信用风险是银行卡业务中的主要风险之一，类似于信用卡的恶意透支等行为给发卡人带来巨大的损失。失信行为的横行无忌归因于失信者没有受到应有的惩罚，违约成本低，甚至在失信以后仍然能够获得授信。对于失信者的披露与惩罚，依赖于个人信用信息平台（或数据库）的建立。因此，银行卡（特别是信用卡）业务的健康发展离不开相对健全的个人信用体系。我国个人信用体系处于起步阶段，其完善与成熟有利于银行卡等相关个人信贷业务的发展和整个金融业的繁荣。
一、发展现状
个人信用体系是整个社会信用体系中的重要组成部分。我国社会信用体系建设起步较晚，并且一开始就把发展的重点放在企业征信方面，个人信用体系建设只是近几年来主要在上海、北京、深圳等大城市起步和推广。
1999年7月，上海组建成立了全国首家征信机构—上海征信有限公司，该机构承担上海市个人信用档案信息数据库的建设和相关管理工作，运用国际通行的管理经验，借助于网络、计算机等现代技术手段，开展个人信用信息咨询、资质认证和风险评估等征信业务。这标志着上海个人信用体系建设走在全国的前列。2000年6月，上海市个人信用联合征信数据库初步建成，并诞生了我国内地首份个人信用报告。2000年初上海市出台的《上海市个人信用联合征信试点办法》成为我国第一部有关征信的地方性法规。目前，520余万上海人拥有自己的信用记录，比数据库刚刚开通时净增了400多万[1]。
2003年12月，上海市出台了《上海市个人信用征信管理试行办法》（以下简称《试行办法》），并于2004年2月1日起正式实施。《试行办法》明确了“独立、．客观、公正”，“尊重个人隐私，维护被征信个人的合法权益和社会公共利益”的征信原则，并就个人信用信息的范围、信息的采集、加工、使用以及被征信个人对于信息的查询和异议等事项作出了明确规定。《试行办法》体现了对于个人隐私的高度尊重，全方位保护被征信个人的合法权益。在个人信用信息的采集方面，一是从采集内容上加以限制，一些个人信息属于禁止采集范围，如与个人信用无关的信息，民族、种族、家庭出身、宗教信仰、政治信仰以及身体形态、基因、血型、疾病和病史等可能使被征信个人受到歧视的信息，法律、法规规定应当保密或者禁止采集的其他个人信息等；二是从采集方式上加以限制，规定“征信机构不得以骗取、窃取、贿赂、利诱、胁迫、利用计算机网络侵入或者其他不正当手段采集个人信用信息”[2]。在个人信用信息的加工方面，《试行办法》规定了征信机构的审慎性义务，如征信机构应当制定信息匹配规则，采用有效的个人身份识别标志匹配所采集的个人信用信息，确保信息录人的准确性，并应当设置个人信用信息数据库访问权限，防止个人信用信息数据库被越权访问或者擅自处理等。在个人信用信息提供方面，征信机构不能向相关机构或个人随意提供被征信人的信用信息，必须是被征信个人要求提供或者经被征信个人授权，《试行办法》规定了禁止披露信息的具体情形。此外，《试行办法》规定了被征信个人对信用信息的查询权和异议权。《试行办法》的颁布实施，使得上海市的个人征信业务进入规范化、制度化的轨道。
深圳市的个人信用体系建设始于2001年，该年3月，深圳市鹏元资信评估有限公司正式筹建“深圳市个人信用征信系统”，并于2002年8月9日投入试运行。据统计，截至2003年3月13日，建立不到两年的深圳个人信用档案已有618万人入档，平均每个深圳人都有一份信用档案[3]。2001年12月18日，深圳市政府通过了《深圳市个人信用征信及信用评级管理办法》（以下简称《管理办法》），并于2002年1月1日起实施。《管理办法》明确了个人信用信息的范围，包括个人身份情况（如姓名、性别、出生日期、身份证号、户籍所在地住址）、商业信用记录（如在各商业银行的个人贷款及偿还记录，个人信用卡使用等有关记录）、社会公共信息记录（如个人纳税、参加社会保险以及个人财产状况及变动等记录）和特别记录（如有可能影响个人信用状况的涉及民事、刑事、行政诉讼和行政处罚的记录）。《管理办法》重视对被征信个人权利的保护，要求征信机构征集个人信用信息必须征得本人同意，本人有权查询自己的信用信息记录，并就错误的部分提出更正申请。《管理办法》的出台，使得深圳市的个人信用体系建设一开始就有法可依，这也是全国范围内关于个人征信业务的最早立法之一。
