我国现行的金融制度主要是在政府主导下的产物，信托制度亦不例外。本文的基本观点是：现行规范信托投资公司委托理财业务的制度存在着严重的不均衡现象，即制度设计与市场需求不相符合，需要进行制度改革。
一、信托投资公司的委托理财概述
委托理财并不是严格意义上的法律概念，从字面上理解就是“受人之托，代人理财”，是一种为他人管理资产的财产管理制度。现行信托投资公司的委托理财业务主要是在2002年6月5日修订的《信托投资公司管理办法》（以下简称《办法》）中进行规定的，该法第二十条规定了信托投资公司的业务范围，其中第一款、第二款、第三款、第六款涉及委托理财业务：“受托经营资金信托业务，即委托人将自己合法拥有的资金，委托信托投资公司按照约定的条件和目的，进行管理、运用和处分”，“委托经营动产、不动产及其他财产的信托业务，即委托人将自己的动产、不动产以及知识产权等财产、财产权，委托信托投资公司按照约定的条件和目的，进行管理、运用和处分”，“受托经营法律、行政法规允许从事的投资基金业务”，“代理财产的管理、运用和处分”。据此，从法律关系上来看，信托投资公司的委托理财业务可以认定为信托或者委托代理两种。但实践中，信托投资公司从事委托理财业务时，主要还是适用信托法律关系而非委托代理法律关系。笔者认为原因主要有两点：一是信托相对于代理的制度优势。信托的一个很大特点就是信托财产的独立性。首先，信托财产与委托人未设立的其他财产相区别；其次，一委托人的受托财产独立于另一委托人的受托财产，信托财产独立于受托人自有财产，受托人死亡或者依法解散、被依法撤销、宣告破产而被终止，信托财产不属于其遗产或清算财产。信托财产的这种独立性使得信托有破产隔离的效果，且适用于长期规划。在这一点上代理无法与之相媲美。二是政策的影响。1999年，中央银行对信托业进行了第五次整顿，此次整顿的内容之一就是调整信托投资公司的业务范围，即要突出信托业务为主营业务。所以，与其把信托投资公司的理财称之为“委托理财”，倒不如称之为“信托理财”。
一般认为，现代信托制度最早起源于18世纪英国的“USE”制度，是建立在信任基础上的财产所有者出于增益或其他特定目的，委托他人管理或处分财产的一种制度，其最原始的功能定义就是“受人之托、代人理财”的财务管理功能。后来随着商品经济的发展，信托制度不断创新，至20世纪初特别是70年代以后，这种制度因在财产管理、资金融通、投资理财和社会公益等方面的突出表现，已为当代世界上不少国家所采用，并成为现代金融业的重要支柱之一。
学理上信托可以分为公益信托和私益信托，私益信托又包括营业信托和非营业信托。我国《信托法》上的划分与此基本一致。公益信托是指委托人为了不特定的社会公众的利益或者社会公众利益而设立的信托。私益信托是指委托人为自己、亲属、朋友或者其他特定个人的利益而设立的信托。营业信托，是指以营利为目的而常业经营信托业务的组织机构经营的信托。非营业信托主要是指以无偿为原则从事的信托。从信托发展的历史来看，最早出现的是以个人作为受托人的非营业信托，营业信托出现的时间要晚得多。但正是营业信托的出现和发展，更新与拓展了信托的传统功能，比如现代信托就具有金融功能。我国目前的信托业主要是信托机构的营业信托，非营业信托很少，这与我国没有信托的传统有关，因而一开始就以信托业的组织形态继受。
二、信托投资公司委托理财业务的制度设计与市场需求
金融制度往往通过政治过程表现出来，而这种政治过程背后往往是制度需求者和供给者博弈的产物，从这个意义上，我们可以说金融制度的变迁可以看做是金融制度需求与金融制度供给两种力量相互作用的结果。我国的情况是政府控制力特别强，这就使得金融制度的供求市场处于一种侧重于卖方垄断的情况。金融政策的出台，基本是政治上讨价还价能力较强的一方（决策者）利益偏好的函数。信托投资公司的恢复设立以及业务开展的规范表现得尤为明显，均是政府主导的产物。现行监管机构对信托公司委托理财业务主要是压抑性监管，笔者认为这种监管政策与信托公司理财业务发展的市场需求有背离之势，亟待调整。
（一）从金融百货公司到“信托为本”—以政府为主导的强制性变迁
