在塑造银行监管趋势及其有关的整体背景中，可以发现一些银行监管“环境”的发展：第一，对中央银行在银行监管事项和整体监管结构中的作用，仍存在持续不断的争论；第二，不断增长的以法律为基础的现代金融部门法律改革的影响；第三，不间断的全球化进程和金融创新与现代银行监管的关系；第四，国内银行监管与“新国际金融结构”的联系。
一、中央银行与银行监管
有人可能提出观点，认为目前存在中央银行脱离银行监管的趋势。这方面的例子有英国、澳大利亚和韩国近期的结构改革。[1]然而在全球基础上（尤其对一些新兴经济国家、转型经济国家和发展中经济国家而言），至今仍然盛行的中央银行参与银行监管的模式。即使在高度发达的美国，新的现代综合金融立法实际上增强了美国联邦储备委员会（以下简称美联储）的监管功能，尽管美国的一些海外代表经常被视为双重模式（Bifurcated Modes）的支持者。此外，有时虽然会发生结构分离的情况，也并没有完全取消中央银行参与银行监管。[2]
（一）分离的问题
众所周知，现代中央银行有两个核心功能：稳定货币和稳定金融。这两个核心功能强调对保持稳定的承诺，即保持货币价值和国家银行体系的稳定。但是，金融稳定的目标并不意味着中央银行应该负责银行的监管。[3]近年来，一些国家已经将审慎的银行监管职责脱离中央银行。[4]
对货币政策和监管政策的分离有支持和反对两种观点。传统上德国中央银行支持货币与监管分离的观点，依据是货币与监管存在潜在的利益冲突。例如，一般认为，在出现困难的情况下，为了保障中央银行作为审慎监管者的信誉，中央银行可能以通货膨胀为代价，放松货币政策以支持银行业。[5]其他支持货币与监管分离的论点包括：需要保护中央银行的声誉不受公众批评（如果价格稳定是银行的首要目标的话），而这种批评经常在有争议的、敏感的监管情况下发生；在不断增长的多样化的金融机构、金融市场的环境下，需要保护中央银行的声誉不受有效监管能力方面的质疑。[6]
反对中央银行货币与监管职责相分离的观点也有很多依据。例如，对支付系统完整性的控制；最后贷款人功能的有效运行（在发生危机时需要及时获得关于银行业是否健康的信息）；对货币政策与银行监管之间一致性的控制需要。[7]然而，如果有一个足够权威的机构要求在监管者和中央银行之间进行协调和信息互换，则上述弱点可以有所缓解。
在新兴经济国家、转体经济国家和发展中经济国家中，由于其金融在危机时期的脆弱性，这些国家最需要良好的银行监管，除了这个情况之外，支持中央银行同时拥有货币和银行监管职责的论据还包括：由于缺乏合格的经济学家和金融专家，缺乏金融风险隔离的金融工具，缺乏复杂的会计标准和惯例，以及由于在各种机构之间（本文指中央银行与另一独立的监管机构之间）建立适当协调机制的困难，所以将银行监管置于中央银行的大伞之下还是有一些集体力量方面的优势。
无论如何，对发达经济国家或不发达经济国家都不存在一个“正确的”金融服务监管结构。不同的历史、文化、国内政治影响力、能力等，经常支配监管结构的形式和特征。在一个国家证明是有效的监管结构，在另一国家可能并不那么成功（或者根本就失败）。
（二）单一金融监管者或者多个金融监管者
与中央银行是否应该进行银行监管有关的问题之一是：中央银行（或者其他银行监管者）与其他金融监管者应该存在什么关系，尤其是与证券监管者与保险监管者的关系。这一问题并没有一个简单的答案。[8]
在美国，针对金融交易和金融参与者正变得日益复杂这一问题，不同金融监管者之间的监管竞争被视为一个良好的机构性的解决方法。[9]然而另一方面，英国却在金融服务和金融市场上采纳了单一监管者的方法。英国认为，单一监管者是管理金融集团和针对不同金融业界限日益模糊现象的最好选择。[10]英国这一模式看来已经影响到诸如日本和韩国等国家近期的改革。像挪威这样一些小国，也已经采纳了单一监管者的模式。[11]一旦采纳单一的监管模式，中央银行（原来如果是监管者）就放弃了监管权，换言之，单一监管者总是将中央银行排除在外。在最近一项对123个国家的调查中，只有NetherlandsAntilles、新加坡、乌拉圭的中央银行同时拥有银行、保险、证券的监管权。[12]
将中央银行排除在单一金融监管者之外的做法，有经济和政治上的原因。在经济方面，中央银行需要发展一些商业行为的技巧以及消费者保护的规则，这些都远远超过其货币政策和系统监控的核心能力（这些挑战还没有被美国中央银行纳入调整日程）。在政治方面，赋予中央银行过多的权力可能并不受欢迎，甚至存在潜在的危险（如果不配以适当的责任机制），但奇怪的是，美国联邦立法机构看上去总是乐于赋予美联储更多的权力和责任，而不是赋予作为财政部一个部分的美国货币监理署（OCC)a[]13
（三）机构性监管或者功能性监管
这一范围广泛的问题的另一方面是，如果不存在单一监管者，则不同的金融监管者之间的关系如何。随着银行超出传统范围活动的扩展，一些国家已经开始考虑这一问题：那些在似乎过时的时代中形成的金融监管结构，在今天的金融市场中是否仍然足以适用？一个经常争议的问题是“功能性监管”与“机构性监管”的对抗。这一争议甚至也与单一监管者的模式有关，因为单一监管者的模式也有内部不同部门如何组织和协调的问题。
根据字面上的简单解释，机构性监管将某些机构置于某个或某些特定的监管者之下。例如，根据这一理论，银行将被一个特定的银行主管当局监管，证券公司将被一个特定的证券主管当局监管，保险公司将被一个特定的保险主管机关监管。这是金融监管上有历史意义的方法。[14]这一方法简单明了，但是却不符合诸如银行参与证券和保险业务之类的现实。
功能性监管已经被视为一个替代方法。这一理论根据一般的行为和产品，将监管职责在机关中分开，“其结果是，产生相同利益和风险的金融产品、金融服务、金融市场可以受到实质上相同的监管，因此，经济竞争能够决定哪一金融产品、金融服务、金融市场可以在市场中取得成功，而不是制造监管中管辖权的障碍或者区别。”[15]换言之，功能性监管主张相同的功能应该得到相同的监管。所以，银行业务方面的行为应该由银行主管机关监管，证券行为应该由证券主管机关监管，保险行为由保险监管者监管。
尽管功能性监管许诺可以减少监管者的重复劳动、增加监管的公正性等等，它却掩盖了一些严重的缺陷，这使得功能性监管存在很多问题，并使其难以成为一个金融市场监管的程序性方法。首先，与机构一样，各项功能也正变得很难彼此区分。[16]随着金融业务日益交织在一起，功能上区别的模糊可能使得功能性监管成为过时的东西，就如同严格的机构性监管一样。此外，在与金融集团的关系上，功能性监管将有以下效果：第一，多个金融机构由多家金融监管者监管，这增加了金融机构的成本；第二，功能性监管妨碍某一个监管者获取被监管的机构和其运作的全部信息，这将导致一个潜在的结果，即让一些监管问题“落入缝隙之中”。所以，功能性监管不能对这些机构提供一个排它的、充分、有效、可行的监管方法。[17]
在这方面，巴塞尔核心原则并没有提供实质性的指南，但是从审慎监管及其条件的角度分析，巴塞尔核心原则规定了传统上属于巴塞尔焦点的资本充足率，然而存在一条但书条款，“这些条件应该反映银行承担的风险”。[18]因此需要一种可以融合两种监管手段（机构性和功能性）的方法。也就是说，当今金融市场有效的监管需要一个混合方法，可以将单个方法的好处合二为一。无论如何，因为发展中国家金融市场和金融机构发展水平不一致（当然同发达国家的更不一样），所以对很多新兴经济国家而言，“功能性一机构性”的争论还为时过早。
在机构性监管和功能性监管的争论中还有一个问题，即“私人行为者”在监管过程中应该扮演什么角色。[19]关键在于银行和金融服务业自身在今后设计、实施、监控内部风险管理体系方面所起到的作用，[20]以及独立审计师在监管过程中发挥监控和承担更大责任方面的作用。[21]
（四）相反的考虑
与中央银行结构下进行银行监管相反的制衡性观点包括：第一，高度的独立性，脱离不适当的政治影响，以及高度的责任感；第二，较高的透明度和信息共享；第三，高度的规则导向；第四，充分的资源。