北京市的个人信用体系建设略晚于上海市和深圳市。北京市个人信用制度建设取得实质性进展的标志是金诚国际信用评估有限公司的成立。成立于2000年初的金诚国际信用评估有限公司，专门从事个人信用数据的收集、整理和信用评估。2002年7月20日，北京市信用管理有限公司成立，该公司立志打造京城第一个全方位信用体系，计划将其征信内容细化到京城的每一位居民和每一家企业。2003年10月，京城21家中资银行、18家外资银行全面启动个人信用体系，贷款人“黑名单”成为共享信息。在北京市的个人信用体系建设过程中，住房贷款信用管理起到了较大的推动作用。2003年1月8日，北京市历史上第一份住房贷款《个人信用评估报告》正式出台，个人申请公积金贷款或贴息贷款时必须接受个人信用评估，根据个人信用等级可以获得公积金贷款或贴息贷款的不同额度。从2005年起，北京将建立一套公积金个人贷款预警系统，实时监控借款人的工作、收入变动情况，进一步完善了住房公积金个人贷款个人信用记录制度[4]。另外，全国统一的个人信用信息基础数据库也于2004年底开始在北京等城市试运行。
除了北京、上海、深圳等大城市之外，近两年来，在各地政府的推动下，海口、太原、重庆、杭州、汕头、大连、广州、西安、南宁、绵阳、湖州等地的个人信用体系建设也已开始起步。
2003年底，中国人民银行征信管理局成立，从而使得我国征信业务有了专门的管理机构，统领社会信用体系建设。征信局致力于建立全国统一的企业和个人信用信息基础数据库，培育征信机构市场，建立征信监管体系，建立征信市场体系以及健全完善有关法律法规。人民银行征信局的成立，加快了个人信用体系建设的速度。全国统一的个人信用信息基础数据库将于2005年在全国范围内开通联网查询。今年3月，中国人民银行发布了《个人信用信息基础数据库管理办法（暂行）》（征求意见稿）（以下简称《办法》）。该《办法》对个人信用信息的征集、使用等问题进行规范，其出台将为我国个人信用体系建设的推进奠定最为基础的法律依据，也标志着我国的个人信用体系建设从地方个别试点阶段过渡到全国统一的规范化运作阶段。
由此可见，我国个人信用体系建设正处于从试点到推广，从地方到全国，从无序到规范的重要过渡时期。缺乏相应的法律依据，信用信息获取难度极大，征信机构的无序竞争，是当前我国个人信用体系进一步发展面临的最主要问题。
二、完善方向
个人信用体系的发展是一项系统工程，涉及经济社会发展中的诸多因素，需要从多方面推进。在当前我国个人信用体系建设中，相对健全的法律法规、统一完整的信息数据库和健康发达的征信机构，是最为重要也是最为关键的因素。我国个人信用体系的完善也必须从以上方面寻求突破。
（一）建立健全个人信用法律规范
