一、“彩世塔案”背景
“彩世塔案”，是指深圳市彩世塔投资发展有限公司在承销彩票过程中作弊，摸回5806万元奖金的案件。彩世塔公司，被认为是中国彩票业最大的私人承销商之一。在2001年12月到2002年11月不到一年的时间里，彩世塔公司利用承销彩票之机，先后在广东省、浙江省、上海市、重庆市、甘肃省、辽宁省、江苏省等省市的17个城市作弊20起。2002年11月，彩世塔案发于江苏省扬州市，至2004年3月25日，扬州市中级人民法院以“非法经营罪”做出一审判决：彩世塔公司董事长张世鹏被判处有期徒刑14年，剥夺政治权利4年，并处罚金2500万元；财务总监裴秀萍（张世鹏之妻）被判处有期徒刑13年，剥夺政治权利3年，并处罚金2000万元；其他8名涉案人员分别被判2年到11年不等有期徒刑，另有5名涉案人员被处罚金。彩世塔公司非法所得4448. 8万元（5806万元大奖奖金，扣除上缴税金1161.1万元和购买彩票的196万元费用后所余部分）被如数没收。由此，该案件被称为迄今为止“国内案值最高、涉案人员最多、涉及省市最广的特大彩票诈骗案”。
在张世鹏的供述中，他把彩世塔公司走上作弊之路形容为“逼良为娼”。没有政府部门的配合，彩世塔公司不可能经营彩票，更不可能作弊。张世鹏的说法未必是真相，但是负责“彩世塔案”的一位检察官也说，彩票发行部门对彩票销售疏于管理，甚至放任自流，为承销商操纵大奖、欺诈彩民提供了很大的空间。那么，在由“彩票大王”滑向“彩票大盗”的途中，是否有一股力量在放任犯罪？在助推犯罪？
二、彩票发行销售中的制度缺陷分析
（一）彩票发行销售中的信息不对称
新中国的福利彩票诞生于1987年[1]。1987年6月3日，中国社会福利有奖募捐委员会（以下简称中募委）在北京成立，并在各地建立地方机构，当年第一张福利彩票诞生，并在上海等十个省市试发行。十多年来，中国彩票销售总额已达200多亿元，共筹措公益资金60多亿元。目前，我国彩票发行分成两大类，即民政福利彩票由民政部及下属的中募委负责发行；体育彩票由国家体育总局（原国家体委）及下属的体育彩票管理中心负责发行。
我国现行的彩票销售实行额度管理。以体育彩票为例，每年财政部都下达彩票发行任务，国家体育总局体育彩票管理中心再将彩票发行任务分配给各省市体育彩票管理中心。省市彩票管理中心在实际操作过程中往往采取与公司承销商合作的方式，即与公司承销商签订承销合同。用如图1所示的流程图便能很好地说明这一过程： 如果我们运用信息经济学的分析工具，可以发现在彩票的发行销售体制中，在承销商与彩票管理中心以及彩民和承销商之间分别存在着信息不对称[2]。
一方面，承销商和彩票管理中心之间存在信息不对称。在承销合同签订之前，承销商往往是以各种诱人的承诺来赢得彩票管理中心的信任；而对于承销商的真实诚信度，彩票管理中心很大程度上是处于信息劣势的非知情者。这实际上就形成了信息经济学上的信息不对称。在信息不对称的双方之间就很容易导致“逆向选择”。彩世塔这样的劣质公司介入了彩票的发行和销售，致使风险较大的承销商与彩票管理中心签约，也就是信息经济学上所谓的逆向选择的后果。逆向选择的最终结果会导致市场的低效率甚至是市场的崩溃[3]。在彩票业中，就具体表现为：承销商所备的彩票奖品其实达不到应有的设奖额度，以致诚信承销商难以维持而退出市场，使劣质承销商占领彩票市场。
