美国SEC执法制度概述

　　
美国证券交易委员会（Securities and Exchange Commission，以下简称“SEC”）成立于1934年，是美国最为典型的独立管制机构之一。成立七十年以来，SEC的监管权力逐渐扩展，行政功能屡经变迁，从最初着力于监督证券发行人的注册与信息披露，至担当终止、破产与重组公用事业控股公司的职能，及最近二十余年发展而来的对自我监管组织乃至整个证券市场的全方位监管[1]。同其他许多独立管制机构一样，SEC的权力最初直接来自国会的立法[2]，这些立法中，有六部法律直接在条文中规定了SEC是该法的执行机构[3]，被称为SEC法律（SEC Statutes), SEC法律与国会其他关于证券市场的法律，都赋予SEC非常广泛的规则制定权和规则执行权。
　　从广义上来讲，SEC依据法律制定规则与执行法律、规则，都可以理解为SEC执行证券法律所采取的行动。不过，在美国证券法理论与实务的通常概念里，SEC的执法（enforcement）是一种较为特定的制度，其外延比较清晰，主要是指SEC根据法律或SEC依法律授权所制定的规则，制止、纠正违法行为，或者给予违法行为人惩戒的制度[4]。SEC执法的方式很多，并不限于依据法律所赋予的行政权对违法行为人采取的纠正和惩戒措施。SEC至今拥有的众多执法方式，绝非一蹴而就，尤其是由SEC独立实施的行政执法和惩戒措施，大多是最近三十年才发展起来。SEC最初拥有的执法权相当有限，且主要限于协助司法机关调查刑事案件，‘以及通过在联邦法院中的民事诉讼来实现执法目标。但是，SEC多年以来证券市场的监管实践，已经树立起一个有力、高效和成功的执法者形象，其始终坚持积极执法的态度，尽管也有时被指责为不分青红皂白地行使执法权、过于宽泛地解释立法及忽略了有序与公正的监管，但也赢得了众多支持[5]。国会逐渐扩大SEC执法权的现实，有力地说明了这一点。
　　本文将概要地介绍SEC执法制度的背景、作用及主要步骤。
　　在美国证券法上，对违反有关证券法律或者侵害投资者利益的行为，有三种救济方式。第一种是通过政府的公权力。如果行为人涉嫌犯罪，SEC将协助司法部门，予以调查与追诉；对于未构成犯罪的违法行为，由SEC在职权范围内，进行调查、追诉或者处罚。第二种是通过自治权力，即诸如纽约证券交易所与纳斯达克这样的自我监管组织（self regulated organizations )，根据自治的章程或协议，对违反相关规定的成员，给予相应的处罚。第三种是通过由当事人自己发起的民事诉讼获得救济。
　　证券市场是一个越来越需要SEC主动执法的市场，一方面，投资于证券市场的公众，基数越来越大，这一不断膨胀的人群形成了一股巨大的政治力量，督促并推动着SEC实行严格而积极的监管；[6]另一方面，也是最为关键的，对诸如内幕交易、操纵市场或欺诈等一些性质恶劣的证券违法行为，处于信息不对称一方的社会公众，很少能主动发现其权利受到了侵犯。在一篇专门调查投资者意识的文章中，作者惊叹道：“再没有比新世纪的投资者们更需要保护的了，天真、信息闭塞、毫无防备的社会大众，需要对违法者给予快速、高效、严厉的惩罚。”[7]监管部门积极地发现与查处或协助司法部门查处违法行为，成为制止违法行为、保护投资者权益以及维护社会公众对证券市场的信心的主要途径。因此，在证券市场的三种救济方式中，政府公权力的作用显得尤为重要。
　　美国联邦证券法律对证券违法行为的规定异常严格。所有SEC法律都规定，故意（willfully）违反其任何规定、任何相关规则或任何相关命令的行为，均构成刑事犯罪；此外，所有联邦证券法也都规定，在文件中，故意作错误陈述[8]，均构成刑事犯罪[9]。SEC是发现证券市场犯罪行为和违法行为的主要力量，通常，SEC最先知晓这些违法活动并展开调查，一旦其认为某种行为涉嫌犯罪时，就会将调查的结果及相关证据转交给司法部或州司法部门，由后者来决定是否启动刑事诉讼程序。在司法部门启动刑事诉讼程序后，SEC仍会提供相关协助。上述职能被称为SEC刑事案件移送（criminalreference）权。