1．独立性和责任感
在监管领域的责任授权既不意味也不要求中央银行在行使监管责任时应该独立于政府。极有可能将中央银行的独立性仅限制在货币政策方面，而将诸如银行监管之类的功能置于政府的控制之下。另外，有些国家的中央银行法（例如西班牙和法国）己经将货币政策非政治化，而没有波及银行监管。与此形成鲜明对比的是，美国联邦储备系统在货币政策和银行监管方面都是独立的。支持银行监管非政治化的论据与支持中央银行拥有独立的货币政策的论据大致相似（尽管并不完全相同）：技术专业化；防止受目光短浅的、对再次选举忧心忡忡的政客的影响；健康银行业的目标的重要性。在一些发展中国家还可能有另外一条支持中央银行进行独立审慎监管的论据，即有些政客易受到贪污的诱惑或者裙带关系的影响。[22]
下一个问题是，什么是独立监管？对照中央银行在货币政策上的独立性有助于理解这个问题。为了履行其职责，中央银行必须控制货币政策。在这个背景下的控制有两方面含义。第一，中央银行必须有技术能力和资源（人力及其他资源），使其能够对货币条件产生积极的控制和影响。第二，中央银行能够有行使其自主最佳决断的控制权，这些与任免程序、任职期限、自主预算等规则有关，同时与其他政府有关机构有一定的联系（例如财政部）。当中央银行能够自主决定并自主实施其决定时，中央银行才是一个真正的中央银行，而不仅仅是政府的货币代理人。
然而，在一个民主社会中，独立只是事情的一个方面，因为责任同样必要。首先必须指出，权力并不是随意赠与的，而是通过授权赋予的。一个清晰特定的授权往往来自于议会或其他立法机关．之后．被授权的机构（不管是中央银行还是其他机构）可以实施该项授权。此外必须强调的是，责任本身要求中央银行解释并证明其决定和行为是正当的，同时要求中央银行对在履行职责过程中作出的决定承担责任。在衡量责任大小时，律师和经济学家倾向于强调不同的问题。律师强调机构性的一面，例如，机构（独立的中央银行）在现存的制衡体制中的位置，这一制衡体制往往与政府的三个分支有关，即立法、行政、司法。
从法律角度分析，责任的概念应该被分解，用来包括议会的责任、对中央银行行为和决定的司法复审，以及与行政部门一定程度的合作，以保证经济政策制定中总体上的一致性。在一国背景之下，议会或其他立法机关在立法决定中保持主权，规定中央银行独立性的某一项法律总是有可能被另一项法律废除。立法上的责任应该通过多个程序和机制来行使，包括年度报告和主管官员及其他央行官员的定期出席，当然也包括紧急状况下的报告和出席。为防止和控制对自由裁量权的任意和不合理的行使，对中央银行的决定和行为的司法复审（由一个独立的司法或特殊的、独立的行政司法委员会行使）也是至关重要的。这是法治的基本因素。中央银行的自由裁量权或者其他官员的自由裁量权，永远不能没有限制，必须置于法律控制之下。[23]
尽管经济学家们也接受关于责任的机构性描述，尤其是议会的责任，但是他们倾向于强调其他两种责任形式：披露和履行的控制。货币政策运行中的披露或透明度是“基于市场”的责任形式，尤其受到昂格鲁一撒克逊国家的青睐，例如在美国和英国，竞争和透明度被视为市场经济的两个主要支柱。[24]
履行的控制是另一项关键的责任形式，它取决于加诸于中央银行的目标。首先，一个目标的存在可以促进履行的控制，当然清晰有序的多个目标也可以促进履行的控制。其次，一个表达清楚、定义严肃的目标可以促进履行的控制。[25]最后，公共舆论的支持是另外一项事实上（de facto）的责任形式。正如Lastra博士所建议，在理解责任这一概念中，一项不可预料的转变是事前责任和事后责任的区别。事前责任一般意味着详查（Scrutiny)，事后责任意味着控制（Control)。[26]
独立和责任可以被视为一个不断变化的事物的两极。太多的独立性可能导致一个民主制度无法接受的“国中之国”( Statewithin the state)，然而太多的责任又会威胁到独立的效用，在有些时候（尤其在政府行使否决权的时候）可能实际上会使独立失去效果。独立与责任之间最佳的平衡li}随国家的不同而不同。德国中央银行（Deutsche Bundesbank）倾向于独立一边（尽管有公众支持，德国议会的责任很弱）；新西兰储备银行倾向于责任一边（因为有部长级的控制和政府否决的可能性）；欧洲中央银行倾向于独立一边，其议会责任很弱，在参与欧洲货币联盟的成员国之间缺乏持续性的公众支持。正如Lastra博士所言，独立于责任之争类似于哲学上的自由与义务之争：没有责任的独立如同缺乏义务的自由。[27]
2．透明度和信息分享／渠道
银行监管管理方式的传统模式主要围绕以下几点：监管者富有洞察力的高级的机构智慧；对高度灵活性的需求（即很大程度上不受约束的自由裁量权）；保守秘密的需求（例如，关于这些混合的因素，有所谓传统的英格兰银行的“道德说服”方法，或者日本银行监管者的传统方法）。然而当今一个明显的趋势是，在监管过程中寻求更高的透明度，寻求一个更为规则导向的框架。这需要向下列目标迈进：第一，行政规则的制定程序更加公开，例如，预先通知公众，向受到影响或参与其间的政府机构寻求评价；第二，监管者和有关方面更多的信息共享、合作、协调。这些有关方面包括：其他国内金融机关、国际金融机关（母国的金融机构可能以商业形式存在于某些国家或地区）、包括在金融部门监管之内的国际金融机构。[28]
在这方面德国的经验很有启发性。德国的银行监管由德国中央银行之外的一个机关承担。但是根据德国体制，所有的监管信息首先通过德国中央银行，然后再转到监管机关，而这个监管机关与德国中央银行位于同一栋大楼之内。德国的银行监管实际上是由外部的审计师系统承担的，审计师同时向监管者和中央银行报告，虽然中央银行并不实际承担监管功能。[29]德国体制对监管结构有两方面影响。第一，不管在中央银行和监管机关之间是否存在一个正式的区别，为了履行其最后贷款人的职责，中央银行必须能够立即获取所有的监管信息。第二，在一个类似德国那样广泛的银行体制中，大部分金融资产通过银行系统流动，中央银行很容易获取信息，不论其作为货币政策的制定者，或是作为最后贷款人。
关于适当情况下信息传送，应该存在一个有效的、及时的信息渠道，这已经成为金融机构监管的重要方面。在一个特定的管辖范围内，应当通过法律、法规和／或谅解备忘录（Memorandum of Understanding, MOU）建立起国内的信息渠道。谅解备忘录的双方，一方是中央银行、财政部、证券和保险监管者，另一方是处理洗钱和金融欺诈案件的刑事检察官和警官。有时金融机构的信息会向银行监管者之外披露，有时不受银行监管者监管的其他实体的经济或金融信息应该向银行监管者披露，在这些情况下，应该准确无误地建立起信息渠道。这尤其与金融商业集团有关，这些金融商业集团可能包括非金融机构，而非金融机构又置于其他监管机关的功能监管之下。濒临被接管状态的处于困境中的金融机构，也许可以通过使用存款保险计划下的公共基金得以改善，而这必然需要财政部和其他政府行政部门的参与。[30]
在国际或区域安排方面，应当建立信息渠道，以明确授权中央银行（或银行监管者）披露有关信息，或者与其他同国内金融机构或市场有利益关系的国家的监管者进行协调。在这方面，巴塞尔委员会和国际证券委员会组织(IOSCO）已经提供了丰富的指南。
3．规则导向
目前的趋势是倾向于一个更加规则导向的监管程序，下文将会详细讨论。
4．充分的资源
有效银行监管的基本结构要求政府作出一项重大的金融承诺，（在数量和培训上）保证充分的管理资源、执行资源、司法人力资源。在一个不断拓展政府预算使用范围的时代，充分的资源是（且将会是）银行监管结构最终效力的根本性问题。
二、法律为基础的银行监管