另一方面，彩民与承销商之间也存在着信息不对称。从彩票销售发行的全过程看，彩民的身份是终极委托人，彩民将彩票规则的制定和发行委托给政府有关机构代理。出于对政府的信任，社会公众根本不知道“发行主管”实际上已经由私营承销商担当，比如是像彩世塔公司这样的劣质的民营企业揽下了彩票承销权。这些关键性的信息彩民都无从获知，而承销商掌握着这样类似的私有信息，有意地将这些信息加以隐藏，这又形成了信息经济学上的信息不对称。在承销商实际操纵的开奖与兑奖中，承销商与股民之间的信息不对称会引起信息经济学上另一个概念—道德风险问题[4]。彩民是无法亲自监督彩票的开奖与兑奖过程的，因而彩民就可能遭受到道德风险。例如，承销商通过作弊手法控制大奖归属，就是很典型的隐藏行动所带来的风险。此种风险所带来的结果就只能是，彩票中奖的原本应有的概率被扭曲，彩民中大奖的实际概率为零，游戏规则遭到严重破坏。进一步从宏观层面理解，道德风险则表现为，因机会主义行为发生的可能而降低经济主体交易意愿，进而减小社会整体的交易频率和规模，使之低于帕累托最优水平而造成的社会福利（Social Utility）的损失[5]。具体在一系列的彩票事件中就表现为：彩票作弊不仅给彩民带来直接的经济损失，而且给政府的信誉带来巨大损害。
（二）“彩世塔案”折射出的彩票体制缺陷
以上的讨论都是在完全市场的假设下进行的。信息不对称是根植于金融市场的内生因素，是导致金融脆弱性的深层原因。现实的金融市场缺乏足够的信息，或者信息质量存在问题，不可能带来完全有效的市场行为，这样就会产生信息不对称的情况，从而产生逆向选择和道德风险。因此，在本文中笔者要讨论的不是如何彻底消除彩票市场的信息不对称现象，而是研究如何降低信息不对称的程度，降低彩票市场的风险累积。
在理论上，法律规范、有关部门的监管以及司法的治理应该分工配合，共同调整和维持稳定的社会关系，合理配置现有资源，共同致力于彩票市场的规范和引导。但在现实中，它们是否理想地发挥了作用，在机制上现有制度能否有效地发挥作用？换言之，制度机制正在现实地起着怎样的作用、它应当或者可以起到怎样的作用？
首先，必须注意到承销商与彩票管理中心签订的承销合同的特殊性。目前的彩票管理销售所得的分配机制是，在占总额15％的发行成本中扣除3％的彩票印刷费，中央地方两级彩票中心各自截留1%[7]。对于委托人彩票管理中心而言，这种承销机制类似于所谓的“全盘出售”的最优合同[8]。作为发行主体的彩票管理中心有权利选择承销商，但是却并不直接享有和分担其选择所带来的收益和风险，这样，就相当于彩票管理中心享受着充分保险。因此，在签订承销合同之时，彩票管理中心因为自身利益已经得到保障，所以根本就缺乏足够的动力对承销商加以甄别。更进一步地分析，可以发现在彩票管理中心与承销商的承销合同中，由于市场的不确定性，所带来的全部经济风险都将由承销商独自承担。在这种情况下，为了追逐高额利润，市场内的劣质承销商就更可能会挺而走险，潜藏着极高的道德风险。而作为监督方的彩票管理中心却始终是“旱涝保收”。这样又非常容易进一步地造成监督部门在彩票销售和兑奖过程中的监管疏漏，为承销商操纵市场开奖等舞弊行为提供了很大空间。这也就是前文提到的张世鹏感叹“逼良为娼”之意所在。
其次，在“彩世塔案”中还需要注意的是，政府部门在转嫁风险时，往往把一些国家规定不能转让的东西也转让出去。承包、转包和买断意味着承销商有权参与到包括设奖方案、开奖器具、摇奖兑奖、彩票管理、资金管理与结算等工作中。在一份彩世塔公司与广州市福利彩票管理中心签署的合同书上，乙方彩世塔公司的责任中有一项赫然是“配合市彩票中心与公证处做好大奖抽奖袋的装封工作和公证工作”。而这些权利的转让为彩世塔公司在彩票销售中作弊提供了便利。显然，各种潜在的高风险是整个彩票市场“意外”事件发生的根本原因。