在个人信用体系建设过程中，相关法律法规的完善非常重要，一方面可保证各类征信业务有法可依，避免无序状态，另一方面可保护被征信人的相关权益。当前，我国关于个人信用的立法几乎处于空白状态，只有上海市的《试行办法》和深圳市的《管理办法》等两部地方政府规章，而央行即将发布的《办法》法律层次也较低。加快个人信用法律的相关立法工作，成为我国个人信用体系建设的当务之急。第一，要围绕个人信用信息数据库的建设，制定和修改相关法律。在目前个人信用信息分散于众多政府部门和相关机构的情况下，应该通过立法要求这些部门和机构进行信息公开，或者修改相关保密条款，保证个人信用信息数据库建设的顺利进行。例如，我国《商业银行法》第二十九条规定“对个人储蓄存款，商业银行有权拒绝任何单位或者个人查询、冻结、扣划，但法律另有规定的除外”，而央行的《办法》规定“金融机构应当准确、完整、及时地向个人信用数据库报送个人信用信息”。可见，《办法》的规定与《商业银行法》的规定是有冲突的，根据上位法优先的原则，只能是《办法》的规定无效。为促进个人信用信息数据库的建立和保证征信业务的顺利进行，有必要修改《商业银行法》的这一条款，或者以法律的形式作出“除外”规定。第二，要确认和保护隐私权。个人信用信息的“个人性”，使其与个人隐私的边界容易模糊，因此有必要以法律的形式确认和保护个人隐私，保证个人信用征信的公正性。在我国法律中，对于个人隐私的保护是通过最高人民法院的司法解释的方式进行的，最高人民法院印发的《关于贯彻执行＜中华人民共和国民法通则＞若干问题的意见（试行）的通知》第140条规定，“以书面、口头等形式宣扬他人的隐私，或者捏造事实公然丑化他人人格，以及用侮辱、诽谤等方式损害他人名誉，造成一定影响的，应当认定为侵害公民名誉权的行为。”[5]这一规定在现实生活中导致对于个人隐私的保护不彻底（如宣扬他人隐私但没有导致隐私人名誉受损），而隐私权作为现代生活中的一项重要人格权，宜在民法典中直接规定。此外，要在个人征信立法的各个环节中体现对于个人隐私的充分保护。第三，要对个人征信机构及其业务活动进行专门立法。个人征信机构在个人信用体系中扮演着重要角色，其业务活动的每个环节都与被征信人的利益息息相关，通过专门立法对征信机构及其业务活动进行集中规制，既有利于征信机构顺利开展各项业务，也有利于保护被征信人的合法权益。可以在借鉴上海市的《试行办法》和深圳市的《管理办法》的基础上，制定《个人征信管理法》，对个人征信机构的组织形式、设立条件、业务范围，个人信用信息的范围、采集、加工、使用，被征信人的查询权、异议权，政府机构对于征信机构和业务的监管等事项作出完整规范。
（二）建立统一完备高效的个人信用信息数据库
个人信用体系的本旨就在于让失信人不能或很难获得信用（如信用贷款），信用较高的人获得较多的授信。在人口流动性极高的现代社会中，要发挥出个人信用体系的奖惩功能，其前提就是要有一个相对健全的信息共享机制，建立统一而完备的个人信用信息数据库，这也是个人征信业务发展的基础条件。在实际生活中，涉及个人信用状况的信息非常分散，集中起来难度很大。在我国，个人信用信息来源与多个政府部门以及非政府机构有关，如工商、税务、公安、法院、劳动保障、人事及商业银行、邮政、电信、移动通讯、保险等。各部门（或机构）往往拥有自己的数据库和相关资料集合，但各类信息处于分散甚至隔绝状态，极不利于个人完整信用信息的生成。
《办法》就个人信用信息的范围作出了界定，包括个人基本信息、个人信贷交易信息以及反映个人信用状况的其他信息。其中，“反映个人信用状况的其他信息”是指除信贷交易信息之外的，反映个人信用状况的相关信息[6]。由此看来，《办法》所规定的个人信用信息是相对完整的。但从《办法》所明确指出的个人信用信息的来源来看，该数据库中的个人信用信息的范围又是很狭窄的。根据《办法》的规定，数据库的信息只是来源于商业银行的报送，而商业银行报送的个人信用信息主要是个人基本信息（如自然人身份识别信息、职业和居住地址等信息）和个人信贷交易信息（如自然人在个人借款、贷记卡、准贷记卡、担保等信用活动中形成的交易记录），很难或较少包含反映个人信用状况的其他信息。因此，根据《办法》所建立的个人信用信息基础数据库，从某种意义上而言，只能是供商业银行使用的信用记录库，很难成为统一的个人信用体系的基础数据库。
