美国产业银行控股公司监管权之争的法律分析及其对我国的启示

　　
美国的产业银行（industrial bank）又称产业贷款公司（industri-al loan companies)，是在企业内经营有限存贷款业务等金融服务的准商业银行机构，通常由工商企业或非银行金融机构设立。近年来，美国的产业银行资产规模迅速扩张，经营范围也有所突破，是否以及如何对设立产业银行的企业，即产业银行控股公司进行监管成为备受关注的问题。1999年美国颁布《金融服务现代化法》之后，美联储成为金融控股公司的伞型监管人，但并未获得对产业银行控股公司实施监管的授权。而美国现行法律也没有授权其他监管机构对产业银行控股公司进行统一监管。2007年，美国国会众议院议员弗兰克和吉尔默提出2007年《产业银行控股公司法案》( IndustrialBank Holding Company Act of 2007，也称Frank-Gillmor Bill)，以图恢复银行业和商业分业经营的法律传统，并整合监管力量加强对产业银行控股公司的统一监管。目前，美国联邦一级的金融监管机构都在积极游说，争取对产业银行控股公司的统一监管权。2007年5月2日，该法案在美国众议院以压倒性的票数通过，现正在参议院审议过程中。分析美国金融监管机构对产业银行控股公司监管权之争的原因及解决路径，对构建我国金融控股公司的监管体制具有一定的借鉴意义。
　　一、美国产业银行的发展与现状
　　美国的产业银行最早是企业为员工发放工资、支取小额贷款而成立的，在20世纪早期就已经存在。根据美国财政部的规定，产业银行可以办理的业务包括有限存贷款业务及发行信用卡，但当其资产超过1亿美元时，不能提供标准支票账户服务。产业银行作为提供有限金融服务的半商业银行机构，多由工商企业或非银行金融机构设立。
　　近年来，产业银行的数量和规模都有了较大的增长，由不起眼的经营有限存贷款业务的地方性机构发展成美国金融界一支不可忽视的力量。截至2006年12月，美国共有60家产业银行，整个行业总资产达2130亿美元。其中，5家最大产业银行持有1510亿美元资产，大约占整个行业总资产的71%；共有17家产业银行的资产超过1亿美元。[1]包括通用电气、通用汽车、塔吉特百货等著名的制造业公司和零售业公司以及高盛、雷曼兄弟、摩根斯坦利、美林等著名投资银行在内的非银行金融机构都有自己的产业银行。
　　二、产业银行及其控股公司的监管现状
　　根据《联邦存款保险法》等法律规定，产业银行由各州颁发营业执照并接受各州银行监管部门和联邦存款保险公司监管，但美国现行法律并未明确产业银行控股公司监管权的归属。美国《银行控股公司法》规定产业银行不属于银行类机构，[2]产业银行控股公司不受该法的约束，因此产业银行控股公司不接受美联储的监管，除非该控股公司还拥有其他的银行类机构。由于产业银行及其控股公司面临宽松的监管环境，产业银行得以快速发展。
　　虽然法律对产业银行控股公司监管权的归属没有规定，但在实践中，储贷监理署（0TS）和美国证监会（SEC)按照产业银行控股公司类型的不同，分别进行一定程度的监管。根据《房屋所有者贷款法》的规定，储贷监理署监管储贷控股公司，储贷监理署据此认为其可以监管拥有产业银行的储贷控股公司。2004年，美国证监会采取行动，制定并出台了一项关于经纪交易商控股公司及其附属机构的统一监管规则，美国证监会作为证券控股公司的统一监管人，对控股产业银行的高盛、摩根斯坦利、雷曼兄弟、美林等投资银行进行监管。
　　但是，对那些既不是储贷控股公司和投资银行，也不拥有银行类机构的产业银行控股公司，目前还没有监管机构进行监管。特别值得注意的是，产业银行目前已经不局限于地方性质，而是受到或将要受到国际大型工商企业的控制。[3]对这些控制产业银行的国际大型工商企业，美联储、储贷监理署、美国证监会都无法实施监管。
　　三、关于产业银行控股公司监管权之争的法律分析
