“二战”以后，特别是冷战结束以后，恐怖活动作为许多矛盾冲突的极端表现形式，愈演愈烈，日益成为威胁人类社会的毒瘤。2001年9月11日，恐怖分子在美国本土劫持4架民航客机并驾机自杀性袭击美国纽约世界贸易中心大厦、华盛顿五角大楼、国会山等目标，造成400多米的纽约世贸中心大楼全部坍塌，涉及80个国家约4000余人丧生。
日益猖獗的恐怖活动离不开相关经济资助。被美国列为“9.11事件”头号嫌疑犯的沙特富翁本·拉登用3亿美元来资助他领导的组织。由于恐怖组织、恐怖活动的资金不管来源于哪里、以什么方式取得，基本上最终还是要通过金融渠道流转，因此，使金融机构承担义务对恐怖主义资产实行监测和控制成为打击恐怖主义必不可少的手段。其中，金融机构控制洗钱犯罪的反洗钱措施可以发挥巨大作用。
一、金融机构的义务—反洗钱
“洗钱”，作为一种犯罪活动，是指隐瞒或掩饰犯罪收益的来源和性质，并将该收益伪装起来使之看起来合法的一种活动和过程。作为一项罪名，洗钱罪是对隐瞒或掩饰犯罪所得的各式各样犯罪活动的总称。
1988年在维也纳通过的《联合国禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约》是国际社会第一部有关控制跨国洗钱活动的国际公约，它初步确立了有关反洗钱的基本原则。目前金融机构的反洗钱义务主要包括识别交易客户、报告大额和可疑交易、保存交易记录等监测识别洗钱踪迹的措施。
就打击恐怖主义犯罪而言，1999年，联合国通过了《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》。公约要求各缔约国应在其国内法中制定相应措施实行金融控制、加强缔约国间情报交流，金融机构和从事金融交易的其他行业应查证开立帐户的客户的身份，并特别注意不寻常的或可疑的交易和报告怀疑为源自犯罪活动的交易等。2001年9月28日，联合国安理会一致通过1373号反恐怖主义决议，提出实施金融管制、促进国际合作等打击恐怖主义新要求。要求联合国成员国防止恐怖主义分子及其支持者利用金融机构募集经费、转移财产，并专设监督委员会监督各成员国的执行实施情况。
二、各国的行动
在美国，在“9.11”恐怖袭击后，白宫颁布关于打击恐怖主义融资活动的行政命令（Executive Order On Terrorist Financing)，禁止拒绝与美国当局合作识别和冻结恐怖分子在海外资产的金融机构进入美国市场，规定了切断恐怖主义资金来源的具体措施，建立外国恐怖分子资产追查中心等。2001年10月24日和25日，美国国会通过了旨在切断恐怖主义资金渠道的反洗钱立法。该法规定，禁止美国银行与在任何地方都没有经营实体的海外“空壳”银行进行业务往来。设立或管理代理行对应帐户的金融机构应制订适当的政策，以发现并报告通过这类帐户进行洗钱的活动。还规定，偷带超过10.000美元现款进出美国为非法行为。同时，要求证券经纪人实行大额现金交易报告和可疑交易报告制度，并将可疑交易报告制度适用到其他非银行金融服务领域。
英国确立了一系列反洗钱规则，包括客户身份的识别与确认、交易审查、可疑交易报告等，并颁布具体的指导准则加以规范。美国“9.11”事件后，英国政府迅速采取行动，采取包括阻止利用外汇兑换系统从事与恐怖主义和毒品走私有关的洗钱活动等措施并举行包括金融管理、金融业、政府财政和刑事情报等部门在内的联合会议，讨论制定打击恐怖分子金钱来源的规则。
