2006年3月14日，第十届全国人民代表大会第四次会议批准《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，明确提出“完善金融机构规范运作的基本制度，稳步推进金融业综合经营试点”，这为金融业综合经营明确了政策依据。在这一历史条件下，建立和完善金融业综合经营的法律制度非常迫切。金融业综合经营的法律制度不仅要适应我国经济、金融的现实发展需要，更要成为推动中国金融业格局变革、确立新金融体制的重要力量。
一、我国金融业综合经营的发展现状
理论界对金融业综合经营的一般定义是银行、保险、证券、信托等金融机构以一定的方式进入任何其他金融行业，进行金融业务的多元化经营（或混业经营）[1]，具体包括以下三个层次的含义：(1)业务的融合，主要表现为某一行业金融机构可以提供融合其他金融行业特点的金融产品和服务。(2)机构组织形式上的融合，即金融机构采取并购、重组等资本运作方式向其他金融行业渗透，通过全能银行、金融控股公司等组织形式开展综合经营。(3)营销方式上的融合，即不同行业的金融机构通过协议安排等方式成为合作伙伴，相互利用对方的营销网络体系销售本行业的金融产品[2]。
当前我国的金融体制还实行“分业经营、分业管理”的基本模式。金融法律从业务和机构两个方面定义了银行业、证券业、信托业和保险业的分业经营，即业务上商业银行、信托投资公司、证券公司和保险公司各自在经营范围内从事业务，机构上商业银行、信托投资公司、证券公司和保险公司不得相互投资。分业限制形成了金融服务市场的分割，降低了金融机构的利润空间。中国加入世贸组织后，中国经济国际化程度加深，在全球金融业放松管制潮流的冲击下，中国金融体制改革进一步加快，金融业的分业经营体制正在发生变革，最突出的表现是交叉性金融业务发展较快，特别是出现了一些金融控股公司，使国内金融业综合经营的趋势逐步清晰。
概括起来，我国金融业开展综合经营的尝试主要通过两种方式进行：一是在一个金融机构内开展融合其他金融业务特点的交叉性金融业务；二是通过组建金融控股公司实现在集团层面的综合经营。
（一）开展交叉性金融业务
交叉性金融业务是指一项金融业务融合了其他金融行业的特点，跨货币市场、资本市场、保险市场等至少两个以上金融市场或跨银行业、证券业、保险业、信托业等至少两个以上金融行业。当前，中国金融机构从事的交叉性金融业务可以分为以下两大类。
第一类是跨市场的交叉性金融业务，即一项金融业务同时跨多个金融市场[3]。当前典型的跨市场交叉性金融业务包括证券公司开展的国债回购业务、股票质押贷款业务；商业银行开展的外汇结构性存款业务和资产证券化业务。2005年3月，中国人民银行会同财政部、银监会发布了《信贷资产证券化试点管理办法》，批准部分银行开展信贷资产证券化试点。
第二类是跨行业的交叉性金融业务。包括三种形式：一是一项金融业务由不同行业金融机构相互合作开展。如商业银行与证券公司合作，开展银证转账等合作业务；商业银行和保险公司合作，商业银行代理保险销售并获取中间业务收入等合作业务。二是一项金融业务由传统上不属于该项业务所处行业的某一金融机构开展。在这类业务中，最有代表性的是商业银行开展企业资信服务、企业理财咨询、重组并购顾问、结构化融资顾问、银团承销安排管理、间接银团等投资银行业务。三是一项金融业务由不同行业金融机构共同开展。企业年金的管理与投资业务即是一个典型。2004年4月，劳动和社会保障部、银监会、证监会、保监会联合发布了《企业年金基金管理试行办法》，规定符合条件的商业银行、证券公司、基金公司、信托投资公司、保险公司都可以参与企业年金的管理与投资业务。