最后，我们也不应该忽视，无论是“彩世塔案”，还是“西安宝马体育彩票”事件，最终揭露的受贿事实都表明，彩票管理中心掌握的垄断性资源很容易使负责官员成为寻租的行贿目标[9]。事后看来，彩世塔公司舞弊的整个程序并不是天衣无缝的，任何一个环节出了问题，都可能导致前功尽弃，进而东窗事发。彩世塔公司的作弊手段比较原始，只要监管部门履职严格，它是很难得手的。自中国恢复彩票业以来，一直由政府设立专门部门进行垄断专营。但是，尤其是以西安彩票事件为代表，却充分暴露出在彩票发行活动中，存在着严重的政府信誉被廉价出卖和滥用的现象，如果处理不当，则可能给政府信誉带来巨大损害和危机。分析“西安宝马体育彩票”案，其实质是以政府名义设立的体彩中心，向承包发行彩票的杨永明等人廉价出让政府信誉，而杨永明则以损毁政府信誉为手段，以获得个人私利。在这里，承包给个人的彩票发行已经与“私彩”无异，政府信誉反而为“私彩”的失信行为打了掩护。由于所谓承包发行实质是承包商的牟利行为，政府实行彩票专营的目的也不免可疑[10]。
三、彩票市场现状的全景分析及制度构想
（一）彩票的管理体制缺乏立法规范
从宏观背景上分析，十余年来，彩票市场上出现的混乱主要有：(1)地方政府和部门越权批准发行彩票，为非法彩票开“绿灯”；(2)公证部门为非法彩票进行公证，为非法彩票大开方便之门；(3)巧立名目，混淆彩票概念，变相非法发行彩票；(4)不法分子幕后操纵非法彩票发行；(5)彩票监管无法可依，缺乏有效的查处手段；(6)企业未经批准非法印刷彩票，为非法发行彩票提供票券；(7)一些地方出现“实物不抵奖金”现象，主要表现为工作人员从中克扣，使群众利益受损，造成不良影响[11]。
彩票市场上出现的这些混乱和问题与立法规范的滞后有着重要的关系。彩票市场是一种市场各方难以估量的博弈游戏，迫切需要制定刚性的游戏规则。提高代理人违规操作的机会成本，一定程度上可以防范信息不对称下的道德风险。对违规操作者进行严厉制裁和惩罚可以提高他们的机会成本，让代理人意识到一旦违约必须付出’高昂的代价。
世界彩票业的成功经验告诉我们，彩票业能否稳步发展，关键在于制定一部适合本国实际情况的《彩票法》。而我国彩票走的是一条先发行后立法的道路，至今国家法律层次上的《彩票法》尚未出台。我国彩票市场还没有规范化，仍处于规则不健全的状态，虽然十余年来民政部和国家体育总局也相继制定了一系列的制度，中国人民银行和财政部也下发了加强彩票市场管理的若干规定，但随着彩票业的迅速发展，这种仅靠政府某个部门以文件、政策规定进行管理的方式，已远远不能适应现实的需要。2001年公布的《国务院关于进一步规范彩票管理的通知》，对于彩票的发行与销售、发行与销售机构的行为、对彩票资金的监督和管理等等问题，并没有做出具体的规定。目前很多市场行为仍是靠国务院某个部门的文件、政策规定来调整的，彩票市场的种种问题难以得到解决，国家立法规范彩票发行已经成为当务之急。
另外，由于我国实行的是行政机关、事业、企业单位三位一体的管理体制，对于彩票发行机构的定位比较模糊，这样一来，很多涉及彩票承销商与发行机构之间的纠纷，往往需要依照《中华人民共和国行政诉讼法》来调整，所以在实际操作中对于一些案件的受理和审理都会比较困难。
官方早已认可并且支持的彩票迄今仍然没有取得法律意义上的“身份证”。所以，除完善现有的彩票管理条例等行政规则之外，出台统管全国彩票市场的《彩票法》及其配套法规应当尽快提上日程[12]。
（二）完善彩票市场的制度构想
1．完善经营机制，降低风险
从彩票制度上讲，解决委托代理问题的目标，就是设计出一种使代理人按照最符合被代理人利益的方式行事的规则。也就是针对易于发生逆向选择和道德风险的环节，设计完善的机制，降低风险发生的机会。从理论上说，可以通过订立最优激励合同来建立有效的激励与约束机制以降低道德风险。激励机制就是指通过强化预算约束和经营约束，科学安排委托代理双方的产权归属和利益分配制度，使二者的利益趋于一致，从而减少因逆向选择和道德风险的存在而导致的金融风险。而约束机制是指加强市场主体的内部风险监管机制，包括授权授信制度、信贷风险与资金交易风险管理制度，使风险指标化、数量化，按客观风险指标进行经济决策和业务监督[13]。