　　美国一直主张银行业与工商业分业经营。1987年的《银行公平竞争法》就是要终结商业机构从事银行业的情况，1999年《金融服务现代化法》也强调了这一点。显然，产业银行的出现弱化了美国国会关于银行业与工商业不得混业经营的政策，也弱化了美国国会拥有的决定是否允许银行业和工商业混业的权力。随着产业银行的迅速发展，人们对产业银行经营的安全性与稳健性越来越关注，如何加强产业银行控股公司监管、是否要恢复银行业和商业隔离的历史传统等问题一直被广泛讨论。
　　（一）美联储
　　美联储前主席格林斯潘和现任主席伯南克对产业银行的监管现状均表示担忧。伯南克指出，是否允许非银行类公司拥有产业银行以及允许银行业与商业公司相结合或者允许二者结合到何种程度是一个重要议题，应该提交美国国会重新判断。伯南克认为，考虑到任何银行业与商业公司的广泛结合都具有不可逆性，因此，国会关于产业银行监管权归属的决定对于美国金融监管体系架构和经济发展具有重要意义。[4]
　　根据1999年《金融服务现代化法》的规定，作为金融控股公司伞形监管人的美联储，自然认为应将产业银行控股公司纳入其监管范畴，但考虑到《银行控股公司法》没有授予其对产业银行控股公司的监管权，以及目前储贷监理署和美国证监会都已染指产业银行控股公司的监管现状，美联储作出了让步，同意美联储、储贷监理署、联邦存款保险公司、美国证监会四家机构都可以对产业银行控股公司进行统一监管。这一让步体现了美联储在争夺监管权限上的妥协立场与顾全大局的精神。
　　（二）储贷监理署
　　作为储贷控股公司的监管人，储贷监理署认为，其自身监管能力和经验足以行使对产业银行控股公司的监管，并能够与产业银行的功能监管者（各州银行监管机构和联邦存款保险公司）进行很好协调，共享相关信息，采取一致的监管行动。因此，储贷监理署认为保持目前的监管现状最好，即由储贷监理署监管拥有产业银行的储贷控股公司，无须更大的改变。
　　（三）联邦存款保险公司
　　根据《联邦存款保险法》等法律规定，产业银行由各州颁发营业执照并接受各州银行监管部门和联邦存款保险公司监管。弗兰克、吉尔默提出法案的最初想法，就是想授予联邦存款保险公司类似于美联储监管金融控股公司的权力，即联邦存款保险公司可以监管产业银行控股公司。联邦存款保险公司认为其作为产业银行的功能监管者，还应该拥有与美联储同样的监管手段和工具对产业银行控股公司进行监管。譬如，联邦存款保险公司认为其应像美联储那样对产业银行控股公司提出统一资本要求。
　　（四）美国证监会
　　美国证监会认为，对控股产业银行的高盛、摩根斯坦利、雷曼兄弟等投资银行实在没有必要接受其他机构的附加监管，这会造成多头监管的局面。例如，美林拥有储蓄机构，已经被储贷监理署纳入监管范畴，如果再加上联邦存款保险公司，就有三家监管机构监管美林。鉴于美国投资银行控股了美国最大的产业银行，应由美国证监会担任产业银行控股公司的统一监管人。美国证监会担任统一监管人的优势在于其对投资银行的资本、营运、风险等其他事项更为熟悉和了解，而联邦存款保险公司这种能力和经验较为逊色。
　　2004年，美国证监会制定的关于经纪交易商控股公司及其附属机构的统一监管规则，虽然使美国证监会在获得产业银行控股公司统一监管权上取得了先机，但美国证监会也面临着储贷监理署和其他机构的责难。首先，目前金融控股公司的统一监管人为美联储而非美国证监会，毕竟美国证监会对经纪交易商控股公司统一监管权的法律基础并不牢固；其次，美国证监会和美联储的监管存在本质差别，美国证监会的监管结构是建立在对资本和经纪交易商控制的基础上的。
　　四、2007年《产业银行控股公司法案》对产业银行控股公司统一监管权的规定