英国曾经是典型的不以规则为基础的监管体系。历史上，无论在履行中央银行的功能方面，还是在履行监管职能方面，英格兰银行(Bank of England）的行为都没有法律基础。当时英国的银行体系通过一些小型的银行家们的绅士俱乐部以“道德说服”的方式进行管理。在很大程度上，这可以被视为专属于伦敦金融市场的方式（香港在英国统治下的大部分时期也有类似体系），现在已经不复存在。历史上的英国体系基本上代表了自由的市场体系（laissez faire)，依赖于英格兰银行在实践中的“道德说服”权力。伦敦金融市场组织结构的重大变化、欧共体单一市场的发展，以及某些金融丑闻，这些因素导致这一历史性体系的重组和法律构建。[31]
显而易见的是，我们的现代银行和金融市场越来越需要向以法律为基础的监管体系发展。这种体系可以提供更多的透明度、更多的公平竞争的舞台、更多的公正，并减少政府的不适当干预，使执行更为有效。在金融服务方面，世界贸易组织（WTO）体系的发展需要，金融和贸易的交叉融合，这些都预示着一个更加以法律为基础的银行监管方式。[32]以法律为基础的方式总是会带来一个广泛的、以规则为导向的框架，在这个框架内，不受限制的自由裁量权、缺乏透明度、裙带关系等现象必须消除。然而，这一框架不仅要有范围上的广度，还要有实施上的深度。这样一个综合的、协调的框架应当包括并与国家的立法、行政、监管、审查、执行和司法行政程序相互联系。
的确，在金融部门的经济监管上，以法律为基础的方式不是简单的法律和法律程序。法律只是实现适当的政策目标的一个社会方法，即政策目标的法律化。在金融部门改革的领域，本文建议：以法律为基础的方式也应该是不同领域交叉的方式。法律是一根主线，通过透明和公平的执行程序，将经济、政治、社会目标交织在一起，而律师应当与经济学家、政策的制定者、操作者、会计师等人一起通力合作。
改革的新规则究竟来自何方是一个相当复杂的问题。一方面，在过去的20多年里，通过许多国际金融组织和机构“软法”( Soft—law）行动的复杂网络，新规则已经在发展之中；另一方面，通过单个国家经济法律的努力这一特定的现实，新规则已经形成。对不同区域和次区域布局的不同影响，与这些情况都有所关联。无论如何，以法律为基础的金融部门改革计划的承诺，需要长期的社会承诺，由此，在新兴经济国家里，基于法治的程序观念变得根深蒂固，并贯穿于整个文明的、政治的、经济的社会结构之中的，贯穿的方式是深刻的，而不仅仅是做表面文章。
为了实现和履行这个长期的承诺，在很大程度上将要依赖于一个强有力的、富有弹性的教育基础设施，包括新的大学教育方法，在学科交叉的基础上进行金融法有关的科目的教学，新方法还包括官僚培训和司法培训。从一个角度来说，在学术界、官僚界、司法界、商务界、金融界之间，需要锻造一个新的“工作伙伴关系”(working partnership)，目的是为了保证形成学科交叉的教育基础设施，并使之成为整个金融部门改革过程的一个不可分割的组成部分。这个改革过程不仅仅反映在立法阶段，而且还反映在一个有效的行政实施阶段、有效的行政和司法实施阶段，还反映在富有意义的监督和重新调整的机制之中。
所有这些对银行监管者都是非常重要的。例如，为了保证相关性和连贯性，银行监管者需要高瞻远瞩，并积极地参与这一法律改革进程之中。除此之外，这个新的规则导向的方法需要渗透到监管者履行和执行这项改革的过程中（例如，监管者的行政程序和有意义的司法审查的需要）。实际上，监管者需要参与这个“法制／法治”('rule by law/rule of law）的进程之中。另外，有效的执行在很大程度上取决于监管、行政、司法执行部门的相互联系，这些都是改革进程的组成部分。
三、全球化进程中的银行监管
如今，“全球化”(globalization)这匹难以驯服的烈马似乎已经渗透到现代经济和金融活动的各个方面，它究竟是什么？
（一）全球化的概念
“全球化”已经是一个被滥用、错用的名词，以至于似乎缺乏任何重大实际的意义，并似乎沦为媒体的演说词和广告词，[33]实际上却并非如此。一位观察家已经敏锐地指出：“我们生活在一个全球一体化和互相依赖的世界里，一个国家发生的事件很可能对世界其他地方产生连锁反应。”[34]笔者在伦敦的同事Roy Goode教授的评价是：“一座岛屿已经不可能再是孤岛一座。”的确，这与今天的新兴经济国家和发展中经济国家的关系最为密切。
“全球化”在质量上与传统的“国际化” (internationalization）是“互相联系”( interconnectedness）和“互相依赖”(interdependence)。全球化不是一个终极结果，而是包括几十年前开始发生的复杂的、相互关联的、时常竞争对抗的一系列过程和变化。这些过程和变化包括：始于20世纪70年代的布雷顿森林体系的崩溃;20世纪80年代的债务危机，这一危机持续至今并极有可能继续下去；跨国公司的不断膨胀和复杂性、竞争性；国际上普遍接受“华盛顿共识”( washingtonConsensus)，该共识的目的是推动更多自由化，放松对经济和金融的管制。对国有或者国家控制的经济活动的大多数部门进行私有化或者公司化；福利国家的衰退；电子、计算机、电讯、运输技术的日益创新；当然也包括“全球信息高速公路’的出现。所有这些都对传统方法的国际商业、投资、金融等提出了疑问，对政府及其监管方式也提出了疑问。
然而全球化的范畴超出经济、商业、金融市场及其活动，它还触及政治、社会、科技，甚至社会的宗教“灵魂”。不过，对不同的社会或社会的不同部分，受全球化影响的方式和程度可能有所不同。[35]全球化并不意味着“全球秩序” (globalorder)，至少从现在看来，全球化在很大程度上意味着“全球无序”(global disorder)；它不是一个全球体系（Global system)，而是一个全球非体系（Global non-system)。这使得新监管的挑战更具有极大的威胁性。
尽管与大多数人的观点正相反，主权国家并不因为这些过程而必然的陷入衰退，而是正在进行重组，为了应付正在迅速变化的新现实，满足现代生活的需要，必须重新组建政治和社会的治理结构。虽然现在的国家不可能再像18或19世纪的结构那样运转，国内政府仍然将保持着政治的中心地位。但是，这一新的治理需要利用社会各个层面—个人、地区、全国、国际。这一新的治理必须将政治和经济融合在一起，同时还要将政治和人类、社会等方面融合在一起。[36]这一全球化的进程可能导致一个国家从事一些新方法和新行为。在促进全球竞争方面，在减轻法律的内国化(denationalizing）方面，在迈向国际化方面，在追求更为广泛的不同种类的“公私合伙型”(public一private partnership）监管体制方面，在寻求更为广泛的国家间、区域性、国际性合作方面，至少从表面上看来，国家担当了新的角色。这些新方法、新行为同银行和其他金融监管的关系最为密切。
全球化是关于知识的竞赛，而不仅仅是信息的竞赛，后者往往转为追逐权力和财富的竞赛。如何利用和分享这些权力和财富？谁会成为竞赛的胜利者？或者失败者？这些问题很难回答，且没有统一的答案。一个特定的社会及其政治机构，能够采用什么样的方式去积极地引导、控制这一“互相影响的事物”(dialectic)？即如何控制横空出世的全球化进程的“推力和拉力”(pushes and pulls)。传统的国家将会被增强还是削弱？更有效率还是更为混乱？更为民主化还是更为权威化？更加安全还是更加危险？利益和机遇是否会大于负担和损失？利益和机遇是否会被大众分享？还是仅被一小部分人享用？个人会变得更加富裕还是更加孤立？法律制度将与技术性的规则制造更为有关还是与社会公正的关系更为密切？我们周围的环境会变得更有持续性还是继续受到威胁？对上述每一个问题的答案都对金融市场及其参加者（包括监管者）产生特殊的影响。
（二）法律和金融市场
全球化总是给传统法律观念带来巨大挑战。在全球化进程中，只需考虑全球金融市场的领域，就可以阐明法律基础体系的作用。如今，可持续发展的经济中，人们总是认识不到法律基础体系和金融基础体系的关系。实际上，直到近些年来，国际货币基金组织和世界银行这样的国际机构才将法律基础体系改革纳入其调整和技术帮助项目之中。但是随着前期的东南亚金融危机，一个很明显的事实是：经济和商业法律的改革问题是政治、社会的首要问题。在21世纪的所有经济体系中，无论对于较不发达国家、发展中国家、新兴经济国家、转体经济国家，还是工业化国家，至关重要的是旨在提高生活质量的经济增长的可持续性，以及经济和金融体系的稳定性。所有这些都需要可行的（安全健康的）金融和商业法律体系，该体系是以法律为基础的，并具有相当的复杂性，非常完整，高度透明。
