试论国有企业改制与国有企业员工劳动关系的规范调整问题

　　
目前，随着国有经济布局调整和国有企业战略性改组力度的加大，在国有企业改制的过程中，特别是在进行产权改革，由国有控股企业转变为非国有控股企业的时候，普遍地采用了企业与员工解除和重签劳动合同，支付经济补偿金的做法。但从法律上看，企业股东的变化并不直接导致企业员工劳动关系的变更，股东的变更和劳动关系的变化是两个法律关系。其他市场经济国家都不会因为股权变革解除员工合同，支付经济补偿金再行雇佣。对于我国国有企业改制过程中这种富有特色的做法，笔者试图从国有企业改革及我国国有企业员工劳动关系调整的发展历程中探究原因，分析其意义和存在的问题，并提出相应的对策。
　　一、我国国有企业改革改制发展阶段与同时期国有企业员工劳动关系政策的对照及分析
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　　│　　　　　　　│我国国企改革的主要思路和政策　　　　│我国国有企业员工劳动关系处理的主要法│
　　│　　　　　　　│　　　　　　　　　　　　　　　　　　│规和相关政策规定　　　　　　　　　　│
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　　│第一阶段：80年│放权让利、把企业推向市场　　　　　　│1986年《国营企业劳动合同暂行规定》　│
　　│代初至1992年　│主要采取扩大企业经营自主权，实行承　│　　　　　　　　　　　　　　　　　　│
　　│　　　　　　　│包制、租赁制、资产经营责任制等方式　│　　　　　　　　　　　　　　　　　　│
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　　│第二阶段：1992│十四届三中全会决定积极推进股份制和　│1993年《国有企业富余职工安置规定》　│
　　│年至1997 年　 │公司制改革　　　　　　　　　　　　　│（国务院令111号）　　　　　　　　　 │
　　│　　　　　　　│国企改革全面转向企业制度创新和产权　│1994年《关于违反和解除劳动合同的经　│
　　│　　　　　　　│改革　　　　　　　　　　　　　　　　│济补偿办法》（劳部发[1994] 481号）　│
　　│　　　　　　　│　　　　　　　　　　　　　　　　　　│1995年《劳动法》颁布并实施　　　　　│
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　　│第三阶段：1997│1997年十五大提出从战略上调整国有经济│1998年《关于切实做好国有企业下岗职　│
　　│年至2002年　　│布局，对国有企业实施战略性改组，明确│工基本生活保障和再就业工作的通知》　│
　　│　　　　　　　│指出可以采取包括出售在内的多种形式，│（中发［1998] 10号）　　　　　　　　│
　　│　　　　　　　│加快放开搞活国有小型企业的步伐　　　│　　　　　　　　　　　　　　　　　　│
　　│　　　　　　　│1999年，下岗分流、减员增效和再就业　│　　　　　　　　　　　　　　　　　　│
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　　│第四阶段：2002│2002年十六大提出继续调整国有经济的　│2002年《关于进一步做好下岗失业人员再│
　　│年至今　　　　│布局和结构，改革国有资产管理体制　　│就业工作的通知》（中发[2002] 12号） │
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　　│　　　　　　　│国家经贸委、财政部、劳动和社会保障部等八部委出台《关于国有大中型企业主　　│
　　│　　　　　　　│辅分离辅业改制分流安置富余人员的实施办法》（国经贸发[2002] 859号）　　　　│