那么，具体到彩票的发行销售实践，就应当改变目前彩票管理中心无须承担任何经济风险，由承销商独自承担风险的局面。应当增加彩票管理中心和承销商的利益趋同性，并且注重长期激励机制的建立，设计出由彩票管理中心和承销商分担风险，比较规范合理的分配结构。比如，是否可以这样规定：当彩票发行超过相对较小的一定额度之后，彩票管理中心获得的利润分配比例较小于承担经济风险更大的承销商获得的利润比例。
正如前面讨论到的，政府拥有彩票发行的垄断资源，而政企不分又易于诱发“寻租活动”。而实际上在目前，省级福彩中心和体彩中心虽然是行政隶属的事业单位，但并不是完全依靠国家财政拨款的政府机构，实际就是在进行企业化运作。所以，笔者建议进一步明确彩票管理中心的企业化经营模式，培训彩票从业人员，实施专卖职能，并建立重大决策责任追究制度，实现政企彻底分开，切实加强监管。
2．彩票的市场监管
(1)建立承销商准入制度。在约束机制方面，要解决彩票管理中心选择承销商时的“逆向选择”问题，需要寻求一些具有甄别功能的外部信息来对承销商做出客观评价。为了维护彩票发行市场的统一有序，要对承销商的进入设置壁垒。如果没有一定的资格认定和标准要求，就会出现一系列损害彩民权益的问题。应当制定评价承销商的诚信度和核心能力的指标，设立科学合理的资质标准。同时进行动态监督管理，对承销商的信用和业绩进行滚动评测，加强信号传递作用，有效减少信息不对称下的逆向选择。另外，还可以由第三方认证的方式来加强信号传递的可信度[14]。
彩票发行是政府行为，但是彩票销售是市场行为，两者的区别就需要我们正确处理政府与市场的关系，在销售工作中最大程度地发挥市场的作用，挖掘市场的潜力。为了扩大市场销售，可以考虑实行销售权竞争制度，可以考虑由国家授权的彩票发行机构对介入彩票发行的公司和个人实行彩票申报和资格认证工作，实行总量控制，将相关公司和个人的销售纳入法治管理的轨道。
(2）政府的监管体制。政府监管制度的缺位和监管力度的疲软也是导致彩票违规操作的重要原因。在监管机制方面，必须明确彩票发行监管主体及其监管职责。具体而言，完善彩票监管职能程序需要成立专门的监管部门，类似于“证监会”、“银监会”那样，可以设立超脱于部门利益的专门监管机构—彩监会。不论是将彩票监管职能放在财政部门还是成立专门化的监管机构，都必须职责明确，业绩只与监管成效相关，经济利益与彩票发行脱钩。
(3）强化信息披露监管作用。在“彩世塔案”以及“西安宝马体育彩票”事件中，我们可以看到新闻媒体的调查起到了社会监督作用。但是我们必须意识到，建立常规意义上的内部和外部信息披露制度，构建完整的信息披露体系，才是信息披露监管的重要组成部分，才是彩票业信息披露管理的发展方向。
在彩票营销的信息披露方面，世界各国与地区的法律法规亦做出了严格的规定，信息披露的及时性、透明度及方便的查阅制度与商业秘密的保护、信息的安全是相辅相成的。例如，在美国，彩票公司除特别规定以外的所有记录都应视为公共记录并接受公众审查；在英国，每个财政年度末尾，有关彩票的报告应提交政府，并给议会备案。因此笔者认为，规范的监管程序、完整的获奖者档案、各期营销审计记录等都应该逐步地建立起来，并包括在信息披露监管体系之中。
3．彩票禁止行为的刑法犯罪化
另外一方面，加大处罚的力度还要通过建立严密的刑事法网来完成。世界各国与地区的法律中，对彩票活动中的禁止行为和犯罪行为都做出了明确与详细的规定，禁止行为将受到行政处罚，犯罪行为将受到刑事制裁[15]。