此外，自从布雷顿森林体系（国际货币体系）在20世纪70年代初崩溃以来，很明显，全球的金融市场已经变得越来越相互联系、相互依存，这就是“被全球化”了。现在的事实是，政治和经济的权力，部分来自于发展中的、可持续性的经济金融市场，而这一市场正在不断国际化。[37]对于容易受外在、区域和国际压力影响的问题，可以参考对金融法律和法规的初步观察，以显示其在未来发展中的关键作用。前些年在东南亚、俄罗斯、巴西等地发生的金融危机让人们认识到这一问题是多么重要。[38]
第一个观察是，法律与金融市场、金融机构、金融创新的关系是一个多样化发展的过程，包括公法与私法，国内法与区域法、国际法（包括“软法”）的丰富的交叉融合，还包括成文法、行政法规与判例法的融合。这个逐渐展开的法律框架涵盖传统的区分金融机构类型的概念，也涵盖“金融服务”和“金融机构”一体化的概念。[39]正如通常所理解的那样，“金融法”（国内和国际的）将是公法和私法的混合。无论如何，这一法律的发展领域需要熟悉和回应这些急剧变化的概念、单个国家新的法律和经济现实，需要熟悉和回应世界各地的普遍发展和经济相互依赖性，以及国际金融市场的普遍发展。[40]
第二个观察是，未来的国内金融机构和市场，在很大程度上，将要（而且应该）继续受到外部国际和区域监管发展的影响。为达到通过“较小的步骤”逐渐统一单个国家金融体系和市场的目标，这些外部压力可能会起到穿针引线的作用。另一方面，尽管有前些年的东南亚金融危机，这些外部压力也应该帮助培育更为透明和稳定的国内、区域和国际金融市场。[41]所有这些都需要在一个特定的体系内实现，这个体系包括一个强有力的法治基础，这个体系还能够培育健康的宪法基础。
（三）国际融合和国际标准
为了学会如何处理这些困难，国家需要不断走向更大程度的经济货币融合与协调。我们已经通过“集团”及其有关组织的强大攻势看到这一点。这些“集团”有“3国集团”(G3)、7国集团(G7)、8国集团（G8)、10国集团(G10)，以及现在的22国集团(G22)，有关组织包括金融稳定论坛（Financial Stability Forum)等。还可以通过区域努力看到这一点，例如欧盟及其经济货币同盟（EMU)，拉丁美洲的“南锥体”共同市场。同时还需要对技术、全球努力和安全进行重新定位，需要对目前国际组织进行重新定位，需要一个对民主结构的有效的承诺，需要与非国家的参与者（例如非政府组织，NGOs）分担责任。但是比上述全面融合过程更加根本和迫切的是国际银行监管标准的不断发展和传播，这些监管标准主要通过巴塞尔银行监管委员会表述，例如《巴塞尔核心原则》和《文献汇编》(Gxnpendium) 。[42]
有效银行监管的基础支柱能够被分成五个方面：第一，充足的进入条件；第二，最低的审慎性法规；第三，有效的持续性监管；第四，充分的执行机制；第五，国际合作的渠道。
在第一方面，必须有充足的发照程序。监管当局通过发照程序控制和决定其所负责的机构的数量和类型。必须清楚地规定机构可以从事的行为和发照的条件。同时，发照机构应当有权制定标准，否决申请，评估所有权结构、董事和经理人员的资格、运行计划和内部控制、预计的资本金基础。此外，在外国金融机构申请的情况下，还应当获取其母国监管当局的批准。除了上述准入条件，监管当局应当能够监控和否决（金融机构的）所有权转让或重大收购。这一控制对维持最初的准入标准、维持对机构群体的准确描述至关重要。然而尽管有这一控制基础，金融创新对经济发展仍然很关键，不应该通过官僚障碍进行阻止。
在第二方面，审慎法规和条件是成功的持续性监管的先行者。如今，金融监管正在日益成为以风险为基础的监管程序，因此监管当局必须建立适合于这些风险的条件，这些风险是银行在不间断的业务操作中可能遇到的。在这一方面，巴塞尔委员会历来都是很有建设性的，并且在建立标准和方法上富有效果（这一点有人持不同意见）。
在第三方面，一旦建立了审慎的条件，监管者必须有清晰有效的持续监管的方法。这一体系应当包括现场（on—site）和非现场（off—site）监管，同时与银行管理层保持经常联系，了解每一个机构的操作者，作为（在单个和并表的基础上）收集分析机构信息的综合方法的一部分。除了收集和监控信息，监管者必须有办法通过现场检查或利用外部审计师对监管信息进行核实。最后，如果银行集团允许，监管者必须有能力在并表基础上对该银行集团进行监管。作为这一过程的重要方面，银行必须根据统一的会计准则保持公平准确的财务报告，并予以公布。
在第四方面，银行监管者必须能够执行审慎的监管法规，使银行能够采取适当的纠正措施，直至撤销银行执照并进行清算。国际方面逐渐集中在基于财务状况对机构进行各种监管，其原则是“迅速纠正行动”。[43]如果不赋予监管当局实施监管的权力，则监管的效力将消失殆尽。此外，这些权力应该清清楚楚，尽可能排除自由裁量权。[44]
最后，在不断发展的国际金融机构的竞争领域，银行监管者必须能够发挥作用。母国监管者对在国际上活动的金融机构，应该实施全球并表监管，至少与其他有关国家的监管当局建立联系以及互换信息。对在国内经营的外国银行，必须遵守与国内机构相同的标准，为了保证有效的监管，国内监管者必须能够和这些外国机构的母国监管者分享信息。[45]
（四）对监管者的技术/创新挑战
面对经济/商业/信息技术的创新、知识产权的创新、国内崭新的和不同的社会、人权和环境问题，以及全球金融市场的创新，法律规则、体系以及监管者如何应对？监管还是不监管？如何监管或者自我监管？在保持一个安全、健康、稳定的金融体系时，如何促进、支持金融市场的发展和创新？如何保护参与者的权利和利益（例如安全、隐私、充分的披露等问题）？这些似乎是呈几何级发展的事项将产生“银行业”以及银行自身性质的问题。反过来，这将带来银行监管的性质和角色的问题。
四、银行监管和新国际金融结构
另一个与“环境”有关的基本因素是国际标准和原则的膨胀，有关的金融法律正在通过一个松散的政府、区域集团、机构和安排之间的网络形成和传送，并且构成一个“新国际金融结构”(NewInternational Financial Architecture,简称NIFA)。不管答案是什么，最初的问题具有长远的全球性影响，并触及现存国际经济金融机构的基本结构，触及国际“软法”、J惯例、标准的进一步演变，以及各种区域和次区域安排的重组，最重要的是，为了实现长远的基本法律、经济、政治、社会和教育改革进程，必须对国内制度进行坚强不懈的努力。
近期关于新国际金融结构的讨论将其自身推向银行和金融部门改革的问题，这些问题与新兴经济和转体经济国家有关。这一结构并不是“全新的”，也不是传统意义上的“国际的”，也不完全是“金融的”，不是严格意义上的结构计划或设计，也并不单独指向新兴经济或转体经济国家。然而，正如近期七国集团金融部长报告中的谨慎的措词所显示的那样，新国际金融结构至少应该涉及以下领域：强化新兴经济国家的宏观经济政策；强化和改革国际金融机构；准确及时的信息流动和透明度；强化工业国家的金融监管；强化新兴市场国家的金融体系；汇率政策；良好的会计标准；法律基础结构；公司治理；反贪污／反洗钱；技术创新/适应；风险管理；银行监管；资本市场监管；保险监管；公司治理；金融集团；支付、结算和保管机制；养老基金和集体投资计划；会计和审计标准。[46]
但是目前阶段的新国际金融结构并不完善，原因是尚存在大量“未完成的计划”( unfinishedagenda)，例如：金融集团；离岸中心；资产负债比例较高的机构；道德危险；汇率稳定；短期资本流动；金融危机的区域回应；国际金融机构改革；国际标准和世贸组织/服务贸易协定金融法律和程序的互动；教育基础设施；社会安全的净组合；全球性银行和银行／金融组织的监管。[47]