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　　如上表所示，虽然在国企改革第一阶段到第三阶段，国家对国有企业员工劳动关系亦相继出台了一些必要的措施和政策，但二者之间实际上并未真正且适时地结合起来。从劳动关系上看，各个阶段国家政策法规的重点都是基本生活保障和再就业，并不是补偿。
　　第一阶段，国企改革主要是放权让利，并未涉及产权改革，同时期的《国营企业劳动合同暂行规定》适用范围只是工人。
　　第二阶段，国企改革开始全面转向企业制度创新和产权改革，1993年的《国有企业富余职工安置规定》明确了国有企业富余职工实行下岗、待岗、内退等保留劳动关系的分流安置方式，出现“有关系没劳动”的员工。
　　而从劳动关系的调整上看，这一阶段中1994～1995年《劳动法》颁布实施前后是最重要的时点。这个时期开始全面推行全员劳动合同制，明确规定了固定工也要签订劳动合同。但从实际的执行情况来看，大多数的国有企业对于原为干部身份的固定工仍采用不同于合同工的管理方式，政府对国有企业的干部尤其是领导干部仍沿用行政管理模式。虽然同样是签订劳动合同，但企业内部仍然区分正式工、合同工、临时工等各种同工不同酬的方式。
　　第三阶段，十五大以后，国有经济战略上调整力度加大，从中央到地方，都加快了放开搞活国有小型企业的步伐。为了推动企业改革，对于“放小”企业，给予了剥离债务、资产打折等多种优惠政策；对于受让方为非国有企业的，一般都在产权转让协议中要求对方保障员工一定时期内的工作岗位。
　　第四阶段，也就是目前这个阶段，国有企业股权的变化和劳动关系的变化明确结合起来，一是明确对于改制后存续企业仍为国有控股企业的员工，劳动关系主体变更，原主体企业和改制企业可按国家规定与其变更劳动合同，用工主体由原主体企业变更为改制企业，企业改制前后职工的工作年限合并计算。二是对于改制后为非国有法人控股的企业，原主体企业应当与员工解除劳动合同并支付经济补偿金，改制后企业与员工重新签订劳动合同，但员工的工作年限重新计算。
　　二、现阶段国有企业改制处理员工劳动关系做法的理论依据与存在的问题
　　（一）理论依据
　　目前，相当一部分人认为，对改制国有企业员工支付经济补偿金，是承认员工历年来为国家和为企业作出的贡献，并以此作为返还，也就是通俗说的“买断工龄”。笔者并不同意这种观点。
　　笔者认为，虽然国家可能在国有企业成立时并未给予资金上的支持，但在计划经济时代，如果没有国家的政策支持，很多国有企业也不可能发展。现在国有企业之所以失去竞争优势，往往就是因为失去了政策扶持的特权地位。再者，作为政府来说，提供就业、社会保险和其他福利设施才是长久的保障，从政府的角度一次性支付员工的补偿费用，并不能真正解决问题。因为员工很可能没几天就把一次性的补偿金花光，又得回来向政府要钱。这种短期效应，不应是政府所为。
　　同时，传统的国有企业在计划经济体制下，多年来实行“低工资、多就业、高积累”，国有企业的员工相对民营、外资企业来说就是“铁饭碗”，一般情况下，国有企业的员工，尤其是上面所说的正式工，其劳动关系和福利待遇都是相对稳定的。但企业改制成为非国有性质以后，作为市场经济中的竞争主体，优胜劣汰原则不可避免。原来国有企业改革实践中，国有企业员工由于年龄偏大、劳动技能偏低，往往不能适应转制后的竞争机制，而转制后的企业也往往从自身的经济利益出发，把原来国有企业的包袱直接推向了市场。这样，改制中的直接受害者就是那些曾在国有企业工作过多年的老员工。从某种意义来说，企业性质的变化虽然没有直接导致企业原来的劳动合同不能履行，但实际上，由于体制的不同，原来国有企业员工已因为改制而导致其原来的劳动合同、国有企业与员工之间劳动关系的延续状况发生重大变化，实质上的“铁饭碗”（包括原有的福利待遇）的履行发生必然的风险。为此，从理论上说，在国有企业改制时按照劳动法的相关规定，以客观情况发生重大变化为由解除劳动合同支付的经济补偿金，可以理解为企业为员工支付增加就业风险的违约责任金。
　　（二）存在的主要问题
　　1．政策理解问题
