一、案情简介
2003年7月30日，机动车驾驶员喻山澜因牡丹交通卡丢失，到中国工商银行北京市分行（以下简称“工行北京分行”）宣武支行下属的白纸坊储蓄所补卡。根据工行北京分行规定，因遗失等原因补领牡丹交通卡的，需交纳补卡费100元，于是他交纳100元后办理了补卡手续。
2004年4月，喻山澜以不当得利为由，将工行北京分行与宣武支行一起诉至北京市宣武区人民法院，要求北京分行停止执行自定的收费标准，同时将新的补办收费标准按有关规定报物价部门审批，要求宣武支行返还不当得利及利息。
2004年7月底，一审法院驳回了他的起诉。一审判决认为：原告在补办牡丹交通卡时在“补卡通知单”上签有自己的名字，而通知单上有本人自愿申领牡丹交通卡等内容。原、被告的行为应视为双方在自愿基础上，建立的一种合法有效的服务性质的合同关系，双方之间并未形成不当得利，据此驳回原告的全部诉讼请求。
2004年8月，喻山澜上诉至北京市第一中级人民法院。庭审中，宣武支行提交的证据证明，牡丹交通卡制卡成本为30. 8元。北京市第一中级人民法院认为，牡丹交通卡系北京市公安局公安交通管理局（简称“北京市交管局”）为管理本市机动车驾驶员与工行北京分行联合发行的集成电路卡，其补卡价格应依据《集成电路卡应用和收费管理办法》的规定确定，即按IC卡的工本费收取费用。
据此，二审法院认为工行北京分行只能收取成本费30. 8元。2005年2月16日，二审法院撤销了一审判决，改判工行北京分行宣武支行返还喻山澜补卡费69.2元及利息，一、二审诉讼费全部由工行北京分行宣武支行承担。同时驳回了喻山澜要求工行北京分行立即停止执行自定的补卡收费标准，并遵照有关规定向有关价格主管部门报批的诉讼请求。
有人指出，该案之所以会发生是由于法律制度不健全，例如，我国缺乏保护消费者等弱势群体的公益诉讼或者团体诉讼制度；有人说，出现这样的问题，主要是由于我国市场上的垄断。这些说法有没有道理？本文首先分析牡丹交通卡服务合同的法律性质，指出该服务合同不是纯粹的民事合同，而是基于行政机关的委托，担负了某些行政管理职能。因此，该合同当事人的合同自由应受到政府、法律的限制；牡丹交通卡的收费应适用《中华人民共和国价格法》（以下简称《价格法》）、《集成电路卡应用和收费管理办法》等法律、法规和规章的规定。最后，文章得出结论认为，在现有法律制度的框架下，牡丹交通卡的收费问题能够得到较好的解决，而不必求助于建立其他法律制度。
二、牡丹交通卡服务合同的法律性质
1．牡丹交通卡的概念
首先让我们看看什么是牡丹交通卡。牡丹交通卡是由北京市交管局与工行北京分行合作开发的一种集成电路卡（IC卡）。集成电路卡，是指将集成电路芯片镶嵌于特定介质中，可进行数据存储、处理和交换的卡。牡丹交通卡的持卡人是北京市的机动车驾驶员。该卡存储着驾驶员的姓名、档案编码、身份证号等基本信息以及驾驶员个人金融信息，用于公安交通管理机关对机动车驾驶员交通违法行为及事故处罚、审验、法规培训、记分等交通行政管理。同时，牡丹交通卡还具有存取款、转账结算、商业消费等金融服务功能，这些功能与普通的银行卡如工行牡丹灵通卡的功能相同。
北京市机动车驾驶员在获得北京市交管局颁发的驾驶证后，凭交管局发给的领取牡丹交通卡通知单，到工行北京分行的分支机构填写《中国工商银行开立个人银行结算账户申请书》、《中国工商银行北京市分行牡丹灵通卡申请表》、《中国工商银行北京市分行牡丹交通卡领（补）卡申请表》，与工行北京分行建立牡丹交通卡服务合同关系。根据工行北京分行的规定，使用牡丹交通卡受《中国工商银行个人银行结算账户管理协议》、《中国工商银行牡丹智能卡章程》、《牡丹灵通卡章程》、《牡丹交通卡使用须知》及北京市公安交通管理局等行业有关规定的约束。虽然不存在专门的“牡丹交通卡服务协议”，但是，持卡人和工行北京分行之间已经成立了牡丹交通卡服务合同关系，合同的内容即为上述各种“申请书”、“账户管理协议”、“银行卡章程”、“使用须知”等文件的详细规定。