人民币委托理财业务是当前跨行业交叉性金融业务中最活跃的业务类型。人民币委托理财业务是指金融机构接受客户委托（或信托），对客户的人民币资产进行经营、管理的业务。典型的人民币委托理财业务是商业银行开展的人民币委托理财业务。此外，证券公司开展的客户资产管理业务，保险公司开展的投资连结保险和万能保险，信托投资公司开展的资金集合信托业务，虽然与商业银行的人民币委托理财业务名目不同，但在权利义务关系、资金管理方式、投资者的收益和风险承担方面都存在基本共性，也属于人民币委托理财业务。
（二）组建金融控股公司
近几年来，中国金融业出现了一些金融机构和实业企业控股商业银行、证券公司、保险公司、信托投资公司等金融机构的情况，初步形成了通过金融控股公司形式开展金融业务综合经营的格局。主要表现为以下形式。
一是商业银行控股其他金融机构。如2005年2月，中国人民银行会同银监会、证监会联合发布了《商业银行设立基金管理公司办法》，批准建设银行、交通银行等商业银行开展试点设立基金管理公司。
二是信托投资公司、保险公司等非银行金融机构控股其他金融机构，如平安保险公司脱壳成立的平安集团，控制了平安寿险、平安财险、平安银行、平安证券和平安信托等不同类型金融机构。
三是一些实业企业控股金融机构，这些实业企业主要包括中央直属的大型国有企业、以地方政府为背景的地方投资公司和具有系族特征的民营企业。金融控股公司能够在整个集团内实现战略整体规划、人力资源统一部署和客户资源共享，降低经营成本，增加收益，提高效率，提升金融机构的整体竞争力，符合国际金融业的发展趋势。
二、我国金融业开展综合经营面临的问题
在当前的经济、金融和法律制度环境下，通过交叉性金融业务和金融控股公司方式开展综合经营遇到了以下一些问题。
（一）防范跨行业、跨市场金融风险的难度增加
由于金融业综合经营横跨多个金融行业和多个金融市场，经营不同于传统银行业、证券业和保险业特点的复杂金融产品，因此可能蕴涵着跨行业、跨市场金融风险。跨行业、跨市场的风险包括复杂金融产品所内生的风险和金融机构同时参与多个金融市场活动所带来的风险，以及金融机构同时从事多个金融行业所导致的风险迭加[4]。跨行业、跨市场金融风险对金融体系的危害不仅体现在其风险特征的复杂性方面，更为重要的是风险在各金融市场、各金融行业之间快速转移、传播和扩散。因此，如果对跨行业、跨市场金融风险防范不力，可能会对整个金融体系产生灾难性打击。
（二）金融业综合经营的监管真空问题突出
《中国人民银行法》、《银行业监督管理法》、《证券法》、《保险法》将分业监管制度通过法律确立下来。以2003年4月银监会的成立为标志，我国金融业的分业监管体制最终形成。分业监管的内涵是按照金融机构的不同类别进行机构监管。随着金融业综合经营的开展，金融控股公司的出现，机构监管呈现出监管真空、监管套利等越来越多的弊端。不同的监管机构具有不同的监管理念和监管方法，现有的“一行三会”在金融控股公司的监管方面缺乏明确分工，分业监管不协调、信息不共享导致对金融控股公司的监管存在明显漏洞。虽然金融集团内的子公司受到不同金融监管机构的监管，但由于缺乏对整个集团的资本充足率、风险集中度、关联交易等方面的监管，一套全面的对金融集团的审慎性监管制度尚不存在，金融控股公司的监管真空问题非常突出。
2003年，银监会、证监会、保监会签订了《监管备忘录》试图对金融控股公司按照集团内主营金融业务实施主监管制度，但是从实践中看，三家监管机构之间由于存在利益本位等问题，这种协调机制效率非常低。此外，《监管备忘录》对于控制金融机构的实业企业如何监管没有作出安排。近年来相继出现的周正毅案件、德隆系风险、鸿仪系案件等表明，现有的监管制度没有能力防范危及社会和金融稳定的综合经营风险，教训深刻。
