《全国人民代表大会常务委员会关于中国银行业监督管理委员会履行原由中国人民银行履行的监督管理职责的决定》的通过使得银监会的挂牌获得了法律上的依据与地位。
人大常委会对《中国人民银行法》进行修改，将原来由中国人民银行行使的金融监管职权授予新成立的银监会，这是我国立法机关根据新一届政府机构调整方案做出的迅速反应。相较于中国证监会的成立与立法机关相应的立法时间差，以及立法的明确性来看，这一次人大常委员会的做法既迅速又明确，—我国至今还没有一部法律使用了中国证监会的字样。
七年前，《中国人民银行法》由第八届全国人民代表大会第三次会议于1995年3月18日通过，并自公布之日起施行。从那时起中国人民银行既负责制定货币政策及发行货币，又负责金融监管的职责。如今，中国人民银行身兼双职的时代即将成为历史，新成立的银监会将承担金融监管的职责。
一、修改法律
《中国人民银行法》共有51条，笔者初步查阅发现，涉及到银监会金融监管职责的条款，约有12条之多。其中该法的第四章“金融监督管理”的规定，都是转给银监会的职责。这些条款的修改，在文字工作方面并不难，但是要制定一部单独的银行监管立法，就不容易了。因为还涉及到银监会的组织等方面的内容，以及还要同中国人民银行处理好金融监管的分权。
二、人行机构调整简史
中国人民银行成立于1948年12月1日，从那时以后中国人民银行有过五次较大的机构调整。上世纪50年代中期，中国人民银行与中国农业银行先分离，后来又合并。70年代，农业银行又从人民银行中分离出来，成为从事农村储蓄与贷款及结算业务的专业银行，后来成为国有商业银行之一：中国农业银行。此后不久，中国人民建设银行从中国人民银行、计委与财政部独立出来，成为另一家从事中长期基本建设贷款与结算业务的专业银行，后来成为另一家国有商业银行：中国建设银行。1984年，原中国人民银行的储蓄、贷款业务分离出来，成立中国工商银行，专门从事城镇居民与企事业机构的储蓄、存款与信贷业务的专业银行，成为第三家国有商业银行。我国三家国有商业银行都与中国人民银行有关。中国银行是我国四大国有商业银行中准一一家与中国人民银行没有机构调整渊源的银行。
在银监会之前的最近一次较大规模的机构调整是对人民银行内部分支机构的合并性调整。1996—1998年中国人民银行合并了原来40多家省级、直辖市和自治区分行，成立9个大区行和两个直辖的营业部。在这次人民银行内部分支机构的调整中，人民银行将原来按照行政区划设立的分支机构进行了合并，改为按照经济中心区设立大区分行。人民银行原来设立到县级的分支机构依然存在，这套分支机构已有近50多年的历史，在半个多世纪中积累起来的金融工作经验是非常宝贵的。新成立的银监会作为新的金融监管机构最需要的也是这些经验。
从历次调整的情况看，都是沿着一条“从统到分”的轨迹发展过来的。从调整的效果来看，中国人民银行与专业银行各自的业务都更加精细化、专业化，调整后的效果也更加明显。但是我们也要看到，每次调整都要有两至三套方案。银监会与银监局两套方案也曾经做过选择。银监局设在人民银行内部，将从事金融监管的部门集中起来并且升格，有些类似检察院与反贪局的结构。但是，最后还是选择了规格更高的、独立的银监会。同样，机构调整和新机构设立都要经过一段适应期、在这期间总是要支付“磨合成本”。此次，银监会从中国人民银行分离出来，也不可避免要支付磨合成本。
三、人行精力集中于货币职能
银监会成立后，有效的开展工作并非易事。一方面银监会将为中国人民银行今后的工作创造机遇，另一方面，也为自身留下更多的挑战。金融监管职责从中国人民银行分离出来后，有可能使得中国人民银行更加集中精力致力于货币政策的制定与执行，更便于发挥中央银行的独立作用。特别在人民币面临升值的压力下，如何调整今后的货币政策？如何在低利率的条件下，更有效运用货币政策工具？如何在储蓄存款逐渐增多的情况下，实现货币政策的目标，保持币值的稳定？要完成这些艰巨的任务，都需要使中国人民银行具有更高的独立性，需要人民银行的工作人员具有更高的专业性和经验总结。同财政政策相比，货币政策更加具有国际化特点，从而使中国人民银行作为中央银行的独立性与权威性地位更加获得尊重。
