美国SEC执法制度之基本类型

　　
SEC（美国证券交易委员会）经过调查程序，发现被调查当事人涉嫌犯罪的，即会将调查结果及相关证据转交给司法部长或州司法部门，由后者来决定是否启动刑事诉讼程序。在司法部门启动刑事诉讼程序后，SEC仍会提供相关协助。如果发现被调查当事人存在违反联邦证券法的行为但却尚未构成犯罪，SEC通常会在法律规定的不同执法方式中，选择一种其认为最有效的方式，来纠正或惩戒违反证券法的行为。SEC的主要执法方式既包括民事的救济手段，即SEC作为原告一方，根据其调查获得的证据，向法院申请禁止令诉讼以及其他衡平法救济，纠正或惩罚作为被告一方的被调查当事人的违法行为；也包括行政的救济手段，即由SEC自主作出裁决的行政执法程序（administrative proceedings )，主要有下列几种：制止一终止令程序（cease-and-desist order proceedings)，阻止令程序(stop order proceedings)，证券从业人员惩治程序，证券交易法第15条规定的程序，证券市场相关行业的从业人员惩治程序（administra-tive professional discipline)，行政没收与罚款等。
　　一、民事救济程序
　　（一）禁止令诉讼
　　在联邦统一监管证券市场之前，禁止令诉讼就被写入了各州的“蓝天法”，以制止证券市场的欺诈行为。相比严格的刑事追诉程序，禁止令诉讼更简单、快速地保护了受害人的权利。在联邦证券法中，许多法律都明确授予SEC向法院寻求禁止令救济的权力，以制止任何公司或个人从事或正在从事触犯证券法律规定的行为[1]。不过，在1990年之前，禁止令旨在制止正在进行中的违法行为以及预防将来违反证券法的行为，而非惩罚违法行为人。
　　禁止令主要有两种，一种是暂时限制令（temporary restrainingorders）或初步禁止令（preliminary injunctions)，SEC寻求此类禁止令主要是为了制止正在进行中的违法行为以及预防即将发生的违法行为。有时，为了防止非法收入被转移或藏匿，SEC也会申请这种禁止令，直至其确定这些非法收入应当被没收。申请这种暂时的救济，SEC应当证明，所诉案件在表面上是证据确凿的（prima faciecase)，而不需要符合私人诉讼的规则[2]。另一种是永久禁止令（per-manent injunction)，联邦证券法规定，在执行证券法律的过程中，为了维护公共利益，SEC可以向法院申请永久的禁止令，永久的禁止违法行为人从事某类行为、担任某项职务等，以预防将来的违法。申请永久禁止令时，SEC不仅需要显示表面上证据确凿，还需要表明违法行为人将来仍有可能触犯联邦证券法[3]。
　　除上述两种禁止令以外，《1990年证券执法救济和小额股票改革法》还赋予SEC通过向法院申请禁止令，对违法行为人处以民事罚款[4]。而在此之前，SEC只有在内一幕交易以及发行人未按规定提交报告的案件中[5]，才能向法院寻求民事罚款。1990年的规定意味着法律不仅赋予SEC制止和纠正证券市场的违法活动的权力，还鼓励其惩治违法行为。
　　（二）衡平法救济（equitable relief)
　　SEC除了根据证券法律向法院申请禁止令诉讼外，为了不让违法行为人从违法行为中获利或者防止其再犯，也会寻求附加救济( ancillary relief）或其他衡平法上救济，作为法定禁止令诉讼的补充或替代。这些衡平法救济的手段包括：恢复原状；没收非法利益[6]；冻结公司财产；（暂时或永久，有条件或无条件地）禁止违法行为人担任上市公司的高管或董事；纠正提供给股东的错误报告或其他文件；公开以前保留或忽略的信息；要求董事会增加独立董事，成立审计委员会，修改内控制度与程序[7]；任命接管人或监督官，以监督公司的破产清算、向被侵权人提供救济、为了公司利益提起诉讼等。
　　（三）SEC的认可令（consent decree)