从实际角度分析，不存在一个包罗万象的、明确的“新金融结构”，但是存在一个松散而复杂的构造，以寻求金融市场和其他国内市场长期的国内性、区域性、国际性的稳定和平衡。[48]1986年至今，是对金融机构和市场加强监管的时期，首要目标是取得“国际标准”。其次，作者认为，1986一1995年间是现代化的时期，寻求最佳的世界范围的惯例。再次，自从墨西哥1994—1995年金融危机以来的期间，是一个新阶段的开始，其核心是建立最低限度的、能为国际所接受的金融公法标准，其过程以下列组织为中心：7国集团、10国集团、巴塞尔委员会、国际证券委员会组织(IOSCO)、国际保险监管者协会（IAIS)、联合论坛（Joint Forum)、最近形成的金融稳定论坛，甚至主要是民间机构的国际会计标准委员会（IASC)，这些组织可以称之为新“国际金融团体”。当然这一过程也包括传统的“国际金融机构”，例如国际货币基金组织，世界银行，以及区域发展银行。
随着前些年的亚洲、俄罗斯、巴西金融危机，人们关于新兴经济国家金融部门改革的注意力已经更加集中于发展标准的重要性上，集中于这些标准在国内法律制度和监管中的实施上。所有这些焦点是否正汇聚成一个“新国际金融结构”，这还是一个尚未解决的问题。[49]不过有一点很明确，国内的银行监管当局不仅必须是任何新国际金融结构的主体和受益人，而且还必须积极参与这一新金融机构的逐步构筑和实施。
五、若干银行监管趋势
（一）公私合伙型监管
全球银行监管必然被卷入过去十几年的全球和区域危机以及系统性的市场事件之中，但是同时又有所回应。这一银行监管演变的普遍的主题是：随着金融机构、产品和市场在本质上变得越来越复杂多变，监管框架也正在变得越来越复杂。巴塞尔委员会的监管指南已经逐渐将“公私合伙型”引入银行监管之中。这一“合伙型方法”授予主导商业银行（例如金融机构新的“精英集团”）更多的独立性和自由裁量权，在定性和定量的范围之内分辨、评估、监督和管理重大风险。这样以来，银行监管不断指导商业银行根据审慎标准发展和实施综合风险管理及内部控制框架，以适用于某一银行特定的机构风险背景（例如一种“有条件的自我监管”模式）。
近年来，美国对大型银行的“以风险为焦点的监管”(risk—focused supervision）方法已经取得长足进步，使得银行监管当局可以实施及时统一的监管，并能了解银行和银行业的整个风险管理及内控制度，有人认为其自身具有“降低风险”的效果，当然也有不同看法。[50]这一合伙型方法使得银行监管可以直接接触并评估风险管理和内控制度所产生的重要信息，从而可以向着“现时”( realtune）监管的方向发展。实际上，美国银行监管当局已经安排许多“特别监管小组”，用以监督和评估那些大型的、综合性的银行，一些小组实际上就被派驻在这些银行的国内及国外办公场所。[51]
毫无疑问，积极从事信贷和市场风险活动的主导型商业银行，尤其是那些参与复杂的场外衍生交易和表外业务的银行，作为银行机构中的“精英阶层”，正在逐渐脱离其他的银行团体。根据表内和表外业务的宽度和复杂程度，这一脱离趋势是非常明显的。美国的主导银行已经利用其在理论融资和信息技术上的优势，在其全球商业范围内实施更为有效的风险管理体制，利用复杂的衍生产品处理其利润。此外，通过不断收购银行和非银行金融机构，这些主导商业银行已经整合为“银行集团”(bankingconglomerates)，在很大程度上影响（如果不是左右的话）美国和全球的银行监管过程。在银行监管当局和大型银行之间的“公私”合伙型监管，其范围和适用均相当微妙，然而为了建立涵盖这些金融机构所涉业务和风险的有效的监管框架，公私合伙型监管无论对发达国家还是发展中国家的银行监管者都是极为重要的。
（二）放松监管、“重新监管”和“银行业务”
在现代银行背景下，合理定义“银行业务”的能力正变得日益困难，因为各类银行与非银行金融机构的特征仍然十分模糊。事实上，在全球范围内，商业银行有权从事复杂的范围广泛的金融活动，无论是直接通过银行分支机构，还是间接通过某一更大的“控股公司”的一个组成部分。例如，在过去30年多里，由于美国商业银行的持久努力和银行监管当局的积极参与，美国已经逐渐消除了对非银行活动（例如证券和衍生工具活动）的实质性限制。美国银行业向新领域业务的扩张对其生存与否至关重要，因为外国银行和非银行金融机构的竞争已经基本蚕食了传统意义上的信贷市场业务。所以，在从事新业务时，美国银行和外国银行都在日益扩展其收入来源，从传统的利息收入和债券收入途径转移到其他收入途径，特别是辛迪加贷款、衍生产品柜台交易、并购咨询费，以及资产交易收入。通过并购非银行金融机构，这些银行也已成为证券及与证券有关活动的重要参加者。[52]
主导型商业银行越来越多地参与复杂的资产证券化、衍生产品柜台交易和其他表外业务，绝大多数的此类业务是为了实现与资本需求和会计处理相关的“监管套利”的目标。这些银行还通过衍生产品柜台交易、回购协议及其他相关信用产品，与高负债机构（例如对冲基金等）发生相当复杂的、具有高负债率的业务关系。这些复杂的业务导致上述银行的资产负债表在任何一个时点上总是不透明的，并且处于最复杂的风险（特别是信用风险、市场风险和经营风险）之中。由于银行面临的风险结构可能通过表外业务在几天甚至几个小时内产生变化，所以很难为监管当局找到一条可以持续、及时了解监管对象风险的途径。监管当局可能认为，适当的风险控制系统与内控系统存在于“纸面上”，同时在某种程度上也存在于现实之中，但是确有必要建立一种更为密切的合伙关系，以促使银行风险管理与监管目标之间产生更为融洽的关系。因此，问题的关键不是银行能否参与某类业务或者采取何种组织形式，而是这些精英银行能否积极成功地管理目前在“银行业务”中占据主导地位的上述复杂业务所产生的复杂风险。
清晰、持续的放松监管的趋势（特别是银行合并与金融集团相结合）显著扩大了“银行业务”的范围，以至于目前更合理的思路是讨论哪些业务不属于“银行业务”的范畴。“银行业务”从存款与贷款活动发展到目前种类繁多的金融服务与产品，是近几十年以来下列主要变化的产物，例如：核心存款的下降与非存款负债的相应增加；优质公司客户从依赖银行发展为依赖资本市场（或商业票据市场），即“脱媒化”趋势；对小型和潜在风很大的公司以及消费者贷款的增加；科．技进步导致传送电子产品的能力大幅度提高；表外业务显著增加，尤其是衍生产品柜台交易和证券化技术的增加；持续寻找收费业务的种类，以扩大和分散收入来源；通过放松监管的积极行为，逐步减少了对从事证券与保险业务的法定障碍、限制；逐步将银行机构认为“附属于”银行业务的或者“与银行业务联系紧密以至于可以适当地认为附属于”银行业务的活动，纳入到银行的经营范围之中；持续不断地努力降低营运成本，增加竞争效率；在美国与全球市场上，银行同业之间以及与非银行机构之间的竞争程度不断加深。
值得注意的是，现在已经开始取消或者减少对银行的大量立法限制与监管限制（或负担），尤其是1999年11月美国通过的《格莱姆一利奇一布利里法》（Gramm—Leach—Bliley Act,GLBA)。[53]根据《格莱姆一利奇一布利里法》，银行、保险公司、证券公司有机会进行跨行业和跨国界的收购，建立金融集团，受美联储的伞形监管和有关监管机构的功能型监管。
先进的信息技术、金融工程和风险管理技能也加速了近十年来“银行业务”的扩展，新的电子支付技术、全球金融市场电子化连接、金融衍生工具、资产证券化结构以及因特网、电子商务和电子金融的兴起，都对银行和非银行金融机构的传统意义与功能提出了挑战。问题在于：“银行业务”的未来特性能否与创立一系列符号性、有效性的“人口”相联系，以便利用、处理和实施上述新技术。这些相互促进的趋势将要求监管的持续提高，并建立在巴塞尔委员会“新资本充足率框架”的基础之上：最低资本要求、对银行资本的监督性评审以及市场规律。
（三）对国内并购与跨境并购的监管
