央行金融稳定职责与银行监管

　　随着银行业监管职责从人民银行分离到银监会，我国中央银行的金融稳定职责走向前台，维护金融稳定将成为人民银行货币政策职责之外的另一中心职责。在修改《人民银行法》和《商业银行法》，重新确定央行职责和银行监管职责时，只有充分认识央行金融稳定职责与银行监管的相互关系，才能正确处理人民银行和银监会的相互关系及各自的职能定位，确保新金融体制的有效运行。
　　一、维护金融稳定已成为中央银行的重要职责
　　金融稳定是金融机构与市场有效动员储蓄存款、提供流动性和配置投资资金的能力得以充分发挥的一种状态。在金融稳定状态下，货币能正常地发挥其支付手段和计算单位[1]的功能，而整个金融体系能充分发挥其促进存款资金流动、分散风险和配置资源的作用。稳定的金融体系能避免经济和社会动荡，防止经济和社会动荡对实体经济产生破坏性后果。金融稳定是经济增长的重要条件，也是目前世界经济面临的最紧迫问题。
　　金融体系运行良好时，金融稳定可能不那么引人注目，但在金融不稳定（financial instability）的环境中，金融稳定的重要性就会凸现出来。一旦金融体系运行不畅，银行对即使能盈利的项目也可能不愿意提供融资，资产价格远远偏离其内在价值，大额支付得不到及时清算。金融不稳定发展到极端，可导致银行挤提、恶性通货膨胀或股市崩盘。
　　20世纪80年代初期以前，世界各主要经济体的主要货币金融问题是控制通货膨胀，中央银行面临的主要挑战也是价格或货币币值的稳定，金融稳定问题还不是决策当局关注的主要问题。经过中央银行的持续努力，控制通货膨胀的政策已经取得了很大成功，而金融稳定问题取代通货膨胀问题，逐渐上升为主要金融政策难题。到20世纪90年代后期，随着金融动荡的增加，维护金融稳定日益成为中央银行最艰巨的挑战，金融稳定也开始成为中央银行的一项主要法定职责。日本于1997年修订《日本银行法》时，将“维护金融系统良好的运行秩序”规定为日本银行的职责；英国于1998年修改《英格兰银行法》之后，规定英格兰银行要对金融体系的整体稳定负责；台湾于2002年修订的《中央银行法》中将“促进金融稳定”列为中央银行的首要经营目标。
　　尽管中央银行的金融稳定职责与其货币稳定职责形成互补关系，但金融稳定不等于货币稳定。货币稳定是指货币币值的稳定，也就是保持稳定的低通胀水平。由于高通货膨胀几乎无一例外地会导致金融动荡，许多理论界和金融业界人士往往认为货币稳定自然会带来金融稳定，但实际上，货币稳定并不是金融稳定的充分条件。日本和东南亚发生的金融危机可以形象地说明这一点。
　　二、维护金融稳定需要中央银行和银行监管者密切合作
　　1．维护金融稳定须采取综合措施。
　　对金融稳定职责作分割几乎是不可能的。随着金融市场的进一步整合和自由化，金融体系各部分各方面的情况更复杂地交织在一起，认为金融机构所运行的市场或连接金融机构与市场的基础设施不健全，而金融机构依然能够稳健运行的观点是错误的。同样，如果缺乏稳定的宏观经济环境，希冀金融市场能够有效运行也是不现实的。金融机构、金融市场和宏观经济环境相互依赖，任何一方面的缺陷均可成为市场动荡的根源，只有加强各专门领域的合作才能确保金融体系的稳定。亚洲金融危机的情形能够从反面充分说明这一点。
　　不管是新兴市场还是成熟的市场，金融体系的固有缺陷，如信息不对称问题、金融基础设施问题等，都使其包含着不稳定因素，处理一些深刻的市场失灵，必须采取综合手段。就金融基础设施来说，金融基础设施是指作为金融市场活动基础的制度、惯例与信息网络，包括合同法与司法制度、破产制度、会计与审计标准、法人治理结构、信息披露规则和“公事公办”(at-arm's-length)的信贷文化，还包括审慎监管以及运行良好的支付清算系统，等等。在经济学上，这些基础设施属于公共产品，需要由政府等公共部门来提供。在实现金融稳定目标的过程中，这些因素相互联系、共同发挥着作用。例如，如果评估银行资产价值的会计制度存在缺陷，那么对银行规定的最低资本要求就形同虚设；若债权回收存在法律上的不确定性，那么银行账面上的资产价值就不可靠。因此，公共部门不能仅注意加强金融基础设施的一个方面（比较常见的是审慎监管），而不注意有助于加强金融体系的其他因素，否则金融稳定目标无法实现。