　　在各金融监管机构的多方博弈下，各监管机构之间尚未就产业银行控股公司统一监管达成一致意见。在美国国会众议院议员弗兰克和吉尔默向国会提出2007年《产业银行控股公司法案》之际，美国各金融监管机构都在积极参与听证会，开展最后的游说，争取获得产业银行控股公司的统一监管权，扩大自身的监管权限。该法案试图通过对《联邦存款保险法》的修改来限制商业机构拥有产业银行，以恢复银行业和商业分业经营的法律传统，并明确产业银行控股公司要接受联邦一级监管机构的监管。该法案最主要的内容有三个方面：
　　一是规定了产业银行的设立资格和经营范围。商业公司[5]将不能直接拥有产业银行。对商业公司设立产业银行的新申请将不再予以批准；对2003年11月1日至2007年1月29日已经设立的产业银行，可继续开展2007年1月28日之前已有的业务，但不能在其最大子公司之外的州开设分支机构，且不能出售给其他商业公司；对2003年11月1日之前设立的产业银行受条款保护，其业务范围和设立分支机构不受限制，但不能出售给其他商业公司。已经控制了产业银行的商业公司应在两年内剥离出产业银行。
　　二是在银行控股公司和储贷控股公司的架构之外创建了一个新的产业银行控股公司架构。该法案确立了产业银行控股公司定义，即任何一个直接或间接拥有产业银行的公司就是产业银行控股公司。在该法案中，以法律的形式明确授权监管机构对产业银行控股公司进行监管，在保持对产业银行控股公司的监管现状不变的前提下，由联邦存款保险公司对尚未受美联储、美国证监会、储贷监理署监管的产业银行控股公司进行监管。
　　三是赋予监管者以下四方面的监管权：检查产业银行控股公司的子公司和关联公司的权力；要求产业银行控股公司做好操作记录并定期提供操作报告；要求产业银行控股公司或其子公司停止和改正损害产业银行安全与稳健的经营行为；要求产业银行控股公司剥离损害产业银行安全与稳健运行的子公司。
　　2007年4月25日，众议院金融服务委员会对该法案召开了听证会。5月2日，该法案在金融服务委员会以压倒性票数通过后提交参议院审议。如果该法案最终通过，将意味着美国的银行业与实业将彻底实现分离，沃尔玛和家得宝等大型商业公司申请设立产业银行已经不可能获得法律批准。
　　五、产业银行控股公司统一监管权之争对我国的启示
　　从产业银行控股公司统一监管权之争来看，美国以美联储为中心的伞形监管体制的集权与分权、监管协调问题仍未解决，美国仍在寻求金融监管的最佳集中度和协调机制，这对我国在金融业综合经营已是大势所趋的背景下，如何建立和完善金融控股公司的监管机制有着重要的借鉴意义。
　　（一）从法律和法规上明确金融控股公司的法律地位，构建金融控股公司的外部法律环境
　　美国之所以产生产业银行控股公司统一监管权之争，就是美国法律没有明确产业银行控股公司属于银行控股公司。《银行控股公司法》规定产业银行不是银行类机构，其控股公司不受《银行控股公司法》约束。于是，拥有金融控股公司统一监管权的美联储却无法监管产业银行控股公司。美国证监会和储贷监理署则利用美联储无法进入的机会，乘机扩大自身监管权限，分别监管拥有产业银行的投资银行和储贷控股公司，其实这也是缺乏明确的法律授权。
　　我国至今尚没有规范金融控股公司的法律法规，也没有确定哪个监管部门具有金融控股公司的统一监管权。随着我国金融改革开放的进一步深化，国际大型金融集团纷纷进入我国市场，国内大型金融控股公司也不断出现，[6]这给我国现行的监管体制提出了挑战，迫切需要出台法律规范，界定金融控股公司的权利和义务，明确监管主体，建立良好的外部监管环境，从而规范和推动金融控股公司的健康发展。
　　（二）确立金融控股公司的统一监管人，在监管集权与分权之间保持均衡
　　虽然1999年《金融服务现代化法》确立了美联储的金融控股公司统一监管权地位，但美联储无法获得产业银行控股公司的统一监管权表明，美国对金融控股公司监管集权没有完全到位，并不利于对大型跨产业、跨部门、跨国界的金融机构进行有效监管。事实上，美国证监会和储贷监理署以及联邦存款保险公司作为功能监管者受到特定风险知识和风险管理方法的制约，不具备监管跨产业、跨部门的金融控股公司的能力，而且它们各自对产业银行控股公司的监管标准不一致会引起监管套利。