在进一步推动我国个人信用体系发展的关键时期，必须尽快建立统一完备的个人信用信息数据库。为此，一方面，要将为数众多并且极为分散的个人信用信息资料集中起来，这就要求各政府部门和相关机构向社会，至少是向征信机构，公开其所掌握的个人信用信息。我国处于计划经济向市场经济的转轨时期，各政府部门掌握着大量的个人信用信息，需要进行统一协调，尽快建立政府信息的公开机制，保证个人信用信息数据库的信息来源。另一方面，要充分调动各类信用中介机构的积极性，通过市场手段，引导征信机构合法获取个人信用信息，加快个人信用信息数据库的建设。
从世界范围来看，个人信用数据库的建立，主要有两种模式。一种是以欧洲为代表的政府主导模式，在政府主导下，建立公共的征信机构，强制性要求企业和个人向这些机构提供征信数据，从而保证个人信用信息的完整性。另一种是以美国为代表的商业化模式，完全依靠市场经济运作机制，由个人信用征信机构建立相关的个人信用信息数据库。根据我国的实际情况，个人信用信息主要集中于商业银行、政府部门和公用事业部门，同时各类征信机构也拥有零散的资料。因此，理想的模式是，在政府主导下，联合各类征信机构，共同致力于个人信用信息数据库的建设，如可以在央行建立的个人信用信息基础数据库的基础上，充实个人信用信息，建立覆盖范围更广的全国统一的个人信用信息数据库。
（三）鼓励和支持个人信用中介服务机构的发展
我国的个人信用体系不可能完全由政府运作，其动力源泉就在于各类个人信用服务中介机构的发展和个人征信市场的繁荣。目前，我国已经有几百家征信机构有能力开展个人信用评估。但总体而言，受制于法律、市场等多种因素的制约，我国的个人征信业务仍处于起步阶段，表现在业务规模不大，盈利水平不高，从业人员的素质和管理水平也参差不齐。我国各类征信公司面临的最大困境就是对于信用信息的获取问题，这是制约我国各类征信机构发展的最为迫切的问题。基于我国的实际情况（如前所述），在政府主导下建立的个人信用信息基础数据库应当对个人征信机构开放。因为在我国个人征信业务的起步阶段，征信机构建立个人信用信息数据库的成本极其高昂，甚至是无法完成的。而集中于政府各部门的信用信息一定程度上具有公共产品的性质。为扶持征信行业的发展，向征信机构开放这些信息，是相当重要的。例如，在条件成熟时，可以对个人征信机构开放央行的个人信用信息基础数据库，让个人征信机构在这些信息的基础上，通过提高经营管理水平，获得更多信息，提供更为科学的个人信用评估报告，并通过市场竞争，不断提高个人征信行业的整体质量。此外，个人信用中介服务机构应从改进经营手段、提高从业人员素质、加强内部控制等多方面提高经营水平，提高市场竞争力，从而推动个人征信行业的服务水平。
总之，在我国当前的个人信用体系建设中，法律规范是前提，数据库是基础，市场繁荣是关键，需要循序渐进地从多层面多角度共同推进。 [1]《521万市民拥有个人信用记录》，http://www. ccn86. com/newslook. asp? id=8185. 2005-01-05
[2]参见《上海市个人信用征信管理试行办法》。
[3]《深圳人都有个人信用户头》，http: //www.ycwb.com/gb/content/2004-03/14/content_ 657099. htm。
[4]《个人信用与公积金房贷额度挂钩》，http: //www. ccn86. com/newslook. asp? id=3626, 2004-02-24。
[5]参见最高人民法院《关于贯彻执行<中华人民共和国民法通则>若干问题的意见（试行）的通知》。
[6]参见《个人信用信息基础数据库管理办法（暂行）》（征求意见稿）。
2005 > 2005年总第64辑