　　2．中央银行履行职责需要倚重银行监管。
　　中央银行通过实行可靠的货币政策，增加公众对货币的信心，来实现货币与价格稳定的宏观目标。但不管中央银行怎样专注于货币与价格稳定的宏观经济目标，宏观目标的实现还是得基于微观层次的金融稳定，需要支付清算系统、银行体系以及整个金融体系的顺利运行。所以不管监管职责归属何处，中央银行都必须与监管机构保持密切接触，深入关注银行监管状况。
　　在整个金融体系中，银行体系资产份额最大。银行体系既是重要的金融中介又是支付工具的提供者，单个银行机构倒闭的风险很容易扩散而引发系统风险，所以央行总是需对银行监管予以特别关注。银行规模越大，受到的关注程度越高。但即使是小银行，由于其信贷联系及其与支付系统的直接联系，其倒闭也可能影响市场信心从而给大型银行带来损害。大型银行一旦发生问题，反过来又将影响整个银行体系的信用，最终影响央行履行金融稳定职责。可靠的银行监管是央行履行职责的基础。
　　3．审慎监管涉及微观层面和宏观层面，银行监管者需要寻求央行的指导。
　　提到银行监管，一般会将其与审慎监管的微观层面联系起来，即要求监管者制定审慎经营规则，加强监管措施。但是，银行审慎监管不可避免地也会涉及宏观层面。近年来监管者的理念中已经融入了更多的宏观成分。宏观层面的审慎监管是为了控制金融不景气对经济运行带来的成本（包括政府政策干预形成的道德风险成本），审慎监管的宏观目标是降低银行体系崩溃的可能性以及由此导致的社会经济成本，即通常所称的控制系统风险。微观层面的审慎监管是为了减少单个银行机构倒闭的可能性，审慎监管的微观目标是控制“具体风险”，追求该目标还能达到保护存款人的目的。
　　从宏观层面来看，金融稳定与个别银行机构不时倒闭的现象可能是一致的，因为个别银行机构的倒闭只有在可能妨碍金融体系基本中介功能的情况下才会影响金融稳定。根据宏观层面的审慎监管考虑，对单个银行机构倒闭的风险判断将视该机构的倒闭对整个体系的影响而定。如果该银行规模不大，其倒闭不会引起其他银行的连锁反应，即不会影响系统稳定，监管者将不会关心该机构的存亡问题。相反，微观层面的审慎监管关心的是每个银行机构本身的状况，并不考虑该银行在整个体系中的地位。为了理解审慎监管的宏观层面和微观层面的区别，有一个典型的比喻，将金融体系比喻为一种证券组合（实际为各金融机构的组合），宏观层面的审慎监管集中于该证券组合的整体表现，而微观层面的审慎监管将同等而独立地看待该证券组合中每一类证券的表现。
　　审慎监管的宏观观点强调，从各机构角度来看为合理的行为，可能会对整个系统造成负面影响。这也是审慎监管微观观点的一个逻辑矛盾。在经济衰退时期，单个银行紧缩信贷是理所当然的，但如果所有银行都这样做，那么将导致整体信贷质量进一步恶化，使经济环境更趋恶劣。而在经济上升时期，如果所有银行均放松信贷政策，则可能形成非持续性的信贷繁荣，甚至积累泡沫，埋下金融不稳定的种子。