　　为避免由于法律授权不明确导致监管权之争的混乱局面，我国建立金融控股公司的监管框架时，首先应明确金融控股公司的范围，将类似产业银行控股公司的混合型集团纳入监管范围；其次要明确授权由一个机构对金融控股公司实施统一监管。从防范跨行业、跨市场的金融风险的角度出发，由承担维护金融稳定职责的中国人民银行对各类金融控股公司进行总体风险掌控和监管，可以保证监管的统一性和连续性，也不会根本动摇现行的分业监管体制。各监管机构对金融控股公司的特定子公司进行功能监管，在监管集权与分权之间取得平衡，加强监管协调，提高监管效率。
　　（三）金融业与实业能否相混仍是一个重大课题，应结合我国国情选择合适的金融业综合经营模式
　　美国一直有银行业和实业分离的法律传统。1999年《金融服务现代化法》确立了较为完备的监管金融控股公司的法律体系，也强调了银行业和实业分离。但法律的特殊例外而导致至今仍存在最后一个银行业与商业混业经营的漏洞—商业公司可以设立产业银行，且对产业银行控股公司监管没有明确法律授权。因此，产业银行的迅速发展而形成的实业与金融混业趋势，给美国现行的监管模式和立法提出了重大挑战。2007年《产业银行控股公司法案》的提出是想在银行业与实业之间完全建立“防火墙”，禁止银行业与实业相混。
　　从全球其他地区来看，金融业的综合经营其实不仅局限于金融业内，实业与金融混业也是一大趋势。在我国，目前也有部分大型企业集团已经控股或谋求控股银行、券商、基金和保险公司，部分上市公司通过资本市场参股／控股金融企业也较为常见。但实业与金融的直接混业经营存在先天“脆弱性”：一方面表现为这类企业集团普遍缺乏金融专业人才和管理技能，难以实现内部的协同效应；另一方面还有一些诸如德隆系的集团，将金融机构作为融资平台，削弱金融机构运营的独立性，损害金融机构的公司治理，侵犯金融机构及其债权人的合法权益，容易导致实业风险向金融风险的转化。吸取德隆系风险爆发的历史教训，结合美国关于加强产业银行监管的争议，我国不宜允许产业集团直接同时控制多家金融机构，对已经存在的控股多家金融机构的产业集团，应要求其设立独立的金融控股公司负责控股各类金融机构。　　[1]"　Industrial　Loan　Corporations　Recent　Asset　Growth　and　Commercial　Interest　HighlightDifferences　in　Regulatory　Authority"，http:　//www.　gao.　gov/htext/d06961t.　html,　2007-　10－25.
[2]《银行控股公司法》(12U. S. C. A.§1841 (c)　(2) (H)）规定：本条款中的"银行"不包括"产业贷款公司、产业银行或其他类似的机构"。
[3]例如，沃尔玛和家得宝等国际商业类大公司一直在孜孜以求地申请设立产业贷款公司。
[4]伯南克向美国独立银行家协会发表的讲话，http；www. wfxnews. com/new/unit,2007- 10- 15
[5]该法案对商业公司的定义是，在计算日之前的4个季度中至少有3个季度该公司的年度收益的15％不是来自金融业务。
[6]中信集团和光大集团是国内最早的具有金融控股公司特征的混合型集团。2003年，平安保险公司变更为平安保险（集团）公司，经过几年的运作，投资控股了保险公司、商业银行、信托公司、证券公司等不同行业的金融机构，成为事实上的金融控股公司。2005年8月，国务院批准成立银河金融控股公司，成为国内第一家真正实名的金融控股公司。2006年12月，国务院批准光大集团重组改革方案，目前有关方面正在根据该方案成立光大金融控股公司负责管理集团内金融资产。除上述金融控股公司外，我国还出现了以金融控股公司为表现形式的产业资本与金融资本的融合、境外金融资本与境内金融资本的融合。