信托投资公司委托理财业务生存与发展的两个基本条件是社会财富的积累产生理财需求和良好的法制环境。我国信托业发展之初显然不具备这两个条件。1979年中国国际投资信托投资公司（以下简称“中信”）宣告成立。中信的成立，主要有两大目的：一是探索银行之外引进外资及构建融资新管道，即中信首先是作为中国中央政府对外融资的窗口而开办的；二是在集权的计划经济、传统的金融体制之外，引入具有一定市场调节功能的金融创新元素，推动经济体制、金融体系的改革。我国信托业的恢复不是由它的市场内需性决定，而是作为政府的“试验田”身份出现的，是金融业为适应搞活经济、快速发展的需要，努力摆脱计划经济以及传统金融体制的桎桔与束缚而扩展其职能的需要，是为改革和发展国内的金融体系积累经验，培养金融经营管理人才服务的。
信托业的先天不足注定了信托业20多年的坎坷道路。信托业给人最深的印象不是“受人之托，代人理财”，而是“不务正业，种了别人的田，荒了自家的地”。信托公司的业务范围几乎无所不包，既有金融业务，又有非金融业务；金融业务中既有银行业务，又有证券业务；非金融业务中除了实业投资和房地产投资，还有贸易等业务。[1]在信托机构开办的各项业务中，主要是非信托业务而不是信托业务，信托机构给人以强烈的“名不副实”之感。即使是那些冠之以“信托”名称的业务，如信托存贷款和信托投资，委托人只享有固定的利息收入，受托人就信托贷款和信托投资的收益完全归自己所有。信托投资公司委托理财最基础的财产管理功能丧失，完全被资金融通功能取代。直到1999年信托业的第五次整顿，规定了信托整顿工作的目标是“通过整顿，实现信托业与银行业、证券业严格的分业经营、分业管理，保留少量规模较大、管理严格、真正从事受托理财业务的信托投资公司，规范运作，健全监管，切实化解信托业金融风险，进一步完善金融服务体系”，信托公司才回归本业—信托业务。《办法》第二条规定，信托投资公司是主要经营信托业务的金融机构。任何金融机构的定位都是通过其所经营的业务实现的，自此，信托公司真正实现了从“金融百货公司”到“信托为本”的转换，从而也实现了其角色定位的彻底转换。
信托业发展的历史表明，无论是制度的恢复还是“受人之托，代人理财”主业的回归，以及“一法两规”（指2001年4月30日出台的《信托法》、 2002年6月5日出台的《信托投资公司管理办法》和2002年6月27日出台的《信托投资公司资金信托管理暂行办法》），基本上是政府说了算。
我国信托制度变迁以政府主导的强制性变迁为主的原因主要有以下两点。一是从我国整个金融体制来看，传统的金融制度相对于其他经济制度而言，具有更高的集权性、压制性和对其他单位的依附性，制度本身的稳定性很高。而大量的国有金融部门覆盖全社会，其空间结构极为紧密，诱致性因素变迁的利益集团没有存在的可能。信托机构虽然属于地方性金融机构，在一定程度和范围内存在诱致性变迁的因素，但是它们毕竟在整个金融体系中处于次要地位，很难使其诱致性变迁需求成为现实。同时，信托公司在此之前也没真正开展过信托业务，对如何展业心中也没有谱。二是从政府角度看，我国长期以来推行计划经济模式，政府计划经济的色彩还较浓，保留的信托公司主要以行政指标分配就是一个很好的说明。由于政府效用是金融制度的函数，金融制度的变化将对政府的某些行为目标产生影响，如宏观调控能力、金融稳定等，所以政府有着强烈的愿望控制金融制度及其变革，自然而然地担当起制度变迁的供应主体。[2]
（二）制度设计与市场需求的脱节—我国现行信托投资公司理财业务发展亟待制度改进
所谓制度的不均衡，是指现行制度不是最优的、成本不是最低的，其产生的净收益小于一种可选信托制度的净收益。金融制度的性质和结构受诸多因素的影响，其中主要包括特定经济发展水平、经济结构状况、货币金融化程度和社会经济制度等，这些可统称为时代环境因素。金融制度应该要反映时代环境的需求。金融制度的非均衡性恰是金融制度与时代环境因素不适应的反映。