持续性全球化趋势之中有一个更加明显和意义重大的方面：金融市场和资本流动的全球化日益增加，其结果（亦是动力）是银行机构国内及跨国并购活动的扩展。[54]近年来主要的美国国内银行并购案同时具有深远的跨国性、区域性和全球性影响。[55]
全球银行急于并购的现象来源于许多特定的催化剂，尤其是对金融市场危机与重组的回应。[56]不过，主要原因似乎是对世界经济日益全球化趋势的一种战略性回应。跨国银行并购趋势的一个效果是将全球性银行机构整合为一小批“精英”机构；其另一个效果是在全球性银行机构、其他全球性金融机构和全球性金融集团之间重新划分疆域。连续不断的银行业并购也促使银行与非银行监管机构之间更为广泛的国际合作，以及发展适宜于金融集团的国际监管标准。从这层意义上讲，与国内适用相比，相关的监管程序亦出现“全球化”趋势。
但是，就监管而言，银行系统仍然受到国内法律与监管框架的管辖。国内与国际因素之间的冲突和联系已经非常明显。这就出现一个问题：国内监管者是否应该通过法律及实践活动，运用国民待遇方法，来建立一个适用于国内和外国银行机构的“公平竞争的场所”？或者是否应该运用一项以国际标准为基础（但也适用于国内）的方法，以便外国银行机构能够进入某一管辖领域（例如“统一监管”的监管概念）？国内监管者面临的相关问题还有：如何将国内监管程序适用于外国银行并购？对必然包括国内和国际混合因素的外国银行并购，如何在并购后进行适当监管？
在很多方面，目前的银行跨国并购热潮只不过是“新瓶装旧酒”而已，因为相似的商业、法律、结构与会计问题在过去几十年里曾出现于美国或者其他国家的若干类似情形之中。但是现阶段却涉及更大的金额，具有不同的动机和背景，在传统地域和市场界限方面的渗透似乎没有限制，而且有关市场联系、定价和规律等方面受到全球性力量的推动，且具有显著的全球性内涵和结果。很明显，这就是当前持续不断的银行及金融机构的并购“浪潮”。
因此，就银行跨国并购而言，无论是在公司法、税法、会计、反托拉斯法方面，还是在监管方面，现在的压力和趋势均朝向于国际标准及其融合。这些则带来进一步国际合作与融合的压力，对国内法律体系、税收体系以及会计体系也带来了相应的压力。不过，国内法律与监管体系的重要性仍然应该排在首位。这也导致国际私法在跨国交易中的重要性不断增加。此外，对比较方法论的进一步理解也将对有效的律师业务活动至关重要。更进一步而言，对现代并购业务复杂程度的全面认识，需要一个良好的跨学科的方法，以理解商业和金融市场、金融和会计原则，以及文化和企业多样化的驱动力。
最后,对跨国并购的有效法律分析还需要对在世贸组织框架下正在发展的贸易和投资自由化有一个良好的认知，这对金融服务而言尤其重要，因为《服务贸易总协定》（及其在金融服务中的角色）与维持审慎监管之间必然产生冲突。
（四）对大型、复杂的银行组织的监管
通过富有侵略性的对非银行金融机构的并购，美国、欧盟和日本出现了银行业的整合，这涉及到国内与跨国并购。产生这些交易的原因有很多，例如，目前日本国内银行之间的合并，在很大程度上可以被视为一种“生存反应”，以应付银行业持续不断的内在缺陷。这类整合产生了一些大型、复杂的银行组织（美联储称之为LCBOs)，使得“金融集团”这一名称具有真正的意义和深度，并要求一种特殊的监管形式。[57]
对大型、复杂的银行组织的业务活动与资本充足率的监管，以及对其的并表监管，引发了一个有趣的全球性监管问题。特别需要考虑的是上文提到的两种不同的监管模式：英国的“单一监管者”方式，与美国《格莱姆一利奇一布利里法》第一章规定的“金融控股公司”监管方式。前者已广为人知，但后者却是新兴事物，因为它废除了对银行、非银行金融机构及其金融活动之间长达数十年的限制。《格莱姆一利奇一布利里法》允许通过金融控股公司的形式实现银行与非银行金融机构之间的联合。这种模式允许现有的美国银行控股公司和合格的外国银行组织选择转化为金融控股公司，并满足各种资本、管理和社区投资标准。经批准，金融控股公司可以从事一系列非银行业务（包括目前银行控股公司已经可以从事的业务），例如，无限制的证券业务，某些保险业务，以及更重要的商人银行业务（即对非上市公司的股权投资）。
《格莱姆一利奇一布利里法》指定美联储为“主监管者”，监管金融控股公司的业务，不过，美联储应当在实施某些事项时与美国财政部协调、磋商，例如在《格莱姆一利奇一布利里法》框架下，批准新业务、实施商人银行业务许可、决定对某些具有银行、证券及／或期货特征的金融产品应由哪一家监管机构负责。也许更重要的是，《格莱姆一利奇一布利里法》对金融控股公司拥有和控制的其他实体采取一种“功能性监管”的模式。这些实体可能包括：国内银行及其分支（包括新成立的子公司，这些子公司可能有权从事母公司以前无法从事的业务，由美国货币监理署监管）、经纪／交易公司、投资顾问和投资公司、期货交易公司和保险公司。它们相应受到有关功能性监管机构（例如在证券、商品和保险领域）的监管。《格莱姆一利奇一布利里法》通过限制美联储在大多数问题上的影响处理美联储与其他功能性监管机构之间的“指挥与控制”关系。该法还涉及一个关于对金融控股公司风险管理与资本要求的有趣课题，特别是某些功能性监管机构对其监管对象实行不同的相关要求，尽管在某些领域的融合已经很明显。值得注意的是，美国银行控股公司与外国银行组织转化为金融控股公司，获得扩展新业务机会的迹象在最初相当明显，并且一直持续到现在。
因此，日益复杂的业务与组织结构将极大地使银行监管活动复杂化，使得对大型、复杂的银行组织的监管成为近期金融机构监管的一个新的组成部分。具有领先地位的大型、复杂的银行组织将在发达国家与发展中国家的金融市场中占据主要地位。这些银行的规模、复杂程度和影响，以及其跨国活动，引发了一个问题：巴塞尔委员会与其他有关当局赋予上述银行极大的自主权与独立性，允许它们发展、实施及执行（此点更为重要）自己的风险管理与内控系统，却缺乏适当的监督与控制机制，这种方式是否适宜？毫无疑问，过去几年间在金融市场上发生的事件及其消极影响，印证了在全球性和持续相互联系的市场中，对新产品、客户和业务范围实施新的风险管理机制的重要性，也对授权这些银行自己执行风险管理与内控机制的做法提出了质疑。
（五）对柜台交易衍生工具的监管
柜台交易衍生工具业务正在以令人吃惊的速度持续发展。银行机构规模和复杂程度的日益增加，使得监管当局愈发难以达到目标，也几乎不可能了解和评估银行柜台交易衍生工具的规模与操作。因此，柜台交易衍生工具，尤其是利率、外汇与信用衍生工具方面的产品，成为银行风险管理战略、交易以及国际业务的核心。此外，该市场涉及的规模与负债率对全球金融系统产生了不确定的影响。新兴市场与发达国家金融市场上周期性发生的插曲，也恰好证明了这一点，例如金融资产的价值出现的大幅波动。
毫无疑问，不透明、高负债的柜台交易衍生产品业务加剧了周期性的激烈震荡。从监管的角度分析，监管者的目标至少是要对此类业务的性质与范围有一个清楚的认识，尤其是那些建立在新奇的工具和流动性较差的市场之上的业务。衍生工具的结构越不透明，越是高负债，就越有可能导致金融市场的周期性剧烈振荡，导致金融工具陷入流动性的陷阱。同时，由于类似“总回报率掉期”之类具有高负债性的内在结构，也就越有可能产生明显的交易相对方的信用风险。监管当局显然无法跟上金融创新及其对全球银行与金融系统影响的步伐。
因此，在市场规律之下，监管当局可能有意要求从事衍生产品交易的主导性银行更加频繁地披露其柜台交易的性质和规模，而不仅仅是在报表的若干栏目之中列出美元的金额。特别是，监管当局可能要求交易者根据巴塞尔协议的精神，准确披露包括了负债与价格特征的新产品的性质与规模，这些产品可能对基础货币或者证券交易市场产生深远的影响。例如在美国，监管当局有权要求从事衍生产品柜台交易的大型、复杂的银行组织披露上述信息。由于此类交易的大部分发生于一小群美国商业银行或者投资银行之间，此项披露要求在目前是合适的。可以肯定的是，采取这一措施是向实施监管意义上的“市场规律”迈出的意义深远的一步。