　　1995年《劳动法》颁布实施，直接宣布员工与企业必须签订劳动合同，但在观念上和操作中，企业和员工双方都没有真正认识到从此二者之间的劳动合同是一种可以因法定或非法定原因单方解除或双方协商解除的契约关系。如上所述，社会上普遍认为原国家经贸委等八部委出台的859号文件，规定对分流进入改制为非国有法人控股企业的富余人员，原主体企业要依法与其解除劳动合同，并支付经济补偿金的做法是身份置换，是政府对所有国有企业员工的补偿，凡是在国有企业工作过的员工都应得到补偿。由此导致原来已完成改制企业员工的大量回潮，强烈要求按现行国有企业的改革政策进行身份置换；一些十年前已因企业停业领取遣散安置费的员工也要求按现行政策给予补偿。
　　2．政策衔接与追溯问题
　　由于改革政策是阶段性的，因此只适用于现行国有企业的改革，不宜也难以对破产、关闭和完成改制的原国有企业进行追溯。而随着市场经济的发展，以及国有企业改革的深入，原来分流安置到“放小”企业的老员工因年龄、技能等原因逐渐下岗、失业；部分已改制企业没有为员工缴交社保，导致员工无法纳入社会保障体系；部分实行员工持股改制的企业在市场中也举步维艰……新老政策的反差导致员工不断上访，希望通过上访给政府施加压力解决自身困境，造成较大的不稳定因素。
　　3．改革成本
　　虽然859号文规定可以国有净资产支付员工的经济补偿金，但实际操作中，由于实行调整和改组的企业都属竞争领域，多数是资不抵债、濒临破产，最终仍需国有股东另外拿出现金支付，分流安置员工的改革成本相当巨大。
　　三、下一步国有企业员工劳动关系处理的思路与对策
　　笔者认为，国有经济布局调整和国有企业的改组和重组是长期性的工作，由于改制导致企业性质变化而支付经济补偿金的做法是阶段性的。各地政府在实际操作中根据自身的财政状况等因素，采取的阶段性改制政策五花八门，标准不一，存在的问题较多，需要结合国有企业的改革和发展状况从根本上解决国有企业的劳动人事制度问题。
　　目前，《劳动法》颁布已经十年，从法律上看，早已取消了国有企业内部员工固定工、正式工、临时工的身份。应当考虑在推行国有企业内部经营机制转换的过程中，尽量依照劳动法规和规章，清理和理顺企业与员工的劳动关系，彻底解决企业内部操作中区分身份的做法，并规定企业今后实行产权制度改革，将按照劳动法规范操作，不再统一解除全部员工的劳动合同并给予补偿。
　　1．真正取消员工的身份管理
　　计划经济的时代，由于国有企业与其他民营经济、个体经济以及外资企业管理体制、政策保障并不相同，国有企业与政府之间的关系密切。政企不分，对员工个人利益来说，却是相对稳定可靠的保障。因为国有企业为员工提供各种福利设施，承担了市场经济国家中应当由政府承担的社会职能。
　　《劳动法》实施以后，从法律上看，企业与员工之间就是劳动合同的关系。但实际操作中，相当一部分国有企业与原固定工签订劳动合同只是流于形式。国有企业仍然延续计划经济时代的管理方式，承担着部分社会职能，并且难以追求利润的最大化。要真正解决目前国有企业内部实质的身份和等级管理，应当结合现有的劳动法规，实行明确的新老划断。具体的原则是：
　　(1)考虑到国有企业对原固定工承担的责任，因此，在劳动合同的期限上应当签订无固定期限合同或长期劳动合同，尽量保障员工的就业权利，但其薪酬则应以岗定薪，岗变薪变。
　　(2)对于劳动法实施以后招调和聘用的其他员工，则劳动合同期限、工资报酬和福利待遇都应遵循市场原则。
　　2．切实转换企业内部经营机制
　　取消员工的身份管理只是转换企业内部经营机制的基础和必要步骤。早在2001年，原国家经贸委、劳动部和人事部就出台了《关于深化国有企业内部人事、劳动、分配制度改革的意见》，要求企业把深化三项制度改革作为规范建立现代企业制度的必备条件之一，建立企业管理人员能上能下、职工能进能出、收入能增能减的机制。现在看来，该《意见》提出的要求和改革精神，对国有企业仍具有积极的指导意义。国有企业要成为适应社会主义市场经济的经营主体，关键还是要建立企业管理人员能上能下、职工能进能出、收入能增能减的机制。
　　综上，随着国有企业改革和发展的深入，结合国有企业改制中规范处理员工劳动关系的经验和做法，应当考虑在所有国有企业中彻底解决企业内部操作中区分身份的做法，建立真正有利于企业发展，适应市场竞争的劳动人事管理体制。