如前所述，信托公司理财业务的规范主要是以强制性供给为主，这种自上而下的强制性供给并不是完全和需求一致的，从而导致信托机构在业务开展过程中常常超越这种强制性制度供给，按照符合自己利益的角度进行理解，出现机会主义的行为，从而扰乱市场竞争秩序，增加交易费用。近几年来出现了个别信托公司的违规行为就是如此，比如庆泰信托恶炒桂林旅游（000978)、金新信托遭遇兑付难题、伊斯兰信托被停业整顿。而一旦个别信托公司出了问题，监管层就会加强监管力度，让全行业来埋单，即“一人生病，大家吃药”。这表明监管层对信托公司一治一乱的监管方式并没有得到根本性的改观。对信托业的．连坐现象，银监会积极探索，引进了分类监管。银监会要求各银监局按照下发的《信托投资公司监管评级体系》，一对一地给信托公司评级打分，一对一地告诉信托公司打分的结果和需要改进的方面。打分结束后，银监会监管当局将按照不同的等级给不同的政策，“好公司就要给些政策，就要让其吃肉”，做得不好的公司，将受到严厉的政策限制，业务开展将会受到监管层的严格审批，也就是“有病吃药，没病吃肉”。这种“分类监管、扶优治劣”的思路显然有利于信托业走出“出问题、堵窟窿”的治乱循环。
政府主导型的强制性供给带来的另一个问题是金融抑制问题。信托公司由于其历史原因，即使是经过第五次整顿重新登记后，仍被监管部门认为是个“易出事的坏孩子”，需要严加监管。而随着经济的发展，居民手中的财富增加，理财需求大为增长，作为信托公司的主营业务—信托业务理应大为增长，但监管部门的抑制性行政性监管政策滞后于业务的发展，大大抑制了信托公司理财业务的增长，不利于信托公司的生存和发展，使得信托行业难以发展壮大。
根据中国人民大学信托与基金研究所在2003年10月份对全国14家信托投资公司填写的“信托业发展状况的问卷调查”进行研究的结果表明：在回答影响我国信托业发展的因素中，54％的公司选择了法律和制度环境，32％的公司选择了监管环境，只有14％的公司选择了经济发展的条件，49％的公司认为目前的法律和制度环境不利于信托业的发展，67％的公司认为我国信托业监管政策趋于保守，只有33％的公司认为监管政策适中，没有信托公司认为监管机关采取了扶持的政策取向。[3]这些数据表明信托公司对制度的需求相当大。
根据银监会《信托投资公司信息披露管理暂行办法》的规定，信托公司在其年报中，要对影响本公司业务发展的有利因素、不利因素进行分析。截至2005年5月25日，除了陕国投（000563,SZ)、安信信托（600816, SH）两家上市公司外，总共有33家信托公司公布了2004年年报，包括银监会指定信息披露的30家信托投资公司和自愿披露的3家—华宝信托、中泰信托、英大信托，占56家正常经营信托公司的59%，在样本量上基本可以反映中国信托公司发展的经营状况。研读33家信托公司年报，对制度环境可以作出以下两方面诠释。
第一，配套法规不完善。这个因素逐渐成为制约信托公司委托理财发展的“瓶颈”。以“一法两规”为标志，信托行业走上了法制规范的道路。但是法规本身细则不明，一些配套法规包括信托财产登记制度、税收制度、工商登记、行业标准等尚未出台。没有相关配套制度的辅佐，信托制度就像虎落平川、凤落鸡群，纵有千般本领亦难施展。要发挥信托在理财方面的优势，必须通过立法尽快完善信托理财的配套制度。以信托财产登记制度为例，在已有的信托产品中，几乎清一色的全是资金信托。截至2003年底，财产信托数量在整个信托市场中所占的比例只有19.9%。财产信托不发达的一个很重要原因就是信托登记制度和财产转移制度的缺失。由于我国目前没有信托登记制度，财产过户要缴纳不菲的税金，尤其是不动产的权属转移要缴纳3％的契税，而不过户就不能真正实现财产的转移，破产隔离也就无从谈起，信托财产的独立性优势不能体现，使得财产信托产品（目前部分国内信托企业推出的所谓财产信托产品，其本质上还是资金信托产品）潜藏着极大的市场风险。这对于以此为立业基础的信托行业而言无疑是个巨大的缺陷。[4]
第二，缺乏支持信托业高效发展的有利政策。信托业面临着不公平的竞争环境，其业务发展受到的政策歧视较多，使之在与其他金融机构的竞争中处于不利地位，比如不得突破200份合同的限制、不得设立分支机构、不能开展异地业务、不得通过报刊电视广播和其他公共媒体进行营销宣传。这些限制性的措施使得信托行业在负重前行。
三、铰链的逐步解除—信托投资公司委托理财业务制度的供给