美国“9·11”恐怖袭击后，加拿大作为联合国《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》的缔约国，按照该公约有关规定，修改了本国刑法典的有关条款，制定了与资助恐怖分子有关的新的犯罪罪名并修改了加拿大现存的反洗钱体制，扩大了《犯罪收益法》的犯罪收益范围，要求加拿大金融性中介机构实行客户识别和记录保存标准并报告与洗钱相关的交易，建立加拿大金融交易和报告分析中心，搜集洗钱和恐怖主义融资活动的线索和证据并授权加拿大司法机关和安全情报局收集有关恐怖主义融资活动的信息。
此外，其他国家也纷纷采取措施防止恐怖分子利用金融系统筹集资金、转移资产。如德国加强了对国际恐怖主义及其资金流向的调查，日本的银行管理机构宣布了一系列加强控制金钱流动的措施等。
三、我国金融机构反洗钱现状及完善
1997年，我国新刑法在191条专门规定了洗钱罪的罪状和法定刑，将洗钱罪的犯罪对象限定在毒品犯罪、黑社会性质的组织犯罪、走私犯罪的违法所得及其产生的收益。2001年12月29日，我国全国人大通过刑法修正案（三），加大了打击恐怖主义及与之相关的洗钱犯罪的力度。其中，为惩治给恐怖活动洗钱的犯罪行为，将第191条洗钱罪的适用范围扩大到恐怖犯罪。
2001年9月，中国人民银行成立了金融机构反洗钱工作领导小组，2002年7月，中国人民银行成立了反洗钱工作处、支付交易监测处，分别设在保卫局、支付结算管理办公室，专门负责中国人民银行反洗钱的具体工作。2003年1月13日，中国人民银行以1、 2、 3号令，在新年伊始颁布了《金融机构反洗钱规定》、《人民币大额和可疑支付交易报告管理办法》和《金融机构大额和可疑外汇资金交易报告管理办法》，于2003年3月1日实施。这些规章将金融机构监测的洗钱范围扩大到我国刑法规定的黑社会犯罪、毒品犯罪、恐怖活动犯罪以外的其他犯罪的收益，初步形成我国专门的反洗钱行政规范体系，制定了大额和可疑交易报告制度和交易记录保存制度。其中，《人民币大额和可疑支付交易报告管理办法》总结了13类特征较为明显的支付交易，作为规定的可疑支付交易。《金融机构大额和可疑外汇资金交易报告管理办法》明确了31项属于可疑外汇交易的情形，其中与外汇现金交易有关的可疑情形有11项，与外汇非现金交易有关的可疑情形有20项。同时规定对于无法完全列举的可疑交易情形，人民银行和外汇管理局可以根据反洗钱工作的实际需要，适时调整报告的标准。还规定了受其规范的金融机构范围和受规范的金融机构不履行有关反洗钱义务以及有关工作人员泄露大额和可疑交易报告等秘密信息的相应处罚措施。
由此可见，我国的反洗钱体系已初见规模，这将对打击包括恐怖主义在内的犯罪行为起到更大的作用。但与国际上反洗钱的先进经验相比，笔者认为还有以下不足：1．在刑法中除洗钱犯罪外，还应将金融机构不履行反洗钱义务的行为和金融机构工作人员违反规定泄露反洗钱金融信息的行为也规定为犯罪，这不仅是反洗钱体系完善国家的通行做法，也可以对金融机构为自身利益而懈怠履行反洗钱义务的短视行为起到有效的威慑作用，也有利于金融机构工作人员严于律己，提高职业操守和守法意识；2．虽然2003年中国人民银行颁布了反洗钱的专门规范，但它们还只属于部门规章，在法律体系中等级较低，这与其他先进国家专门的《反洗钱法》和《洗钱控制法》等相比，差距很大，不利于有效打击洗钱及相关犯罪；3．应当逐步完善我国的反洗钱组织机构，争取建立先进完善的反洗钱交易报告中心，利用先进的方法进行有关数据的采集、分析和保存。国外的经验告诉我们，这是一项重要而艰巨的工作。随着经济全球化对金融业务全球化和高效率的要求，金融工具的推陈出新，商业活动所涉及的金融交易急剧增多，这就使金融机构为履行反洗钱职责而采集、报告的信息数据量水涨船高，这势必会给反洗钱的监测部门带来巨大的工作压力。这就需要设立专门的信息中心，采用更先进的方法，建立数据库，以提高工作效率。
2003 > 2003年总第53辑