　　不可否认的是，银行监管者长期以来习惯于从微观层面考虑银行监管问题，在具体设计和运用监管工具方面缺乏宏观考虑。例如，就一定类型的风险来说，针对该类风险规定的最低资本标准并不会根据各银行在经济中的不同重要性而作调整，也很少有监管者会建议一个银行不要紧缩信贷标准以免整个银行体系的信贷质量进一步恶化。当然，银行监管者对审慎监管微观层面的关注可视为存款人保护这一法定职责的需要，然而从宏观角度来看，片面微观的做法既可能导致对单个银行机构的过度保护，破坏市场自律机制和市场资源配置机制，也可能忽视集体行为对整个银行体系的影响，无法准确监测系统风险并采取适当救济措施。一旦发生系统风险，单个机构最终也很难幸免。所以，银行监管的微观层面和宏观层面其实是无法分割的，主要负责审慎监管微观层面的银行监管机构必须依靠系统风险监测者中央银行的指导，将经济周期等宏观预期因素融入日常监管中。
　　三、机构分设体制下影响央行金融稳定职能的因素
　　货币政策、支付清算和审慎监管职能是互补的，三者的结合使中央银行特别适合于担任稳定金融系统卫士的角色。在同一组织机构内，重要信息能得到快速交流，必要时也便于采取救济行动。另外，三个领域还可相互受益于各自的专业知识，在处理复杂问题时更加得心应手。
　　尽管支持中央银行职能和银行监管职能相结合以维护金融稳定的观点存在明显优势，但在近年的金融体制改革中，一些国家在合并各金融监管机构的同时，还存在着将银行监管职能从央行分离、加强央行独立性的趋势。总的来说，中央银行和银行监管机构是分设还是合一的选择，涉及经济、政治、历史甚至文化等方面，是多种因素共同作用的结果，没有简单的答案。但不管央行与银行监管机构在形式上是否分设，在法律和制度设计上都需要认真考虑影响央行金融稳定职能发挥的一些重要因素。在良好的制度框架下，分设体制和单一体制都可能是合理有效的金融体制。在央行与银行监管机构分设体制下，为使央行能顺利履行金融稳定职责，应当注意以下几个因素：
　　1．明确界定中央银行和银行监管机构的职责和权力。
　　通过监管体制的安排，在法律上和实践中必须明确界定中央银行和银行监管机构的职责和权力范围。权责明晰是中央银行和银行监管机构各司其责，共同维护金融稳定的必要基础。在巴塞尔银行监管核心原则中也强调了监管机构职责明晰的重要性。实践证明，英国和日本传统上实行的职责模糊体制并不是可行的方案。对监管法律制度及其他金融基础设施不健全的发展中国家来说，严格界定各金融当局的权力，明确划分其责任尤为重要。
　　2，尽量降低解决利益冲突的成本。
　　促使银行监管职能从央行分离的主要原因是认为央行职能与银行监管职能之间存在利益冲突。在既承担监管责任又履行最后贷款人职责的情况下，中央银行会牺牲货币与价格稳定的货币政策目标，过度向即将倒闭的银行注入资金。这种利益冲突是客观存在的，一些发展中国家的做法也证明了这一点，如墨西哥和泰国，其中央银行都曾在银行体系出现问题时放弃价格稳定目标。尽管如此，也应当看到事物的另一面：中央银行职能和银行监管职能合并于一个机构有利于维护金融稳定，如果协调得当，不一定必然会产生利益冲突。因为中央银行通过公开市场操作能够控制因履行最后贷款人职责投入援助资金对货币政策的影响，所以没有理由认为对个别问题银行的援助会影响中央银行的准备金和利率水平从而导致货币币值变动。尽管曾有统计数据表明央行监管职责和通货膨胀之间存在一定的正相关关系，但是这可能得归咎于中央银行内部非独立的货币政策和银行监管职责的相互作用。事实上，一国银行体系陷入严重困境的时期（如30年代初期的美国、90年代初期至今的日本），往往是通货紧缩时期而不是通货膨胀时期，在这种时期对银行机构不是援助过多而是援助不够。
　　另一方面，银行监管职责从中央银行分离出来后，银行监管也不可能象非银行机构的监管那样真正独立于中央银行。因为中央银行是基础准备和最后贷款服务的惟一提供者，其必须对支付清算系统、货币市场和货币总量给予直接的监督和控制，而银行体系的任何重大问题都会影响这些方面，所以独立的银行监管机构和央行之间必然会存在密切联系。不同的是，分设后的银行监管机构和央行之间的关系将受到公众的更多关注，以前存在于央行内部的利益冲突转化为公共政策层面的冲突，此种利益冲突同样需要解决。因此，不管中央银行是否负责银行监管，在央行职责和银行监管职责之间都可能会发生利益冲突，关键问题是在央行内部解决利益冲突的成本与外部解决利益冲突的成本相比，哪个更低。