　　发现并协助司法部门调查涉及证券市场的犯罪行为，是SEC执法活动的重要组成部分。不过，SEC执法的最主要精力还是放在对那些尚未构成犯罪的违法行为实施调查与提供救济上。历史上，在19世纪60年代以前，SEC拥有的执法权相当有限，仅限于民事禁止令（injunction）和针对被监管对象的行政处理程序（administrativeproceedings)。为了有效、快速地监管，从20世纪70年代开始，SEC积极地寻求更多的执法手段，诸如任命清算人（receivers)，成立特别的董事会委员会，没收非法所得，免除上市公司有违法行为的董事与高管的职务等，当然，这些措施，也大多需要通过法院才能实现。至20世纪90年代，1990年的《证券执法救济和小额证券促进法》（The Securities Enforcement Remedies and Penny Stock ReformAct)赋予SEC更多的执法权，不仅授权SEC通过联邦法院实施罚款及一些特别的救济手段，还授权SEC直接对被监管对象处以罚金、向违法行为人甚至潜在的违法行为人发出中止一终止令等[10]。而在此之前，SEC通过法院行使的执法权，与其说是惩处违法行为，毋宁说是制止和纠正违法行为[11]。安然事件以后，美国国会2002年通过的《萨班斯一奥克斯利法》(Sarbanes-Oxley Act)，更加拓宽了SEC的执法权。该法案授权SEC没收首席执行官和首席会计师非法的(tainted）薪酬、基于股权而从公司取得的收入以及因发行证券而取得的收入；授权SEC可以在制止一终止令程序（Cease-and-DesistOrder Proceedings）中，对上市公司的高管和董事实施市场禁人；授权SEC建立公平基金（fair fund)，用没收和罚款的收入来赔偿受害人；授权SEC向法院申请冻结令，冻结公司颁发给董事、经理、雇员等人员的特别报酬，期限为45天，如此等等[12]。
　　总之，从SEC的角度来说，其证券监管的主要目的在于保持证券市场的统一、公正与有效，保护投资者，培养投资者的信心[13]。为了达到这一目的，SEC主要通过三种途径监管证券市场的主要活动—证券发行与销售，向投资者的信息披露，对证券业监督以及对违背联邦证券法行为的执法。对违背联邦证券法行为的执法又是这三种途径中最为重要的一环。SEC绝大多数的资源，包括人力资源和年度财政预算都用于执法活动，可以说，执法活动是SEC证券监管的核心[14]。
　　SEC执法主要分为两个阶段：第一阶段，SEC将调查可能违反证券法的行为，作为启动执法程序的基础。SEC通过下列渠道获取违法行为的线索：(1)执法部门的市场监督机构；(2）执法部门的网络监督机构；(3)由SEC的其他部门和官员发现并转交的线索，比如对被监管对象提交资料进行审核过程中发现的问题等；(4)由联邦政府的其他行政机构提供的线索；(5)由州和地方政府部门提供的线索；(6)由外国政府提供的线索；(7)由诸如纽约交易所、美国券商协会等自我监管组织提供的线索；(8)股东诉讼；(9)来自社会公众的投诉，比如新闻报道和个体的投诉等[15]。当上述渠道提供了涉嫌违法的可疑情况时，SEC的执法部门就会启动调查程序，查明违法事实。第二阶段，SEC根据调查结果，运用不同的执法手段来纠正或惩戒违法行为人。针对不同的违法行为，SEC将分别选择移送司法部门、申请民事禁止令或者行政处理程序。　　[1]Roberta　S.　Karmel,　Creating　Law　at　the　Securities　and　Exchange　Commission:　The　Law-yer　as　Prosecutor,　Law　and　Contemporary　Problems,　Winter　1998.
