世界贸易组织争端解决机制与人民币汇率争议

　　
近年来，伴随着中国国际贸易顺差的不断扩大，人民币汇率问题逐渐成为中美、中日、中欧双边交往过程中以及国际货币基金组织（IMF)、八国集团（G8）等多边政治、经济场合热议的话题；甚至在西方大国内部政治权力结构中也为此展开了利益的博弈。在意见分歧尚不能通过协商的手段彻底解决时，借助单边的或多边的法律手段来使得人民币的货币当局承受来自外部更大的压力渐趋成为一种可行的手段，其中单边措施的典型就是美国国会不断“酝酿”出来的大大小小二十多个与人民币汇率挂钩的贸易制裁法案，而多边领域中的法律途径除了IMF法律框架内不能算行之有效的监督机制外，无疑指向的就是带有准司法性质（quasi-judicial）的世界贸易组织的争端解决机制。从法律研究的角度来看，在人民币汇率争议的形成和发展过程中，值得探讨的一个问题是：涉及人民币汇率的争议是否可以诉诸WTO的争端解决机制。
　　一、汇率与贸易的一般关系以及人民币汇率争议的逐步形成
　　由于世界上存在着不同的货币，因此就有了它们之间进行兑换的比率问题。所谓汇率（exchange rate)，就是指以一种货币表示的另一种货币的相对价格。[1]然而，汇率不仅仅是一种反映外汇市场供求关系的价格信号，它还是一个国家（或者一个地区）公共管理部门用来干预市场运行的一项重要的政策工具。如果说财政政策和货币政策是一个经济体用来调节自身内部均衡的两大宏观经济政策“法宝”的话，那汇率就是体现该经济体外部均衡的一个重要指标。可以这么说，在涉及跨国界或跨边境的贸易、金融、投资等各领域的交往过程中，汇率都是一个无法回避的重要影响因素。[2]既然在现实的全球图景之中，国际贸易、金融和投资活动的完全自由化只能说是长期目标而非现实，各个国家或地区在汇率问题上的政策干预也自然是一种常态了；甚至我们会发现对汇率干预的频繁程度常常是与某一国家或地区的内部经济自由化程度正相关的，典型的例子就是美国[3]和日本[4]。所以，从经济学的本质意义上来说，汇率不同于一般商品或生产要素的价格，而是市场自发因素与政策干预因素的统一体。
　　就汇率水平与进出口贸易的关系而言，本币较高的汇率水平会导致本国生产的产品在国际市场上处于价格上的劣势，而币值的低估就有利于扩大出口；而贸易顺差导致的外汇资金流入会引起本币的升值，贸易逆差则诱发本币的贬值。这个过程体现了汇率水平与国际收支状况（主要是经常项目）的互相作用和内在的自我调节机制。不过，一国的现实汇率水平、汇率制度与汇率政策不仅取决于市场交易者，还要受制于金融市场的发达和稳定程度、经济体内部宏观政策的使用状况以及长期经济战略等外在条件的约束。
　　汇率既然是两种货币的比价，那一种货币币值的高低所影响的不仅是本国的经济运行，而且还会直接影响到其他国家在与该国进行经贸交往过程中的利益分配格局。最近几年以来引起国际社会广泛关注和参与的人民币汇率争议就是典型的实例。
　　最早引发这场争论的是时任日本财务省次官的黑田东彦，他于2002年12月在英国《金融时报》上发表文章，认为由于人民币汇率的被低估，从而导致了中国通过出口大量商品而向世界各国输出通货紧缩。2003年2月，日本财务大臣盐川正十郎在七国集团财政部部长会议上要求各国对中国施加压力，以迫使人民币升值。此后，美国接过了对华施压的“接力棒”。2003年6月16日，美国财政部部长斯诺发表谈话，要求中国实行灵活的汇率政策。较之于美国政府，美国国会以及各院外集团在人民币汇率问题上显得更加“迫不及待”。从2003年至2004年，美国国会两院提出的涉及人民币汇率的议案就近20个。其中最“著名”的一项提案就是在2003年9月5日由参议员舒默和格雷厄姆提出的，该项提案要求中国在六个月之内调高人民币汇率，否则将对中国出口产品征收27.5％的附加关税。[5]
　　而美国政府和国会的压力主要来自于国内的产业界和劳工组织。随着美国经济结构的转型和升级，其国内一些传统产业的市场竞争力日益衰退。虽说这是产业重心调整过程之中出现的必然现象，但是由此引发的结构性失业问题却使得人民币汇率成了“替罪羔羊”，因为中国已经成为美国最大的贸易逆差来源国。尽管缺乏有说服力的学理论证，但是美国“朝野”上下已经牢牢地将人民币汇率问题和中美贸易不平衡的现实联系在一起了，认定中国正是通过低估人民币汇率来获取不正当的出口价格竞争力。