那么，牡丹交通卡服务合同的法律性质是什么？它是普通的民事合同吗？该服务合同应受哪些法律法规的约束？法律法规对于牡丹交通卡的收费问题有哪些规定？
2．牡丹交通卡担负行政管理职能
从牡丹交通卡的功能分析，牡丹交通卡服务合同并非纯粹的民事合同，而是担负部分行政管理职能的民事合同。牡丹交通卡与同为工商银行发行的牡丹灵通卡等普通银行卡在功能上最大的不同，是担负了交通行政管理职能，包括交通违章罚款、审验、法规培训、违法积分等。牡丹交通卡担负交通管理职能的合法性基础是什么？根据“罚缴分离”的原则，《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第四十六条规定，受到行政处罚的当事人应到指定的银行缴纳罚款。收缴罚款是行政机关行政处罚权力的重要组成部分，根据《行政处罚法》第四十六条的规定，行政机关指定一家或数家银行来行使这一职能。行政机关对代收罚款的银行的指定，其性质应为行政委托，即行政主体将其职权的一部分，依法委托给其他组织或个人来行使的法律行为。
《中华人民共和国道路交通安全法》（以下简称《道路交通安全法》）第一百零八条规定，道路交通违法行为的当事人应当到指定的银行缴纳罚款。根据《行政处罚法》和《道路交通安全法》的规定，北京市交管局将收取罚款的行政管理职能委托给工行北京分行代为行使，牡丹交通卡即为工行北京分行代为行使这一行政管理职能的工具和手段。据报道，北京市交管局与工行北京分行就发行牡丹交通卡签订有“委托合同”[1]，那么这一“委托合同”的性质不是民事合同，而是行政委托。也就是说，所谓“委托合同”的实质，是北京市交管局将收取交通违法行为罚款等行政管理职能委托给工行北京分行代为执行。并且，由于北京市交管局的指定，工行北京分行成为牡丹交通卡的独家发卡银行，取得了代为行使收取罚款等行政管理职能的独占地位。
由于商业银行受营利性动机驱使，工行北京分行在牡丹交通卡上集成了存取款、转账结算、商业消费等功能，这些功能与普通银行卡如工行牡丹灵通卡的功能相同。但是，牡丹交通卡的基础功能仍是交通行政管理功能，《行政处罚法》、《道路交通安全法》对银行代缴罚款的规定和北京市交管局对工行北京分行的行政委托是牡丹交通卡服务合同的根据。需要指出的是，案件二审判决后工行北京分行发布的关于“牡丹交通卡收费”的声明称，代缴罚款只是牡丹交通卡的一项功能，从本质上讲，牡丹交通卡提供的服务仍是商业性的[2]。从上面的分析可知，工行北京分行对于牡丹交通卡服务合同法律性质的认识是不准确的。
3．当事人的合同自由受到限制
对于纯粹的民事合同，根据《中华人民共和国合同法》（以下简称《合同法》）、《中华人民共和国民法通则》（以下简称《民法通则》）等民事法律的规定，当事人订立合同遵循合同自由的原则，包括缔约自由、选择相对人自由、内容自由等。
但是，对于牡丹交通卡服务合同，机动车驾驶员的合同自由显然受到了限制，这表现在以下几个方面：第一，缔约自由受到限制；第二，选择缔约相对人的自由受到限制；第三，选择银行卡服务的种类受到限制；第四，只能接受银行单方面提出的格式条款。
关于缔约自由的限制：根据《北京市实施＜中华人民共和国道路交通安全法＞办法》的规定，北京市机动车驾驶员必须领取驾驶员信息卡（即本案中的牡丹交通卡），才能合法地驾驶机动车。
对于驾驶员选择缔约相对人的自由的限制很容易理解：由于北京市交管局的指定，驾驶员只能选择工行北京分行发行的牡丹交通卡，而不可能获得其他银行提供的类似服务。