而我国现行的《刑法》只规定了倒卖车船票罪、伪造变造有价证券罪等，有关奖券类的罪名尚属空白。为有效打击彩票违法犯罪行为，相关的刑事立法应当升级，现行《刑法》应予以修改和补充，可以考虑增设非法筹办彩票罪、非法出售彩票罪、非法发行彩票罪、非法伪造变造彩票罪等新罪名，补充详细的罚则，同时还应明确彩票管理中心和公证人员所应当承担的责任。
总之，从制度设计入手，建立起一整套健全稳定的机制，配合完整的信息披露制度，才能从根本上控制风险，防范犯罪，达到优化彩票业整体社会效益的目的。 [1]当时的民政部部长崔乃夫有鉴于中国民政福利资金的极度缺乏，在考察国际惯例后提出发行中国社会福利有奖募捐券（福利彩票）的设想，得到党中央、国务院的批准。
[2]在信息经济学的委托一代理理论中，通常将在特定交易中拥有私人信息的一方称为“代理人”( Agent)，不拥有私人信息的一方则为“委托人”(Principal)，逆向选择是指发生于合约订立之前（ex ante)，代理人（Agent）掌握着不为委托人知晓的私有信息，有意地将交易客体的质量信息加以隐藏，从而使价格机制无法作用于交易客体的质量维度。这样，在与委托人签订契约时，代理人就可能根据私有信息向委托人提出有利于自己的代理条件，由此引发的（委托人）损失或（代理人）获利的可能性。参见张维迎：《博弈论与信息经济学》，544-554页，上海，上海三联书店、上海人民出版社，1997。
[3]张维迎：《博弈论与信息经济学》，544-554页，上海，上海三联书店、上海人民出版社，1997。
[4]道德风险是指契约签订之后（ex post)，代理人利用其拥有的信息优势进行委托人无法观测和难以监督的隐藏性活动（Hidden Actions）或不行动（Nonactions)，致使代理人可能为追求自我利益不负责任地损害他人利益。
[5]周其仁：《公有制企业的性质》，载《经济研究》，2000 (11)。
[7]刘英丽、刘溜、秦新安：《谁在操纵彩票？》，载《中国新闻周刊》，2004 (6),24-27页。
[8]陈禹：《信息经济学教程》，128页，北京，清华大学出版社，1998。
[9]吴龙龙：《金融监管领域的寻租现象分析》，载《内蒙古财经学院学报》，2002(3)，48页。
[10]《“宝马假彩票案”留给我们的教训与思索》，http: //news. sina. com. en/o/2004-05-21/19232593522s. shtml, 2004-05-21。
[11]张小川：《“地下私彩”现象原因及对策分析》，载《广西青年干部学院学报》，2004 (8)，14页。
[12]刘武俊：《让彩票用“法”说话》，载《经济与法》，2004 (21)，24页。
[13]徐杰：《信息不对称与金融市场脆弱性》，载《中央财经大学学报》，2004 (4),30页
[14]徐杰：《信息不对称与金融市场脆弱性》，载《中央财经大学学报》，2004 (4),30页。
[15]在美国法律中，下列情况属于禁止行为：高于规定价格出售彩票；向18岁以下的未成年人出售彩票；对彩票管理部门的官员及直系亲属出售彩票及授奖等等。而下列情况属于彩票犯罪行为：伪造或擅改彩票；贪污彩票收入；彩票不实申报；非法彩票装置；其他欺诈行为等等。澳大利亚《彩票法》对彩票犯罪行为也进行了界定：凡是欺骗、伪造、涂改委员会运作彩票游戏的账目、收据以及文件中的重要条款等都是犯罪行为，轻者处以2000澳币罚款或一年以下的监禁，次重者则可处以5000澳币的罚款或一年以下的监禁，重者则可处以5000澳币的罚款或五年以下的监禁。同时规定任何人不得把委员会发行的彩票出售给16岁以下的未成年人，否则会被课以200澳币的罚款，另外未经委员会书面授权，任何人不得为谋取私利，或者帮助犯罪集团购买彩票。
2005 > 2005年总第61辑