从1995年《中国人民银行法》实施以来，我国人民币币值稳定，市场物价平稳，人民币兑美元的汇率保持稳定。7年多的历史证明，中国人民银行在保持币值稳定方面功不可没。
20世纪70年代，原西德一家国际商业银行（THE HERSTATTBANK）因为一笔外汇交易失误而破产，引起国际金融市场的恐慌（The Central Banks, Margorie Deane＆Robert Pringle, 1999, Prophet Press.P27. )，为此原西德社会对联邦银行的指责颇多，其中之一是抱怨中央银行事先没有察觉这家银行违规操作。后来90年代初，英国的国际商业信贷银行破产，使得英国中央银行英格兰银行以同样理由遭受公众指责。此后，英格兰银行的金融监管职责由议会决定移交给了新成立的部门“金融服务局”(FINANCIAL SERVICE AUTHORITY)，英格兰银行专门从事货币政策制定与发行英镑职责。这样做可以提高中央银行的独立性，同时也可以避免社会因为商业银行破产对中央银行监管不力的指责。我国将中国人民银行与银监会的职责分离，并没有像外国那样的商业银行倒闭的背景。而我国金融领域遇到的问题是商业银行呆账比例过高，银行不良资产比例过高，长期存在而且不容易解决。过高的呆账虽然没导致商业银行出现问题，但它将是我国商业银行的隐患，威胁着我国金融业健康发展。
四、银行不良资产比例过高的挑战
我国商业银行面临的最大难题，具体说是我国国有商业银行的难题，是不良资产比例过高。为了解决这个问题，我国曾经采取过“债转股”来减轻银行不良资产，同时为国有企业债务负担解困。
1999年，我国成立四大资产管理公司，对四大国有商业银行的1.4万亿元不良资产进行了“债转股”，到2003年第一季度为止，我国债转股已经处理了3534亿元，占“债转股”总数的24%。但是，几年过后国有商业银行的不良资产比例依然较高，债转股当时的效果，已经被时间稀释殆尽。国有商业银行后来出现的不良资产比例过高的原因，已经不再主要是政策性贷款，而更多的是其他方面的原因了，其中有人的原因，或道德方面的原因。
媒体披露过的厦门远华走私案件被判处极刑的罪犯中，就有原中国工商银行厦门分行行长叶继湛。因为收受400万元贿赂，他明知犯法依然将巨额贷款放给了赖昌星，给国有金融资产造成无法挽回的经济损失。这种高级管理人员知法犯法的行为，怎能不使得国有商业银行的不良资产比例过高？
笔者在2002年12月3日的《京华时报》上看到一篇文章，《模范银行六千万不翼而飞》，犯罪行为发生在2001年。该报导说中国人民银行建湖支行历来是南京市分行与盐城市中心支行的先进基层单位。但是就在这家先进单位之中，国库股股长沈建自从1995年以来，连续5年多次挪用银行公款共计6350万元，借款给同学殷军做生意。为了作案方便，沈建还将其同事严习良和吕立鹤用行贿手段拉下水。当2001年6月12日淮安市人行的几名会计来该行参观学习时，随便拿起会计国库股的账本，意外的发现1月31日的报表中竟然有一份2月6日注明从射阳县人行划过来的面额为6350万元的回单，而这笔账竟然早在1月31日就被平掉了。尽管此案迅速告破，但是反映出来部分基层金融监管人员本身的道德底线都没有了。
将金融监管职责从人行分离出来，使人行作为中央银行精力更加集中在货币政策方面，银监会集中在金融监管方面的工作，将对我国金融监管发挥出更大的功效。尽管银监会新近成立，未来的责任重大，尽管新机构的人员配合需要熟悉，工作经验需要积累，特别是设在地方和基层的分支机构还需要软件与硬件建设的时间，但是，专门机构从事金融监管效果将是明显的。
五、国际混业经营的挑战