制度变迁是从均衡到不均衡再回到均衡的过程，制度设计就是一个动态的过程。制度处于非均衡时，说明制度已经不适应既有的时代环境因素，可能出现严重的错位，需要对制度进行改革和创新。从这个意义上讲，制度的非均衡性正是制度改革和创新的必要条件。制度改革是一种金融制度供给行为。如前所述，我国信托公司的理财规范的制度设计和市场需求处于不均衡状态，因此需要进行制度改革。针对前面提到的问题，笔者提出以下建议：
完善制度建设。信托业问题屡禁不止的一个很重要的原因就是监管当局的大部分措施都是“头痛医头、脚痛医脚”，而未能做到事前引导。整个信托法律框架可以围绕“信托公司管理办法、信托业务规范和其他配套法规”三个主体部分组成。其中，在信托公司管理办法的法律框架中，除了现有信托公司的股东资格审查、清算转制规定、信息披露之外，还应对内部控制及评价、公司治理等进行规范管理。而在对信托业务的规范中应出台对结算、账户、信息披露、房地产、异地等业务细节全方位的配套法律规范。除此以外的配套法规主要是指信托公司的信托财产登记、税收和会计制度。当然，要在短时间内完成主要制度的制定是一件非常不容易的事。信托行业的制度建设还要注意与银行的监管方式相区别，不能依据资本充足率等一系列监管银行的指标来监管信托公司。
政策上逐步松绑。目前至少可以从以下三个方面入手。一是应该允许部分信托产品进行公募。应对中国的信托市场进行细分，区分不同领域投资的风险程度。在此基础上对信托公司的资质和集合资金信托项目分别进行评估，信托公司的资质评估主要考虑公司规模、治理结构、内控机制、财务状况、人才及风险管理水平、以往信托产品发行情况、诚信记录等，前面提到的分类监管的基础工作就是对信托公司进行资质评估；信托项目评估主要是考察项目的信用等级、偿债能力、风险度等，项目评估需要借助于专业化的中介机构，如律师事务所、会计师事务所、资产评估所、信用评级机构等。评估后符合一定条件的，允许公募。公募信托产品还需要一定的技术支持系统，并涉及严格、规范的信息披露，高效的监管，合理的资产评估和定价等。公募信托产品可以不受200份合同、5万元起点、营销宣传等条件限制，这不但有利于中小投资者介入一些风险较低的市政工程项目，降低了信托产品的流通门槛，也有利于信托公司从低收入的项目中获取规模效应。并且，风险在前期项目评估考察中已经锁定。可以考虑选择具有某一领域投资优势的信托公司进行不同信托品种的公募试点，待成熟后，再出台相关管理办法进行推广。[5]二是降低对信托投资公司的监管费收取标准。信托公司不同于银行，银行以存贷款利差收入为主要收入，信托公司以委托理财的手续费为主要收入，应该降低对信托投资公司的监管费。原因在于：第一，整顿后信托公司还存在相当部分的需要限期清理的非信托财产，该部分财产不产生收益；第二，信托业手续费远低于银行的利差收入水平；第三，清理整顿后信托业开发难度很大，总体盈利能力不强，如果完全按照银行监管收费，影响到信托的健康发展。三是从信托市场发展的要求出发，应实事求是，逐步取消信托分支机构设置和开展异地业务的多方面限制。信托业通过第五次整顿，行业定位清晰，基于“一对一”的合同谈判开展业务，只要通过有效监管，确保合同结构要素完整，敦促委托人尽责诚信，资金第三方托管，再加上限制广泛意义上的谈判能力弱的小额投资者参加，有无分支机构和是否能开展异地业务，从目前与今后的发展趋势看，原本不是监管的重点内容，也不会发生大面积的金融风险。 [1]孙飞：《信托治理优化论》，16 -17页，中国经济出版社，2005。
[2]江苏银监局课题组：《信托制度设计和市场需求错位》，http : //www. yanglee. com/papers/FGP/fgp05090601. htm.
[3]中国人民大学信托与基金研究所：《中国信托业发展报告（1979 -2003)》, 215页，北京，中国经济出版社，2004。
[4]江苏银监局课题组：《信托制度设计和市场需求错位》，http : //www. yanglee. com/papers/FGP/fgp05090601. htm。
[5]江苏银监局课题组：《信托制度设计和市场需求错位》，http: //www. yanglee. con/papers/FGP/fgp05090601. htm。
2005 > 2005年总第69辑