，建立统一的监管体系就不可避免。届时可以考虑在上面提出的牵头监管体系的基础上逐步向功能型统一监管体系（但分立的监管机构仍然存在）（见图2)过渡，至于最终是否会演变为单一的超级监管机构体系（见图3)则将取决于包括经济体制、政治体制（特别是利益集团博弈下的官僚体制的演变）在内的复杂因素的变化。考虑到未来环境变化的复杂性和不确定性，对于监管体系改革的具体细节这里无法给出一个详实确切的描述，实际上没有具体答案或无法准确预测的原因正在于金融分工演进从本质上来说就是内生的自发的市场深化过程，而不是人为设计或某个权威机构计划的产物。
2003 > 2003年总第53辑