对于选择银行卡服务的种类的限制也是显而易见的。如果不是牡丹交通卡上集成了交通违章罚款、审验、法规培训、违法记分等交通管理职能，并且由于交管局的强制规定，消费者完全可以不必选择工商银行的牡丹交通卡，而可以选择工商银行或其他银行其他种类的银行卡，工行北京分行更不会轻易得到近400万（工行北京分行已发行近400万张牡丹交通卡）的牡丹交通卡客户。
对于纯粹的商业服务，虽然银行制定的银行卡格式合同部分地限制了消费者的合同自由，但是，消费者可以“用脚投票”，不接受可以走开，消费者至少还有离开的自由。但是，对于具有交通管理职能的牡丹交通卡，机动车驾驶员却连走开的权利都没有了。这是因为，北京市交管局指定工行北京分行为独家发卡银行，不接受牡丹交通卡的格式条款，就要以放弃驾驶资格为代价。
由于牡丹交通卡担负了部分行政管理职能，银行对持卡人的服务具有公益性质，而且牡丹交通卡服务合同在很多方面限制了持卡人的合同自由，法律和政府应对牡丹交通卡的发卡、收费等项目进行干预，通过法律法规的强制性规定、政府的审批等方式限制当事人的合同自由，以维护当事人之间的基本公平和公正，保护公众利益。
本案一审判决认为，持卡人与被告工行北京分行之间的牡丹交通卡服务合同是双方在自愿基础上建立的一种合法有效的服务性质的合同。这一判决忽视了牡丹交通卡担负的行政管理职能，对牡丹交通卡服务合同法律性质的认识是不准确的。
三、牡丹交通卡收费的法律规定
明确了牡丹交通卡服务合同的法律性质，持卡人与银行之间的补卡收费纠纷就可以迎刃而解了。服务收费问题是牡丹交通卡服务合同的主要条款，由于牡丹交通卡服务合同担负了部分行政管理职能，具有公益性质，持卡人的合同自由又受到了较多限制，法律对于牡丹交通卡的收费问题进行了特别规定，对发卡银行的定价权利作出了一定限制。具体表现在，规定政府的价格审批权，设定收费标准，强制要求举行价格听证。
1.《中华人民共和国价格法》的适用
1998年5月1日开始施行的《中华人民共和国价格法》（以下简称《价格法》）规定对大多数商品和服务价格实行市场调节价，但是，该法第十八条规定，对于某些商品和服务价格，政府在必要时可以实行政府指导价或者政府定价。实行政府指导价或者政府定价的商品和服务价格，包括与国民经济发展和人民生活关系重大的极少数商品价格、资源稀缺的少数商品价格、自然垄断经营的商品价格、重要的公用事业价格和重要的公益性服务价格。
牡丹交通卡不是商业银行进行市场化经营的一般的商品，而是交通行政管理机关与商业银行一起强制推行的针对机动车驾驶员发行的专用卡，其经营也不是纯粹的市场行为。从本质上讲，牡丹交通卡是为方便交通行政管理而由交通行政管理机关委托银行面向广大机动车驾驶员发行的集成电路卡，银行对机动车驾驶员的服务具有公益性质，其定价与公众利益密切相关，并且由于行政机关公权力的介入，容易形成某家银行或整个行业对于该项服务价格的垄断，因此，牡丹交通卡的价格不应当由商业银行“自主定价”，而应当按照《价格法》第十八条的规定实行政府定价。
由于公用事业价格、公益性服务价格和自然垄断经营的商品价格等关系公众切身利益，《价格法》第二十三条规定，制定这些种类商品或服务价格的政府指导价、政府定价时，应当建立听证会制度，听证会由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。根据该条规定，在制定牡丹交通卡的收费标准时，应当举行听证会，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性，而不是由经营者或政府部门单方面任意定价。
虽然有《价格法》的上述规定，在案件发生之前，无论是工行北京分行还是北京市交管局，均没有将牡丹交通卡的收费项目和收费标准向北京市政府价格主管部门北京市发改委报请政府定价，更没有就收费问题举行价格听证会。