[2]迄今为止，美国涉及证券市场的联邦立法主要有十余件：《1933年证券法》(SecuritiesAct), 《1934年证券交易法》(Securities Exchange Act)，《1935年公用控股公司法》(Public UtilityHolding Company Act)，《1939年信托契约法》(Trust Indenture Act), 《1940年信托顾问法》(Invest-ment Advisors Act)，《1940年信托公司法》(Investment Company Act)，《1970年证券投资者保护法》(Securities Investor Protection Act)，《1978年破产改革法》(Bankruptcy Reform Act)，《1984年内幕交易制裁法》(Insider Trading Sanctions Act), 《1988年内幕交易和证券欺诈执行法》．(Insider Tradingand Securities Fraud Enforcement Act)，《1990年证券执法救济和小额股票改革法》(Securities En-forcement Remedies and Penny Stock Reform Act)，《1995年私人证券诉讼改革法》(Private Securitieslitigation Reform Act),　《1996年全国证券市场改革法》(National Securities Markets ImprovenrentAct)，《1998年证券诉讼统一标准法》(Securities litigation Uniform Standards Act)等等。
[3]即《1933年证券法》，《1934年证券交易法》，《1935年公用控股公司法》，《1939年信托契约法》，《1940年信托顾问法》，《1940年信托公司法》。
[4]参见Ralph C. Ferrara＆Philip S. Khinda: SEC Enforcement Proceedings: Strategic Con-siderations for When the Agency Comes Calling. Administrative Law Review, Fall 1999. Marc LSteinberg &.Ralph C. Ferrara: Securities Practice: Federal and State Enforcement, Second Edition.West Group 2002. Harvey L Pitt＆Karen L Shapiro, Securities Regulation by Enforcement: aLook ahead at the next Decade, Yak JournalonRegulation， Winter, 1990。
[5]Harvey L Pitt＆Karen L Shapiro, Securities Regulation by Enforcement: a Look aheadat the next Decade, Yale Journal. on Regulation, Winter, 1990. pp. 159-164.
[6]Thad A. Davis: A New Model of Securities Law Enforcement, 32 Cumberland Law Re-view，2001-2002，p. 74.
[7]参见Frank Musero, Survey Says: Investors Get Downgraded, IPO Reptr.，Aug，p 13, 2001。
[8]《1934年证券法交易法》和《1935年公用控股公司法》规定的是：故意（willful-ly）和蓄意（knowingly)。
[9]Louis Loss＆JoelSeligman: Fundamentals of Securities Regulation, Aspen Law＆Busi-ness. 2001 ．p. 1347.
[10]Harvey L Pitt, Michael H. Rauch＆Audrey Strauss: A Constructive Appraisal of theSEC's Enforcement Program, Practising Law Institute Corporate Law and Practice Course HandbookSeries PLI Order No. B4-7037 August, p. 23-24, 1993.
[11]James R. Farrand, Ancillary Remedies in SEC Civil Enforcement Suits, 89 Harvard LawReview, n. 1779.
[12]William R. McLucas, John C. Nagel, Julie J. Song, Wilmer, Cutler＆Pickering: AnOverview of SEC Enforcement, Remedial and Settlement Power before and after the Sarbanes-Ox-ley Act, Corporate Law and Practice Course Handbook Series, I'll Order Number Bo-01PG, No-vember, 2003.
[13]William R. Mclucas＆John Polise, A Critical Examination of the SEC's EnforcementProcess, Insights, January, 1994.
[14]Jin-Wook Choi: Rethinking Political Control over Independent Regulatory Agencies:The Case of SEC.载www.SSRN.com。根据SEC自身的统计，从1998～2002年，5年以来，SEC共处理各类执法案件共2587起，平均每年517起。参见 SEC Annual Report of 2002 。
[15]Harvey L Pitt, Michael H. Rauch＆Audrey Strauss: A Constructive Appraisal of theSEC's Enforcement Program, Practising Law Institute Corporate Law and Practice Course HandbookSeries PLI Order No. B4-7037 August, p. 23-24, 1993.