　　在负责银行监管的中央银行中，由于专业知识与经验、保密等原因，监管机构与货币政策部门往往是相互隔离的，只在高层官员之间存在着协调关系。高层官员之间的不同意见无疑能在中央银行内部悄然得到协调，成本较低。央行和银行监管机构分设后，在不同独立机构之间建立协调机制也能协调相互间的利益冲突，但这种协调要通过更公开的方式进行。在此情况下，既是金融当局又无法避免公共政策影响的央行和银行监管机构之间在协调方面的博弈就决定了它们之间冲突解决成本的高低，也决定着机构分设体制是否能优于单一体制。可见，根据分设体制所处的具体环境设计合理的协调机制，对降低央行和独立银行监管机构之间利益冲突的成本至关重要。
　　3．中央银行能及时获得履行职责所必需的信息。
　　一般认为，在分设体制下，中央银行履行维护金融体系稳定的职责，担当最后贷款人，不必再直接介入各银行机构的监管。问题在于，中央银行如果不再能通过监管途径主动获得有关各银行安全稳健状况以及整个银行体系状况的一手信息，却还必须决定是否向银行提供必要的救助以维护金融稳定，那么在紧急情况下，央行如何能作出正确决定？对此问题的直接回答是中央银行与银行监管机构进行直接而全面的合作与信息交流。对于中央银行与银行监管机构之间建立信息交流机制的必要性，几乎不存在疑义，在中央银行与银行监管机构分设的体制中，都对信息共享机制作出了妥善安排。接下来的问题是：中央银行是否有必要直接介入监管？
　　对此问题可以用两个典型实例来回答。在德国，中央银行虽没有明确的银行监管权，但往往密切地介入监管政策的制定活动，而且所有监管信息在到达监管机构之前要先通过中央银行。在日本，中央银行可根据约定对与其进行交易的银行的业务及财产状况进行现场检查，且中央银行与金融监管机构经常联合进行检查，实际上成了第二监管者。两国中央银行都不同程度地成为了银行监管者的“影子(shadow) ”，享有与银行监管机构相似的权力。
　　从本质上说，中央银行需要的不是监管权本身，而是行使监管权能获得的信息。既然如此，为何合适的信息共享机制不够呢？这可从两方面解释。首先，谁也不会希望自己头上有一个婆婆看着，一个独立的银行监管机构可能会过分敏感地维护其监管的独立性，而这种自尊心理可成为信息充分交流的障碍。其次，问题可能不在于银行监管机构是否愿意向中央银行充分提供信息，而是独立监管机构自身的重要法定职责—客户保护以及其侧重于执法的专业特征，决定了其需要获取的信息偏重于银行是否合规经营。而央行关注的重点是金融体系的稳定，需要侧重于宏观问题的信息，银行监管机构获取的信息无法满足央行的需要。
　　四、结语
　　维护金融稳定的需要使中央银行职能与银行监管职能不可分割。从这个角度来说，银行监管机构与中央银行是否分设的问题仅是次要的问题，对机构设立体制的重视更多体现的是一国及其政府对金融管理职权的态度，而不是真正具有实质重要性的问题。机构设立方面依各国国情以及对权力与责任的不同理解而不同，没有统一的模式。不管采取何种体制，负责银行监管者和负责金融稳定者都必须进行深度的合作。
　　我国目前仍存在防范和化解金融风险的艰巨任务，在银监会设立后，应当尽快建立人行和三大金融监管机构的正式协调与合作机制，并尽量减少体制转换成本。同时，还需认识到，金融不稳定的风险不仅仅是经济过渡阶段缺乏经验引起的，即使在成熟的制度中，金融市场也存在不稳定倾向。所以，维护金融稳定不仅仅是危机情形下中央银行化解风险的临时职责，而是一项持续的职责。中央银行和银行监管机构必须随时对金融体系的稳定问题给予密切关注。　　
[1][英]凯恩斯著：《货币论》（上卷），商务印书馆1986年6月版，第6页。