2.《集成电路卡应用和收费管理办法》的规定
《集成电路卡应用和收费管理办法》（以下简称《办法》）是2001年9月28日，原国家发展计划委员会、国家金卡工程协调领导小组、财政部、中国人民银行依据《价格法》的相关规定，专门针对集成电路卡（IC卡）的应用和收费联合发布的管理办法。
根据《办法》第七条、第八条第三款、第九条第二款的规定，金融企业与国家行政机关、事业单位和公用服务行业联合发行的IC卡，其收费项目按照隶属关系分别报财政部、国家计委（现为国家发展和改革委员会）或省级财政、价格部门审批，收费标准报国家计委、财政部或省级价格、财政部门核定。IC卡因丢失、损坏等原因要求补发的，可按照工本费向用户收取费用，收费标准根据应用范围和价格管理权限，由国务院价格主管部门或省级价格主管部门审批；由省级价格主管部门审批的，应报国务院价格主管部门备案。《办法》第十条第一款则明确规定，实行政府审批的IC卡收费，其收费标准严格按照IC卡工本费核定。硬件及网络设备、应用软件等建设费用和管理费用不得通过收费解决。第十条第二款规定，批准收费的IC卡及按规定不单独收费的IC卡，凡因丢失、损坏等原因要求补发的，均按IC卡工本费收取费用。
为什么《办法》规定金融企业与国家行政机关、事业单位和公用服务行业联合发行的集成电路卡的收费项目应经政府价格主管部门审批，收费标准由政府价格主管部门核定，并且《办法》直接规定了实行政府审批的集成电路卡的收费标准应严格按照IC卡工本费核定？这是因为，金融企业与国家行政机关、事业单位和公用服务行业联合发行的集成电路卡涉及广大公众利益，并且或者是由于行政权力的介入容易带来权力的滥用或者是由于公用服务行业往往具有垄断地位，如果政府不对相关价格进行管制，广大公众的利益很容易受到损害。因此，根据《价格法》第十八条的规定，《办法》规定政府价格主管部门对这类服务的收费进行政府定价，并规定了收费标准。
根据上述《办法》相关条文的规定，北京市交管局与工行北京分行联合发行的牡丹交通卡应当向北京市发改委进行收费项目和收费标准审批。牡丹交通卡的申领新卡和补卡的费用，均应按其工本费收取。
在案件审理过程中引起争议的是，于2001年正式实施的《办法》是否对在1999年就开始实行的牡丹交通卡收费具有约束力。工行北京分行认为，根据“法不溯及既往”的原则，如果没有特别规定，法律法规对以往的行为及事实没有溯及力，所以牡丹交通卡的收费问题不属于《办法》调整的范围。但是，《办法》第三条明确规定，《办法》适用于中华人民共和国境内面向社会的IC卡的应用和收费；第二十一条更明确规定，《办法》自发布之日起执行，各部门、各地区制定的有关规定凡与本办法有抵触的，以本《办法》为准。在《办法》出台之前，牡丹交通卡的收费因为无法可依而处于不确定的状态。根据上述规定，在《办法》实施后，相关收费的问题理应严格依照《办法》的规定进行，即必须按要求报送收费方案，得到价格主管部门的审批后方能收费，且收费的标准为IC卡的成本费。因此，根据《办法》的规定，工行北京分行对牡丹交通卡持卡人收取100元补卡费的行为是违法的，因为这一收费没有报请北京市发改委审批，而且工行北京分行收取的100元补卡费远远超出了该卡的工本费（工行北京分行向法院提交的证据证明，牡丹交通卡制卡成本仅为30.8元）。
《办法》作为价格法律的特别法，对于牡丹交通卡的收费问题具有优先适用的效力。然而，一审法院不仅忽视了《价格法》，更排除了《办法》的适用，仅仅依据《合同法》等民事法律进行判决，在适用法律方面产生了错误。
3.《民法通则》关于不当得利的规定