但是，美国监管当局的上述努力被淹没在强调对柜台交易衍生产品进行立法调控（以降低美国金融系统的“脆弱性”）的呼声之中。“法律不确定性”( legaluncertainty)的概念总是伴随着柜台交易衍生产品，即使对那些为了“监管套利”和避免监管而发展起来的市场也是如此。这一不确定性来源于若干模糊的《商品交易法》( Commodity ExchangeAct，简称CEA）的条款，这些条款无法确认有关执行机构—商品期货交易委员会（CFTC)是否对柜台交易的若干品种具有管辖权。商品期货交易委员会在行使管辖权时，有可能宣布若干掉期及其他柜台交易衍生产品属于在交易所中进行交易的范围，因此使得这些产品成为非法，以至于无法强制执行。根据有关方面的请求，商品期货交易委员会在较早的时候发布了一系列政策声明与豁免决定，明确规定某些产品不属于《商品交易法》的管辖范畴。然而商品期货交易委员会关于掉期豁免的规定只不过是一项行政规定，随时可能被其废除或者修改。同时，还有其他方面的法律不确定性，例如有关证券价格的掉期。最后，在所谓的“财政部修正案”《商品交易法》规定的一种法定豁免权）中，仍然存在某些不确定性，尽管最高法院在Dun v. CFTC一案的判决中将柜台交易外汇期货排除在《商品交易法》的适用范围之外。
这些行动在一段时间内澄清了法律不确定性的概念，但是近来该问题又重新出现，尤其是在1998年5月发出的一份“概念性通报”，引起了很多关于柜台交易衍生工具的监管问题。美国国会最后通过一项旨在制止商品期货交易委员会在该领域再次采取行政措施的法律，然而法律不确定性的概念及其风险仍旧顽固地留在该领域之内，成为该领域的主要焦点问题。
六、银行监管的未来
处于主导地位的银行监管当局（尤其是美联储和美国货币监理署）拥有丰富的资源和专业能力，可以最大程度地执行巴塞尔委员会制定的监管指南，但是，处于主导地位的银行则继续被信用风险和市场风险所困扰，并通过柜台交易衍生工具、回购协议及其他高负债机构从事复杂的跨金融部门和跨市场的活动。正如巴塞尔委员会再三强调的那样，这些银行总是从事“监管套利”活动，虽然它们愿意配合巴塞尔委员会发展监管指南，但是仍然免不了出现一个问题：在实施其自身的风险管理和内控制度时，这些处于主导地位的银行究竟是不是怀有善意？从新兴市场的角度分析，为了在全球金融市场中保持竞争力，为了避免被边缘化，更是为了避免监管套利行为，其银行机构和银行主管当局需要获得处理复杂的金融结构和金融产品的能力。
显而易见，巴塞尔委员会的监管指南需要银行及其监管者的密切合作，这一“公私合伙型”的方法在美国已经存在，但是在很多其他国家却不一定可行。此外，银行监管当局需要通过立法等方式被赋予法定权力，以实施和执行巴塞尔委员会的指南。最根本的是，新兴市场国家的银行及其监管当局之间应该培育一种工作伙伴关系，以应付金融创新的挑战。如果不能这样的话，大型、复杂的银行组织和金融市场的复杂性可能会取得统治地位，这将使新兴市场国家的银行沦落为“社区银行”，同时也将使这些国家的银行监管当局无力应付未来的银行或者金融危机，而这一危机几乎是不断增加的金融市场波动的必然产物。
9.11事件进一步强化了“公私合伙型”的监管趋势，在反洗钱法方面，公私机构的紧密合作尤为重要。9.11事件之后不久，美国制订《提供适当工具堵截和挫败恐怖行动用以联合和加强美国法》(TheUniting and Strengthening Americaby Providing Appropriate ToolsRequired to Intercept and ObstructTerrorism Act，简称PATRIOT，即《爱国者法》）。[58]该法第3章专门针对国际反洗钱等反恐怖行动所采取的金融措施。在信息分享方面，《爱国者法》放松获取金融机构和政府机构信息的限制规定，并允许金融机构与政府机构（当然包括银行监管当局）分享与洗钱行为有关的信息。《爱国者法》同时扩大了金融机构保存档案资料和报告义务的范围，金融机构还必须对照政府提供的可疑的恐怖分子名单，以确定前来开户的人的真实身份。美国银行家协会（ABA）执行副主席在美国国会金融服务委员会举行的听证会上指出：“银行可以也应该汇报涉嫌违法的行为，同时政府机构也必须承担其主要责任，帮助辨别哪些国家、团体、个人或者交易是违法的，并要求银行根据这些信息采取行动。这必须是一个真正的公私合伙型关系，互相合作。”[59]
总而言之，必须加强银行主管当局与银行之间的公私合伙型关系，以应对国际金融市场宏观经济变化的挑战。信贷膨胀与通货膨胀的循环往复、资产与商品价格泡沫的破灭，这些正是大多数国家银行危机的重要原因，不论是发展中国家还是发达国家。惟一的解决方案是在精英银行机构中实施有效的风险管理和内控制度，强化银行与监管当局的合作，使银行对市场变化的反应不至于过分影响到资产的价值，不至于造成波及整个系统的金融资产流动性漏洞。 [1]See, e. g.，Australia一Committee of Inquiry and the Australian Financial System, Financial System Inquiry Final Report (March 1997) (Wallis Report）；and UK-Securities and Investments Board, Report to the Exchequer on the Reform of the Financial Regulatory System (July 1997).
[2]See, inter alia, J. Norton, Structuring the Bank Regulators and Supervisors: Developed Country Experiences and Their Possible Implications for Latin America and Other Developing Countries, 4 NAFTA Rev. 5 (1998)
[3]See generally, R. Lastra, Central Banking and Banking Regulation (1996).
[4]See, inter alia, C. Goodhart and D. Schoenmaker, Institutional Separation Between Supervisory and Monetary Agencies, LSE Fin. Mkts. Group (April 1993)．
[5]Cf. T. Baums and M. Gruson, The German Banking Syst。一System of the Future, 19 Brook. J. Int'l L. 101 (1993)．
[6]See J. Norton and C. D. Olive, Globalization of Financial Risks and International Supervision of Banks and Securities Finns: Lessons from the Barings Debacle, 30 Int'l Law, 301 (Summer 1996).
[7]See R. Lastra, Lenders of Last Resort, chapter in R. Lastra and H. Shiffman, Bank Failures and Bank Insolvency Law in Economics of Transition (1998)．
[8]See generally, C. Goodhardt et al.，FINANCIAL REGULATION, Ch. 8 (1998)．
[9]See generally, J. Norton and S. C. Whitley, Banking Law Manual, Chs. 1—3 (1998).