　　除了在双边或多边场合进行施压之外，使用各式的贸易制裁措施来迫使人民币升值也被美国国会议员经常性地提出来。除了上文提到的“舒默一格雷厄姆法案”之外，在2003年9月，一个叫做“健全美元联盟”( Coalition for A Sound Dollar）的组织向美国政府提出三项要求：第一，援引“301条款”启动调查程序；第二，援引GATT第21条关于“安全例外”的内容限制中国产品进口；第三，采取贸易保障措施。此后，不断有国会议员、非政府组织和工会要求美国政府启动“301调查”[6]。更有32名众议员在2003年10月2日要求取消给予中国的正常贸易关系待遇。然而，对于这些单边贸易制裁措施，美国政府此次显得异常慎重。尤其对于要求启动“301调查”的申请，美国贸易代表办公室（USTR）均予以拒绝。[7]
　　二、美国国内要求诉诸WTO争端解决机制的呼声
　　除了要分析美国朝野上下提出的各种单边贸易制裁法案之外，我们还应当重视一个问题是，美国政府是否有可能将人民币汇率的争议提交WTO争端解决机制，从而通过这一多边贸易机构的法律平台来解决两国之间在此问题上的分歧。
　　早在2003年9月25日，美国贸易和制造业联盟（Trade andProductivity Manufacturers Alliance, MAPI）的高级官员 Ernest H.Preeg在美中经济和安全审查委员会（U. S. - China Economic and Se-curity Review Commission）的发言中就认为中国的人民币汇率政策已经构成了对IMF协定第4条以及GATT的第15条的违反，构成了操纵汇率，因此要求政府在具体应对措施方面不仅要保持双边协商，也要利用APEC, G7以及IMF的多边场合，同时也提出了利用WTO争端解决机制中的正式磋商（ formal consultation）机制来解决中美之间关于人民币汇率的争议。[8]显然，WTO司法框架中的“磋商”和其他双边或多边机制中“协商”是有着不同语境的，前者意味着一旦不能达成一致解决方案就很有可能导入下一步的设立专家组来裁判争议的程序阶段。
　　2003年10月8日，美国众议员丁格尔提出了编号为H. R. 3269的法案，其中就包含了要求美国政府在WTO框架内就人民币汇率问题起诉中国的内容。而在2004年9月，又有约30名国会议员要求布什政府向WTO提出相关诉讼。不过从目前的态势看，美国政府似乎并没有利用WTO的争端解决机制来迫使人民币升值的打算。2004年11月12日，美国贸易代表办公室发表一项声明，拒绝接受美国议员在提出的就人民币汇率问题向世界贸易组织起诉中国的要求。
　　然而，这并不代表美国政府决心只依赖于政治和外交的手段，而彻底放弃使用多边法律手段，毕竟在当今全球化的时代，还没有哪一种争端解决方式会比WTO的“准司法”程序显得更加有执行效率。一旦中美双方的观点差异达到了不可弥合的程度，那人民币汇率的争议成为WTO争端解决机构审理的对象也不是不可能的事情。[9]基于“凡事预则立，不预则废”的信念，在研究人民币汇率争议这一问题时，引入多边贸易法律规则的分析方法还是很有必要的。
　　美国国内部分利益集团之所以要求政府在WTO框架内起诉中国，而不是要求采用IMF法律体制中的监督和执行程序来解决争议，原因就在于较之WTO争端解决机制的相对“刚性”，IMF缺乏类似的司法裁判机制，一般不倾向使用严厉的制裁措施。
　　三、WTO争端解决机构对汇率争议问题管辖权的具体分析
　　（一）何谓“外汇措施”
　　基于WTO（包括GATT）与IMF之间的“分工”，汇率问题在表面上似乎不属于WT0法律制度管辖所及的领域。然而，汇率对国际贸易的影响是客观存在的，这又决定了WTO不可能对汇率问题完全熟视无睹。早在《关税及贸易总协定》最初缔结之时，各缔约方就多边贸易法律框架之下的外汇安排问题达成了一致，这也就是GATF1947的第15条所规定的内容。
　　第1条的第1款规定，“缔约方全体应寻求与国际货币基金组织进行合作，以便缔约方全体和基金在基金管辖范围内的外汇问题和缔约方全体管辖范围内的数量限制和其他贸易措施方面，可以推行一个协调的政策。”这就明确了WTO和IMF两大国际组织之间的协作关系，同时也阐明了GATT对可能影响自由贸易的外汇安排的关注。