2003年“中编办”批复的中国人民银行“三定”方案中明确规定，中国人民银行负责“金融控股公司和交叉性金融工具的监测”，这是国务院在金融控股公司监管方面的惟一明确授权。但由于“风险监测和评估”职责与“监管”职责存在一定的交叉和区别，中国人民银行履行“金融控股公司监测”职责时缺乏必要的信息获取手段、风险校正权力和履行职责的权威性，中国人民银行在开展此项工作中遇到了金融机构特别是控制金融机构的实业企业不配合等较多问题，工作难度很大。
（三）金融控股公司的法律制度缺失
我国目前对金融控股公司没有可以适用的专门法律法规，金融控股公司除能够适用《公司法》的一般规定外，金融控股公司的定义、范围、法律地位等基础问题都还没有解决。法律制度缺失导致当前各种类型的金融控股公司存在以下主要问题。
一是金融控股公司的公司治理普遍存在缺陷。由于缺乏监管要求，金融控股公司普遍没有建立良好的公司治理和保证各机构独立运作和有效制衡的制度安排，缺乏科学、高效的决策、激励和约束机制。母公司违反公司治理的基本要求，利用控股地位，侵犯子公司及子公司客户权益的情况较为普遍和严重。特别是由于系族企业[5]复杂的股权关系和管理结构，对于系族企业的监管不到位，使得母公司不仅可能侵害金融子公司的合法权益，还可能放大并向金融机构转移实业企业风险。德隆系风险的主要表现就是集团抽逃、挪用其控股证券公司、信托投资公司的资金及客户资金，导致子公司巨大的资金缺口。
二是金融控股公司的风险防范和内控机制不健全。金融控股公司存在特有的关联交易、利益冲突等风险。为此，金融控股公司应当建立健全风险防范和内控制度，如子公司之间资金、信息、人员的“防火墙”制度、关联交易的信息披露制度等来隔离和降低风险。在分业监管体制下，虽然金融控股公司下属的商业银行、信托投资公司、证券公司和保险公司按照各自行业的审慎监管标准建立了风险防范制度和内控机制，但在金融控股公司层面，缺乏整个集团的风险防范制度和内控机制，子公司间没有建立风险“防火墙”，集团公司与子公司之间、子公司相互之间非正常的关联交易、互相担保、交叉持股、高管人员相互兼职等问题非常严重。如果一家子公司面临财务危机或支付风险，可能会传递到控股公司内其他金融机构，影响到整个集团的稳健和安全。此外，金融控股公司普遍存在资本重复计算、关联交易、利益冲突等问题。
总之，当前我国金融业开展综合经营面临一些问题需要解决，为此，建立和完善金融业综合经营法律制度势在必行。
三、我国金融业综合经营的法律制度及其完善
（一）我国金融业综合经营法律制度的变革
我国于1993年正式确立了金融业的分业经营、分业管理制度。1993年国务院发布《关于金融体制改革的决定》，确立了银行业与信托业、证券业、保险业“分业经营、分业管理”的原则。1995年、1999年相继出台的《商业银行法》、《保险法》和《证券法》贯彻了这一原则。随着银监会、证监会和保监会的分设，分业管理的监管框架得到进一步的确立。
2002年，中国人民银行发布了《商业银行中间业务管理办法》。这一规章对商业银行中间业务的规定，实质上启动了商业银行开展综合经营的尝试。以2003年12月27日，以十届全国人大常委会第六次会议审议通过的《商业银行法》修正案为标志，我国金融业综合经营的法律制度开始全面建立和推进。
修改后的《商业银行法》第四十三条规定，“商业银行在中华人民共和国境内不得从事信托投资和证券经营业务，不得向非自用不动产投资或者向非银行金融机构和企业投资，但国家另有规定的除外。”这一修改适当放宽了对商业银行境内综合经营的限制，意味着全国人大及常委会可以通过制定或修改法律来规范商业银行综合经营活动，国务院也可以通过发布行政法规或行政决定的形式逐步放开对商业银行从事综合经营的限制[6]。