[10]See generally, William Blair, G. Walker（et al.），BANKING FINANCIAL SERVICES REGULATION（1998)；and Michael Blair and G. Walker（et al），Guide to Financial Services and Markets Act (2000).
[11]Cf. M. J. B. Hall, Banking Regulation and Supervision: A Comparative Study of the U. K. and Japan (1993).
[12]This 1999 survey was conducted by Professor David Llewellyn.（译者注：Netherlands Antilles是荷兰的海外领地，位于西印度洋群岛）。
[13]Se,，inter alia, M. Taylor, “Twin peaks”: A Regulatory Structure for the New century，Centre for the Study of Financial Innovation (1995)．
[14]See Roberta S. Karmel, Functioanl Regulation, 501 PLI/CORP 9 (1985).
[15]See Chicago Mercantile Exchange, MODEL FOR FEDERAL FINANCIAL REGULATION, at 2 (1993).
[16]Alan Greenspan, Remarks at the Conference on Bank Structure and Competition of the Federal Reserve Bank of Chicago (May 1, 1997).
[17]See Karmel, supra note 14, at 12.
[18]See Basle Committee on Banking Supervision, Core Principles for Effective Banking Supervision (Sept. 1997)，at Principle 6.
[19]See generally, J. Norton and C. Olive, The Ongoing Process of International Bank Regulatory and Supervisory Convergence: A New Regulatory Market “Partnership”, 16 Ann. Rev. Banking L. 227 (1997)．
[20]See T. Padoa—Schioppa, Globalization of Risks: Cooperation Between Banking and Market Regulators, in Public Does. Of the XXth IOSCO Annual Conference, Tome I, No. 24, 63—64 (1995)．
[21]See C. Hadjiemmanuil, BANKING REGULATION AND THE BANK OF ENGLAND 165—173 (1996).
[22]See J. Norton and M. Yokoi, Banking Reform in Emerging Economics: In General and In Reality—The Case of Thailand, Remarks presented to the LSE Conference on Banking Reform and Enforcement Issues (May 26, 2000).
[23]See Lastra, supra note 3.
[24]此种责任形式的例证可参见：美国联邦公开市场委员会（美国联邦储备系统货币政策部门）或者英格兰银行货币政策委员会出版的会议记录。
[25]例如新西兰和英国。
[26]例如，中央银行官员的任命程序和通货膨胀目标的争论，是通过详查行使责任的方法。年度报告的要求和央行行长或督察官出席议会有关委员会的要求，是通过控制行使责任的方法。
[27]See Lastra, supra note 3.
[28]See, e. g.，IMF ANNUAL REPORT—1999, Parts III 5 and 6.
[29]See generally, Baums and Gruson, supra note 5.
[30]E.g.，Memorandum of Understanding Between HM Treasury, The Bank of England Financial Services Authority (UK)．
[31]See, J. Norton, The Beak of Fnglard' s Lancet: The Struggle to Maintain the Traditional Practice of Moral Suason, in BANK REGULATION AND SUPERVISION IN TIE 1990S (J. Nortn ed，1992)
[32]See Trade Liberalization and Financial Services, Centre for Commercial Law Studies (London)，Research Seminar (May 1997)．
[33]See, inter alia, A. Giddens, Glohalisaticri (BBC Reith Lecture Series 1999) (available at http;// news. bbc. co. uk) .
[34]YC. Cheng, Preface, in The New International Financial Architecture: Standard Setting and Ingle nentaticn (J. Norton, S.G〕＆D. Amer eds, 2000.
[35]See generally UNDP, HUMan Developnment Report.
[36]See, inter alia, A. C. Aman, Jr.，The Globalization State: A Future-Oriented Perspective on the Public/Private Distinction, Federalism, and Democracy, 31 Vand. J. Trans.L. 769 (1998).
[37]See, inter alia, J. Norton＆D. Artier, International Co-Operative Efforts and Implications for Law Reform, in Bank Failures and Bank Insolvency Law in Economics in Transition, Ch. 9 (R. Lastra and HN Schiffman eds. 1999).
[38]See J. Norton, Financial Sector Reform and International Financial Crises: The Legal Challenges, Essays in International Financial and Economic Law, No. 16 (J. Norton ed. 1998)．
[39]See generally R. Cranston, Principles of Banking Law (1998).
[40]See, e. g.，J. Norton, The Korean Financial Crises—Reform and Positive Transformation: Is a Second’Han River Miracle’Possible? 22 Global Econ. Rev. 3—36(1998).
[41]See, e. g.，S. Fischer (IMF Deputy Managing Director)，Reforming World Finance: Lessons from a Crisis, The Economist (Oct. 3—9, 1998).
[42]译者注：《文献汇编》指《巴塞尔银行监管委员会文献汇编》，国际清算银行1997年出版。中国人民银行国际司曾将该汇编翻译成中文，中国金融出版社1998年版。
[43]J. Norton and S. Whitley, Banking Law Manual§§3.11[8]，5.08[3][a] (1998).
[44]See R. Helfert（前美国联邦保险公司主席）, Rules Versus Discretion in the Intervention of Troubled Financial Institions-The United States Perspective, Doe. No. SPIRANSRSF/II I Di. No. 2 of 1997 SELA CARACAS CONFERENCE PROCFFlINGS.
[45]See, generally, Basle Core Principles.
[46]See generally Report of G—7 Finance Ministers (June 1999) (delivered at the G—7Summit in Cologne, Germany). A subsequent, reaffirming G—7 meeting was held in Okinawa, Japan in July 2000.
[47]See generally R. Lastra, Reform of the International Financial Architecture (Kluwer/ London 2000)．
[48]See generally G—7 Cologne Report．See also Basle Committee on Banking Supervision, Supervisory Lessons to be Drawn from the Asian Crises (June 1999)；U. N. Executive Committee on Economic and Social Affairs, Toward a New International Financial Architecture (Jan. 21,1999). C. I. D. Folkerts一Landau＆P. M. Garber, The New Financial Architecture: A threat to the Markets? Deutsche Bank Global Research (Apr. 1999).
[49]See generally A. Sheng, The New Financial Architecture: Is There a Workable Solution? 33 Int' 1 Law 855（1999)；J. Norton, A New International Financial Architecture: Reflections on the Possible Law—Based Dimensions, 33 Int'l Law, 891 (1999)．
[50]See U. S. Comptroller of the Currency, Large Bank Supervision, in Comptroller’s Handbook for Bank Examination and Supervision (Dec. 1995)；US. FRB Division of Banking Supervision＆Regulation, Risk—Focused Framwork for Supervision of Large Complex Institutions, SR 97—24 (SUP) (Oct. 27, 1997)．
[51]See U. S. General Accounting Office, Risk-FOcused Examinations: Regulations of Large Banking Organizations Face Challenges, GAO/GGD—00—48 (Jan. 2000).
[52]See, e. g.，discussion by J. Norton, Conjuring an Elite Corp of Banking Institutions Within a Public—Private Partnership, Chapter in T. Baum, K. Hopt and N. Horn, CORPORATIONS CAPITAL MARKETS AND BUSINESS IN THE LAW 391 (2000)．
[53]See Pub. L. No. 106—102, 113 Stat. 1338(1999)
[54]See, e. g.，B. Eichengreen, Globalizing Capital (1997)；Group of Seven, Statement of G7 Finance Ministries (June 1999) (Cologne G7 /G8 Summit)．
[55]See, e. g.，J. Norton, A “Slice of the Global “M&A” Mania: Cross-Border Bank Mergers and Acquisitions-A View from the U. S. Regulatory and Supervisory Perspective, presented at International Conference on “ Cross一Border Mergers and Acquisitions”（RIL Institute, Cologne, April, 2000).
[56]Cf. J . Norton＆D. Amer (eds.），Financial Crisis in the 1990s (London/Kluwer,2000)
[57]See FRB Division of Banking Supervision＆Regulation, Risk—Focused Supervision of Large Complex Banking Organizations, SR 99—15 (SUP) (June 23, 1999).
[58]USA PATRIOT Act, Pub. L. No. 107—56, 115 Stat. 272 (2001).
[59]Testimony of Edward Yingling, On Behalf of the American Bankers Association Before the Committee on Financial Services, United States House of Representatives (Oct. 3, 2001).
2003 > 2003年总第56辑