　　而就此次人民币汇率的争议而言，美国方面最有可能援引的条款就是GATT第15条的第4款，即“缔约方不得通过外汇措施而使本协定各项条款的意图无效，也不得通过贸易行动而使《国际货币基金组织协定》各项条款的意图无效”。美国国内相关利益团体认定中国“操纵”汇率，但是GATT第15条第4款的语义十分含糊，而且并没有直接出现“汇率”或“操纵汇率”的字眼。由此需要对这个条款进行解释，以回答一国的汇率制度或政策是否有可能被包含在“使本协定各项条款的意图无效”的“外汇措施”(exchange ac-tion）范围之内。
　　GAIT 1947附件9“注释和补充规定”(ANNEX I：NOTESAND SUPPLEMENTARY PROVISIONS）对第15条第4款作了如下的解释：
　　“使…无效”( frustrate）一词旨在表明，例如，任何侵犯本协定任何条款文字的外汇行动，如在实际中不存在明显偏离该条款的意图，则不应被视为违反该条款。因此，一缔约方作为依照《国际货币基金组织协定》实施的其外汇管制的一部分，要求出口结算使用本国货币或国际货币基金组织一个或多个成员的货币的缔约方，不会因此被视为违反第11条或第13条。又如，一缔约方在进口许可证上列明货物可能的进口国，其目的不是在进口许可制度中增加任何新的歧视因素，而是实施容许施行的外汇管制，也不应被视为违反本协定。
　　有学者认为，GATT文本中的该项解释可以理解为WTO成员不得采取的妨碍GATT各项规定的意图的外汇行动仅指国际支付，即货币的可兑换性（convertibility)，而与汇率无涉，并进而得出结论，认为人民币汇率争议由于不同于货币可兑换性问题，因此只能由IMF依其职能行使监督，而不能由WTO及其争端解决机制来解决。[10]然而笔者认为这样的观点其实是对上述GATT条文解释的误读。
　　首先，GATT 1947附件9中的解释针对的仅是“使本协定各项条款的意图无效”这个短语，而并非是在解释何为“外汇措施”；其次，对于“外汇措施”一词的解释既然在GATT法律体系内没有明确给出定义和范围，那就应该依照1969年《维也纳条约法公约》的第31条（1)的规定，“就其用语按照上下文并参照其目的和宗旨所具有的通常意义，善意地予以解释。”根据这个解释原则，除非条约对某个用语赋予了特定的含义，否则就应当按照该用语的通常意义进行解释。WTO法律文本中并没有特别界定“外汇措施”的含义，而按照人们的通常理解，是无法将“外汇措施”一词在法律上的意义仅仅限制性解释为“国际支付措施”或者“货币的可兑换性”，从而将汇率制度与政策排除在外的。再从条约的“目的和宗旨”来看，不仅对货币可兑换性的限制可能会影响自由贸易目标的实现，而且若一国被认定为“操纵汇率”，那公平贸易遭到扭曲也是必然的，难道WTO就只顾前者，而对后者完全放任吗？
　　的确，GATT 1947的附件9在对第15条第4款进行解释的时候举了两个关于“外汇措施”的例子，而恰好这两个例子都是关于国际支付管制方面的，但这并不能导出汇率安排不属于“外汇措施”的结论。如果我们了解一下GATT规则问世的背景，那就可以更好地理解这样的举例方式了。在GATT当初于1947年缔约的时候，各国货币当局在布雷顿森林体系的规则指引之下实行了固定汇率制度，因此彼时可能存在对贸易扭曲的外汇措施主要就是国际支付的问题了（具体就是指经常项目下货币的自由兑换），而在现时的国际货币法律体系之下，不仅国际支付问题左右着贸易活动，汇率安排可以说也直接对自由贸易产生着深刻的影响。
　　所以笔者认为，汇率问题并没有被排除在WTO法律框架之外，争端解决机构也完全可以对人民币汇率问题作出裁判。
　　（二）WTO与IMF的合作机制