　　为了节约调查和诉讼的成本，SEC在民事诉讼的过程中（包括在行政执法程序中），会与被告进行协商，以达成一个双方都能接受的结果，来解决案件，这个过程有些类似于民事诉讼程序中的和解与刑事诉讼程序中的辩诉交易，被称为协商程序（settlement)。 SEC的认可令即是对协商程序结果的一种承认。在实践中，SEC提起的禁止令诉讼与申请的衡平法救济，绝大多数都是以SEC的认可令告终。在1992年一篇专门研究SEC协商程序的报告中，研究人员总结了协商程序的几个优点：通过协商而非借助于一场耗费资源、胜负难定的法庭斗争来解决案件，对SEC更为重要，这样，SEC可以更快速地结束调查，查处更多的案件；一套合理的协商方案也可以使被查处对象得到一个更实际的结果，以免背负一场费时费力的诉讼包袱；SEC保持一套有力、有效和持久的执法程序，是证券市场所有参与者的最大利益[8]。
　　二、行政执法程序
　　SEC的行政执法程序主要取决于证券法律所赋予SEC的行政执法权。SEC行政执法程序的决定，一般都由独立的行政法官（ad-ministrative law judge）按照联邦行政程序法和SEC具体规定的程序作出初步决定，在该程序中，SEC的执法部门仅仅是一方当事人，证据是否可以采信、举证的具体规则都由行政法官决定。对于行政法官的初步决定，受处罚的当事人，可以在一定期限内向SEC提起复议，由SEC作出最终的决定。对SEC决定不服的，可以向法院提起司法审查。
　　目前，根据法律规定以及SEC依法制定的行政规则，SEC的行政执法程序主要包括下列几种：
　　（一）制止一终止令程序（cease-and-desist order proceedings)
　　《1990年证券执法救济和小额证券改革法》（以下简称《1990年改革法》）赋予SEC向违反联邦证券法的人发出行政制止一终止令的权力。SEC的制止一终止令分两种：一种是永久制止一终止令。当SEC发现任何人违反或正在违反联邦证券法以及SEC依法制定的规则，在通知和提供听证的机会之后，SEC有权发出永久制止一终止令，禁止违法行为人进入证券市场。《1990年改革法》所规定的制止一终止令，所针对的惩治对象范围非常广泛，不仅包括受SEC监管的组织（比如券商、投资顾问），还包括不受SEC直接监管的人—侵犯联邦证券法的任何组织或个人[9]。然而，在实践中，SEC使用这一手段时相当谨慎，使用前，会多次提醒和警告违法行为人。发出通知后，由独立的行政法官举行听证，如果不服行政法官的决定，可以向SEC提出复议，如果对SEC的决定仍然不服，还可以要求联邦的巡回法院进行司法审查。另一种是暂时制止一终止令。当SEC发现违反联邦证券法的行为可能会导致重大的资产流失或转移，严重侵害投资人的利益，或对社会公众造成实质性侵害时，SEC可以发出暂时的制止一终止令，暂时禁止违法行为人进入证券市场。从本质上讲，暂时制止一终止令只能针对在SEC登记的人或者应当在SEC登记的人以及与在SEC登记的组织有关联的人。SEC发出暂时制止一终止令，遵循的程序与永久制止一终止令相同，必须向违法行为人发出通知并提供听证的机会，除非SEC认为，提供听证的机会造成的迟延将违背公共利益，此时，SEC将单方面发出暂时制止一终止令。在后一种情况下，违法行为人可以向SEC提出复议，要求撤销该决定。
　　（二）阻止令程序（stop order proceedings)
　　《1933年证券法》赋予SEC颁发阻止令的权力，以阻止不真实的有价证券申请上市登记表（registration statement)。尽管《1933年证券法》的阻止令主要针对已经上市的登记表，但是，SEC扩大地将该规定解释为也可以适用于未失效的上市登记表。
　　（三）证券从业人员惩治程序
　　一系列的联邦证券立法授权SEC监管证券市场上的从业人员或机构，比如券商、投资顾问以及投资公司等。对于违反相关法律及SEC规定的从业人员，SEC有权启动纪律处分程序（disciplinary pro-ceedings)，进行调查与处罚[10]。这些纪律处分包括：完全撤销许可（outright revocation of license)；禁止与券商合伙（bar from associationwith a broker-dealer)；中止许可或合伙人（最高可至一年）；限制某从业人员或机构的行为和功能；责难（censure）等[11]。
　　（四）证券交易法第15条程序
　　该条允许SEC对违反报告规定的人发出服从令（compliance or-der)。