从国际大背景来看，我国已加入WTO，国内金融经营模式与国外模式分别很大。国外如英国、美国、亚洲的日本等，已经从分业经营向混业经营转变，金融监督管理方式也正在适应混业经营的发展。
我国成立的银监会与证监会、保监会平行，分别监管银行业、证券业和保险业。这种监管模式与世界潮流不同。外资金融机构进入我国市场后，由于统计口径与经营理念不同，外资金融机构的混业经营模式将给我国金融监管带来挑战。
我们是从中国人民银行监管一切金融业务（包括证券业和保险业），过渡到分别成立证监会、保监会和银监会。我国监管模式正向“合久必分”的过程发展，而海外已经过了这个过程，改为向“分久必合”的过程发展了。由于国情不同，不同国家在金融及其监管模式上，可以互相借鉴，但没有更多的可比性。
六、金融电子化的挑战
在金融电子化方面，商业银行与电脑软件公司都已经创造了新的类似“货币”的数据中介。对此种新形态的中介体，金融监管机构越来越难定性与定位。因为我们以往的法律基础是物理性的中介体，现在是磁卡类的数据产品了。由于磁卡的种类与形态越来越多，功能也越来越复杂，区分哪些是合法的磁卡，哪些是不合法的，也越来越困难了。例如，有些地方的商业银行发行了“储值卡”就是合法的，有些地方银行发行的消费卡就被禁止了。除去批准程序外，几乎很难从技术上找到两种卡有什么区别？
还记得2002年春节期间，深圳等地银行与商业机构联合发出定点商业消费卡，后来经过人民银行公告停止，其中还有当地律师状告当地银行和商店要求赔偿的新闻。但是，现在全国许多大城市发行的“提货卡”与当年人民银行命令禁止的“消费卡”别无二致，在媒体上却没有看到再有禁止的报道。是否改变了名称发卡就合法化了，还是法不责众管不胜管？
许多软件公司也有采用发消费卡的方式来推销软件的，这种情况还发展到了城市供水、供电、供气等交费卡，城市基础设施工程建设过程重大BOT、及其收费方式，地下铁或城市轻轨电子车票，大学校园内的“一卡通”，以及，超市购物、餐厅及体育健身、文艺娱乐，汽车加油与保养消费等。这些卡几乎都正在或将从非金融机构发行，但是它们同现金一样可以在公众之中流通、消费，如同现金一样具有储存、计价的功能。要真正实现对金融电子化的监管，我们需要时间与经验，还需要人才与技术手段。高科技的发展永远比金融监管经验积累要超前，这是银监会面临的技术挑战。
七、区域的挑战
还有一种挑战来自地方。我国经济发展不平衡，区域差异较大，对金融业认识观念与经验也不同，这对金融监管也会带来一定的难度。另外，我国以往工业布局与现在的工业经济发展已经发生了很大的变化。在原来的老工业地区，由于各种原因，老国有企业从国有商业银行的贷款形成的呆账比例相对较高，沿海新兴工业地区，新兴工业企业形成的银行贷款呆账比例较小。但是，在沿海新兴工业区，由于发展较快，文化与教育跟不上经济的发展，出现了一些新形态的金融犯罪。例如，厦门远华走私案件所涉及到的当地国有商业银行的贷款就是这类的金融犯罪行为，最后形成银行的呆账。所以，无论是老工业地区的国企形成的呆账，还是沿海新兴工业地区新企业形成的呆账，都是与地区有关的问题。建立地方分支机构，需要一定的“磨合成本”，银监会也许不再独立设立分支机构，而从中国人民银行现有的分支机构中剥离金融监管机构和人员，作为新的分支机构。就是如此从剥离到独立办公，也都需要花一定的时间成本。
银监会在建立自己独立的地方分支机构后，要监管地方金融机构或商业银行分支机构，还要监管非金融机构从事的变相金融行为。银监会监管的重点在基层，监管的难点在地方，这将是银监会地方分支机构面临的重要工作。银监会建立初期，由于建立地方分支机构需要时间，来自地方的挑战是不得不面对的问题。
尽管有这样的调整，但随着银监会成立，我国立法部门在不到一个月内就快速跟进，明确银监会的法律地位与职责，这在我国金融立法史上大概是比较有时效性的一次。立法机关的这次举动是一项非常好的宣示：金融监管的法律化将会更加得到重视，监管工作的程序化必将获得提升。
2003 > 2003年总第58辑