《民法通则》第九十二条规定：“没有合法根据，取得不当利益，造成他人损失的，应当将取得的不当利益返还受损失的人。”该条所谓“无合法根据”，通说认为，利益的取得违反法律禁止性规定的，即为“无合法根据”，构成不当得利。但是，上述只是原则性的标准，在特殊情形下，还须法官依循我国民法上的公平原则，斟酌社会一般观念、习惯、当事人的意思、当事人之间的关系等具体情况，对个案进行妥当处理[3]。对于一般民事主体的普通交易行为，只要具有普通人认为的正当理由，不违反法律的禁止性规定或公序良俗，即使存在不公平的情况，法院一般不会直接认定该合同条款无效，产生返还不当得利的法律后果，而是依据《合同法》第五十四条第一款和《民法通则》的相关规定，对显失公平的合同条款予以变更。然而，对于涉及诸如公共企业、垄断企业与消费者之间发生纠纷的案件，法院在考察强势方的行为是否有合法根据时，不但要考察该行为是否违反了法律的禁止性规定，更要考察该行为是否具有法律的授权或者说法律上的根据。这是因为，行政权力的介入或者某些企业具有天然的垄断地位，极容易造成对消费者等弱势群体合法权益的侵害。依据民法的公平原则，即使强势方的行为没有违反法律的禁止性规定，但是在法律上没有根据时，法院仍应认定该行为无合法根据。
具体到本案，工行北京分行与持卡人之间存在服务合同关系，工行北京分行向持卡人收取补卡费用没有违反法律的禁止性规定，但是，工行北京分行的收费行为没有依照《价格法》和《办法》的相关规定事先经政府价格主管部门审批，因而该行为没有法律上的根据，属于《民法通则》第九十二条规定的“无合法根据”，构成不当得利。所以，持卡人有权依据《民法通则》第九十二条的规定，请求工行北京分行返还多收取的补卡费。
四、牡丹交通卡补卡收费案的社会效果
牡丹交通卡补卡收费案，自原告提起诉讼开始，就受到报纸、网络、广播、电视等大众媒体的密切关注，公众也就该问题通过各种渠道表达了对原告作为消费者提起诉讼的支持[4]。二审法院对该案件也采取了积极的态度，或许是出于利益平衡的考虑，二审法院没有判决工行北京分行返还收取的全部费用，而是适用《办法》，要求工行北京分行按照牡丹交通卡的成本收费，对多收取的费用予以返还。
2005年2月17日，在二审判决后的第二天，工行北京分行发布了关于“牡丹交通卡收费”的声明。声明称，工行的行为是合法商业行为，并未构成“不当得利”，法院也认定工行的收费行为是合法的。工行在推出牡丹交通卡时，国内并无相关规定，补卡收费标准是根据工行自身服务的成本核算后得出的价格。由于代缴罚款只是牡丹交通卡中的一项功能，从本质上讲，牡丹交通卡提供的服务仍是商业性的。
几周以后，工行北京分行的态度有了较大转变。2005年3月3日，工行北京分行发布消息，决定牡丹交通卡补办费从100元暂时降至30. 8元，以前补卡的持卡人可凭交付凭证到原网点领取返还的69.2元和相应利息[5]。
案件二审判决以后，北京市交管局上报北京市发改委《关于对机动车驾驶人初领及补、换领牡丹交通卡收费的请示》。2005年4月20日，北京市发改委复函称，除了持有本市核发的机动车驾驶证的驾驶人之外，持有外省市核发的机动车驾驶证驾驶本市注册登记的营运机动车的驾驶人，因丢失、损坏到工商银行北京分行营业网点补领、换领驾驶人信息卡（牡丹交通卡）收费标准为每卡30.8元[6]。
至此，北京市牡丹交通卡补卡收费案可以说基本完结。二审法院的判决增强了公众维护切身利益的信心，在社会公众的舆论压力下，出于维护商业银行声誉的考虑，工行北京分行最终改变了原来的态度，对法院的判决和社会公众的要求给予了积极的回应，按照法院的判决下调了牡丹交通卡补卡收费标准。
原告所提出的要求工行北京分行立即停止执行自定的补卡收费标准，并遵照有关规定向有关价格主管部门报批的诉讼请求，虽然被两级法院驳回，但是，在法院判决和社会舆论的压力下，最终政府价格主管部门介入到牡丹交通卡收费程序中来，依照《价格法》、《办法》的相关规定，对牡丹交通卡的收费进行政府定价。