　　（五）证券市场相关行业的从业人员惩治程序（administrativeprofessional discipline)
　　由SEC执业规则2 (E)规定的职业纪律处分。该处罚主要针对与证券市场相关的行业，比如律师业与会计业。SEC不可能调查其管辖区域内每一份文件和每一笔交易的真实性，它在很大程度上需要依赖律师业、会计业这样的中介行业，来执行证券法律，忠实地履行对客户的义务。不过，证券法并不直接调整类似会计业与律师业，这两个行业的准入与纪律处分是由其职业协会来实施与规范的。为了填补这一法律空白，SEC在1935年的从业规则2号（rule 2 of the rules of practice）中规定，SEC在给予通知和听证的机会以后，可以谴责某专业人员或取消（永久或暂时）其在SEC前从业的资格。这一纪律处分权有两种作用：一是将那些违反了证券法律及SEC相关规定的专业人士排除在证券市场之外；二是向SEC提供了一条在有限的范围内确立职业规范的道路[12]。
　　依据SEC的执业规则（rules of practice) , SEC可将以上成文法赋予的处罚权引申至与证券市场相关的诸多行业，如律师、会计师、工程师等涉及证券交易的人员。SEC这种宽泛的行政处罚权受到了质疑：该处罚权缺乏成文法授权，也有专家认为，即便SEC拥有处罚上述行业执业者的默示权力，但是现实表明，SEC在很多时候超越和滥用了这些默示权力[13]。《2002年萨班斯一奥克斯利法》对上述问题作了最新阐述，该法（Sec. 307、 Sec. 602）明文肯定了SEC对证券市场相关行业从业人员的监管权，规定SEC应制定律师代表发行人而在SEC前执业时的最低行为准则；对于会计师行业，该法设立了一个自治组织，即上市公司会计监察委员会（public companyaccounting oversight board)，负责建立行业标准，监管行业并实施纪律处分权，上市公司会计监察委员会在SEC的监督之下，不服该委员会决定的被处罚人可以向SEC申请复审，SEC可以增加、修改、取消、减少或免除处罚。
　　（六）行政没收与罚款
　　《1990年证券执法救济和小额股票改革法》赋予SEC为了公共利益，对于证券市场的某些行业，包括券商．、投资顾问、市政券商、政府券商、股票转让代理人以及与投资公司相关联的人等，处以罚款。法律确立了SEC行使罚款权时应考虑的因素：存在着欺诈、操纵以及故意忽略法律要求的情节；对其他人造成了损害；不公平的程度；先前的违法行为；震慑的需要；出于公正等因素的考虑；被处罚人的支付能力（由被处罚人提供相关的证据）。SEC实施行政罚款与法院实施民事罚款有三点不同：一是SEC j行政法官所处的罚款不得超过法定的限额，即便是违法行为人的非法收入超出了上述限制；二是只要违法行为人从违法行为中获得了实质性收益，哪怕其他人没有遭受损失，SEC的行政法官也可以对违法行为人处以罚款；三是SEC的行政法官实施罚款权，只能是为了“公共利益”，SEC的官方网站明确地告示道： SEC不负责私人追诉，个人的求偿应通过法院来解决。　　
[1]SEC申请的禁止令，不仅可以针对违反证券法律的行为，也可以针对SEC根据证券法律的授权所制定的具体监管规则，甚至在一定条件下（包括：自我监管组织不愿或不能为了公共利益或保护投资者的目的而对违法行为提起诉讼；或者该诉讼是出于公共利益而保护投资者的目的），也适用于违反自我监管组织所制定规则的行为。参见Harvey LPitt、 David B. Hardison、 Janice L Sherman、 Jonathan Shub、 Anthony J. Renzi、 Yasmine Ga-do Fried, Frank, Harris, Shriver＆Jacobson: SEC Enforcement Action: an Overview of SEC En-forcement Proceeding and Priorities. Practising Law Institute Corporate Law and Practice Course Handbook Series PLI Order No. B4-7037 August 23～24, 1993.