证券业方面，2005年10月27日修改的《证券法》第六条规定：“证券业和银行业、信托业、保险业分业经营、分业管理。国家另有规定的除外”。这一修改延续了《商业银行法》的修改思路，为证券业的综合经营预留空间。
保险业方面，《保险法》第五条规定：“经营商业保险业务，必须依照本法设立保险公司。其他单位和个人不得经营商业保险业务”。第一百零四条规定：“保险公司的资金运用，限于在银行存款、买卖政府债券、金融债券和国务院规定的其他资金运用形式，保险公司的资金不得用于设立证券经营机构和向企业投资”。这些内容成为保险业综合经营的法律障碍，有待修改。上述三部金融行业法律构成了我国金融业综合经营的基础法律制度。
（二）我国金融业综合经营法律制度的完善
从综合经营的表现形式看，完善的金融业综合经营法律制度应当包括以下四部分内容：
一是有关金融机构业务范围的法律规定。当前，限定金融机构分业经营的法律规定包括《商业银行法》、《证券法》、《保险法》、《信托法》等法律中有关商业银行、证券公司、保险公司经营范围方面的规定。这些规定确立了商业银行、证券公司、保险公司和信托公司等的基本业务范围。此外，《商业银行中间业务管理办法》、《证券公司资产管理业务暂行办法》、《信托投资公司管理办法》等规章，对金融机构的经营范围进行了细化。从国外情况看，确立金融业综合经营制度，都需要对金融法律中有关金融机构经营范围的规定进行相应修改、整合，如美国的《金融服务现代化法》、英国的《金融服务业法》、日本的《金融整备法》等。我国金融业开展综合经营也需要立法机关和监管部门对有关法律、法规和规章等进行相应修改，以承认不同金融机构经营范围融合的合法性。
二是有关向金融机构投资入股的法律规定。当前我国法律对实业企业投资金融机构并没有限制，但禁止银行业、证券业和保险业的相互投资。由于金融控股公司是金融业综合经营的重要组织形式，因此，突破金融机构相互持股的限制规定非常必要。在《商业银行法》、《证券法》、《保险法》为商业银行、证券公司、保险公司相互投资持股预留一定空间后，监管部门应当制定相应的配套规章。中国人民银行等部委联合发布的《商业银行设立基金管理公司办法》是一个最新尝试。
三是金融控股公司法律制度。金融控股公司法律制度以《金融控股公司法》为核心内容。作为《公司法》的特别法，《金融控股公司法》应当对金融控股公司的定义、组建方式、公司治理、监管制度等作出规定，从而确立金融控股公司的法律地位，规范通过金融控股公司实现综合经营的形式。中国人民银行根据国务院“三定”方案的授权，应当制定《金融控股公司监测办法》等规章，防范金融控股公司的风险。
四是有关金融监管制度的法律规定。以2003年4月银监会的成立为标志，我国金融业的分业监管体制最终形成。分业监管的内涵是按照金融机构的不同类别进行机构监管。随着金融业综合经营的开展，机构监管呈现出监管真空、监管套利等越来越多的弊端。金融业综合经营要求中央银行、财政部门和三个监管部门加强监管协调，监管体制由机构监管向功能监管转变。为此，相应的金融监管法律制度应当适应金融业改革发展的要求，进行修改、补充，为综合经营制度提供高效的外部监管保障。 [1]谢平、蔡浩仪：《金融经营模式及监管体制研究》，3页，中国金融出版社，2003。
[2]史纪良主编：《银行监管比较研究》，185页，中国金融出版社，2005
[3]中国人民银行金融稳定分析小组：《中国金融稳定报告》，99页，中国金融出版社．2005,
[4]王素珍：《金融稳定与金融调控》，170页，中国金融出版社，2005.
[5]系族企业是指主要由资本纽带联结的、具有母、子、孙关系等多种层次的企业群，企业之间相互持股、控股情况普遍，股权关系复杂。
[6]中国人民银行条法司：《中国人民银行法、商业银行法修改解读》，125页，中国金融出版社，2004
2006 > 2006年总第71辑