公益诉讼或团体诉讼制度，是赋予消费者协会等团体代表广大消费者提起涉及特定消费群体诉讼的权利，判决的结果对团体所代表的消费群体发生效力。在社会信息传播更加快捷和广泛、市场主体日益重视商业声誉、消费者权利意识不断增强的时代，对法律和法院判决的尊重将逐渐成为人们行为的准则。从牡丹交通卡补卡收费案二审法院判决后商业银行、价格主管机关等有关方面的反映来看，这一案件并不仅仅具有个案意义，而是起到了对整个行业收费行为的规范作用，广大消费者的利益得到了较为有效的保护。因此，从社会效果上看，这一个案发挥了与公益诉讼或团体诉讼制度相同或类似的功能。
五、结论
从前面的分析可以得出以下结论：牡丹交通卡服务合同不是纯粹的民事合同，而是基于行政机关的委托，担负了某些行政管理职能。因此，该合同当事人关于牡丹交通卡的定价自由受到《价格法》、《办法》等法律、法规和规章的约束，应由政府价格主管部门召开价格听证会，实行政府定价，补卡应按照卡的工本费收费。未依照法定程序和法定标准收取的补卡费用，因无合法根据，构成不当得利，应依照《民法通则》第九十二条的规定予以返还。《价格法》和《办法》对于牡丹交通卡的收费规定了事前的审查，《民法通则》可以给予消费者事后的救济。从社会效果上看，牡丹交通卡补卡收费案这一个案发挥了与公益诉讼或团体诉讼制度相同或类似的功能。因此，在现有法律制度的框架下，牡丹交通卡服务合同收费问题能够得到较好的解决，而不必求助于建立其他法律制度。
之所以会发生收费不规范的问题，引发广泛的讨论。笔者认为这主要是因为现有的法律法规没有得到认真的执行。工行北京分行、北京市交管局没有依照《价格法》、《办法》的规定向价格主管部门报请牡丹交通卡的政府定价，也没有召开听证会，征求消费者等利益相关人的意见和建议。所以，经营者、行政机关、价格主管机关应增强守法意识，严格按照法律的规定规范自己的行为。消费者也应增强权利意识，积极通过法律手段维护自己合法的权利。法院应改变在面对问题时消极回避的态度，依照法律作出公正的判决。
牡丹交通卡补卡收费案还留给我们一些思考。例如，行政机关将行政权力委托给商业银行等组织，是否应采取招标等公开、公平的竞争方式？行政机关在将行政权力委托出去的同时，应加强对被委托组织的监督，防止被委托组织滥用权力。《价格法》等价格管理法规还缺乏对于不举行价格听证、不进行价格审批的定价行为的法律后果的规定。这些问题需要通过不断健全和完善现有的法律制度来解决。 [1]《北京牡丹交通卡又被告，高额补办收费于法无据？》，http: //news. yninfo. com/guonei/gedi/2004/5/1085451974-4, 2005-05-15。
[2]《工行就牡丹交通卡案发表声明称未构成不当得利》，http: //www. chinalawedu. com/news/2005/2/zh55070154981250023040.html。
[3]张广兴：《债法总论》，97页，北京，法律出版社，1997。
[4]不仅普通消费者对牡丹交通卡的收费问题予以关注，北京市政协委员刘永泰在向2005年北京市政协十届三次会议提交的提案中，也对牡丹交通卡收费问题提出质疑。见《政协委员质疑牡丹交通卡》，载《新京报》，2005-01-23。
[5]《牡丹交通卡补卡费降至30.8元，高成本两倍》，载《北京娱乐信报》，2005－03-04。
[6]《交通卡补办费下调，明年其他银行也可发交通卡》，http: //www. eecce. com/pindao/hangye/5421101552. asp?id=19941 &pd=zhonghe。
2005 > 2005年总第64辑