[2]即证明存在不可弥补的伤害，不适合其他救济或者平衡原告的困难等。参见Ralph C. Ferrara＆Philip S. Khinda: SEC Enforcement Proceedings: Strategic Considerations for When the Agency Comes Calling. Adninistrative Law Review, Fall 1999.
[3]通过一系列判例，法院确立了判定违法行为人将来很可能违法的标准：过去违法行为的恶劣性；违法行为是孤立的、具有反复性；故意违法的程度；被告确保将来不再犯的诚意；被告对其错误行为的认识；被告的职业引发将来违法行为的几率；甚至于被告的年龄与健康等。不过，法院同样表示：不会仅仅因为违法行为已经中止或者被告已经改换职业、不可能再有违法的机会，而不颁发禁止令。Daniel J. Morrissey: SEC Injunction, Ten-nessee Law Review, Spring, 2001. p. 457.
[4]根据《1990年证券执法救济和小额股票改革法》，对于违法的个人，法院可以最高处以10万美元的罚款，对于违法的公司，法院可以最高处以50万美元的罚款。
[5]发行人未按规定提交报告，可以对其处以每天一百美元的罚款。不过，在历史上，对该规定，SEC仅仅适用过一次。Arthur B. Laby＆W. Hardy Callcott: Patterns of SEC Enforcement under the 1990 Remedies Act: Civil Money Penalties. Albany Law Review, 1994,pp.7～8.
[6]法院认为，如果违法行为人的非法利益不被没收，那么，就会大大地削弱SEC执法的效果。SEC必须能令违法行为无利可图。参见Manor Nursing, 458 F. 2d 1082, 1103．和Commonwealth Chemical, 574 F. 2d 90, 102．而且，为了合理地处置违法行为人的非法利益，在某些案件中，法院甚至会指定一个托管人，专门负责分配这些资产，有时，则由法院批准SEC提出的分配方案。参见United States v. Cannistraro, 694 F.　Supp. 62 (D. N. J.1988)；Securities＆Exchange CommissionvCertain Unknown Purchasers of Common Stock of and Call Options for the Common Stock of Santa Fe International Corp.，817 F. 2d 1018（2dCir. 1987)。
[7]比如在公司内部建立某些监督机构：任命一个暂时的或永久的财产管理人（re-ceiver)，以安排公司的资产或（和）代表公司向违法行为人提起诉讼；任命特定的律师和代理人调查违法行为人的行为；任命一个审计委员会来改善券商的会计程序；任命一个独立董事为了公司利益提起诉讼等。参见William R. McLucas、 Robert A. Marchman＆Jay A.Dubow: Remedies Available in SEC Enforcement Actions. Corporate Law and Practice CourseHandbook Series, PLI Order No. B4-6762, June 19, 1986.
[8]Committee on Federal Regulation of Securities: Report of the Task Force on SEC Settle-ments. Business Lawyer. May. 1992.
[9]在此之前，SEC要制止证券业以外的组织或个人违反证券法的行为，只能向法院求助。参见Daniel J. Morrissey: SEC Injunction, Tennessee Law Review, Spring, 2001. p. 464。
[10]这一系列的联邦证券立法包括《1934年的证券交易法》（赋予SEC对券商实施纪律处分的权力），《1940年投资顾问法》（赋予SEC对投资顾问实施纪律处分的权力），《1940年投资公司法》（赋予SEC对投资公司实施纪律处分的权力）。
[11]Arthur F. Mathews: Litigation and Settlement of SEC Administrative Enforcement Pro-ceedings, Catholic University Law Revieu，Vol. 29, 1980, p.230
[12]Daniel L Goelzer＆Susan Ferris Wyderko, Rule 2（E)：Securities and Exchange Com-mission Discipline of Professionals, Northwestern University Law Review, Spring, 1991. pp. 652－653.
[13]Arthur F. Mathews, Litigation and Settlement of SEC Administrative Enforcement Pro-ceedings, Catholic University Law Review（1980)，Vol.29; 215，p. 226.