　　作为一个专业性的贸易组织，WTO可能缺乏在外汇领域必要的技术条件，因此与IMF的合作将显得十分必要。GATT第15条第2款规定，“在缔约方全体被提请审议或处理有关货币储备、国际收支或外汇安排问题的所有情况下，它们应与国际货币基金组织进行充分磋商。在此类磋商中，缔约方全体应接受基金提供的关于外汇、货币储备或国际收支的所有统计或其他事实的调查结果，并应接受基金有关一缔约方在外汇问题方面采取的行动是否与《国际货币基金组织协定》或该缔约方与缔约方全体之间订立的特殊外汇协定条款相一致的确定。”[11]这也就是说，在外汇安排的事实问题方面，IMF其实起到了一个类似于国内民事诉讼程序中“鉴定人”或者“专家证人”的角色，其提供的专业意见对裁判者的立场影响是不言而喻的。因此，对于是否存在“操纵汇率”这样的“专业问题”，WTO是无权自行认定的，而是要以IMF的相关决定为准。例如，在1971年美元危机发生之后，美国一方面宣布暂停美元与黄金的自由兑换，另一方面又对进口产品加征临时关税。有缔约方认为美国的做法违背了GATT所规定的义务，然而由于IMF认为美国加征关税的行为是为了应对国际收支的失衡，因此GATT对IMF的这项认定表示接受。
　　《建立世界贸易组织协定》第3条第5款[12]将WTO与IMF之间的协作关系法定化，明确了“为实现全球经济决策的更大一致性，WTO应酌情与国际货币基金组织和国际复兴开发银行及其附属机构进行合作”（With a view to achieving greater coherence in global eco-nomic policy-making，the WTO shall cooperate，as appropriate，with theInternational Monetary Fund and with the International Bank for Recon-struction and Development and its affiliated agencies)。此外，在乌拉圭回合多边贸易谈判的成果的最后文本中，各缔约方通过了《关于世界贸易组织与国际货币基金组织关系的宣言》。[13]根据该宣言所确立的基本原则，在1996年12月9日这两大国际组织正式签订了合作协议（Agreement Between the International Monetary Fund and the WorldTrade Organization)[14]，其中包含的合作义务包括相互协商、相互出席对方的各种会议、相互交换文件和信息资料以及共同协调等。
　　在WTO争端解决机制的具体审理程序中，IMF及其法律规则也会扮演其各自的角色。根据WTO《关于争端解决规则和程序的谅解协定（DSU)》第13条的规定，专家小组享有“向任何个人或机构索取必要资料和获得技术咨询的权利”。因此，若审理人民币汇率争议案件时，专家小组有权向IMF的相关机构索取与人民币汇率制度和政策有关的资料文件。在争端解决机构的法律适用方面，IMF法律体系中的相关规则也有可能被直接援用作为裁判的依据。[15]
　　四、结语
　　到目前为止，还没有明确迹象表明美国政府会将人民币汇率的争议提交WTO争端解决机制，一方面是因为美国国内不同利益集团存在分歧，而美国政府也更多地是将人民币汇率问题作为中美双边关系中的一项长期战略，美国财政部一直避免将中国确认为“操纵汇率”国家，美国商务部高官也曾经表态“不准备认定中国汇率政策补贴了本国出口”，美国财政部部长保尔森在2006年11月的一次讲话中也提到对中国政府施加的政治压力并不是为了起到立竿见影的效果；另一方面，中国也开始逐步探索人民币汇率形成机制的改革[16]，人民币兑美元的汇价近来一直处于逐步升值的状态之中，这也是缓和双方矛盾的一个重要的现实因素。
　　然而，这并不意味着对此问题的分析是“无的放矢”。相反，由于在美国国内政治生态中，政府、国会和各大利益集团之间的关系错综复杂，再加上政治周期的影响，因此我们不能用静态的眼光来看待美国的对华贸易政策。尤其在像人民币汇率这样受到社会各界广泛关注的焦点问题上，“未雨绸缪”，早作准备总不是一件坏事。　　[1]姜波克主编：《国际金融学》，174页，高等教育出版社，1999
[2]当然，对于已经实现了货币一体化的国家之间（比如欧元区）就不存在汇率的问题了，只不过这样的情况在当前还只是少数个例。
[3]美国对外汇市场干预的态度可以划分为两个阶段。在1985年之前，美国政府推行的是放任自流的所谓"有益的忽视"(benign neglect) ;而在1985年迫使日元升值的"广场宣言"(Plaza Announcement)的发布意味着美国在干预外汇市场问题上态度的转变，逐渐认识到这种干预的必要性。最近两任的美国总统在美元汇率问题上奉行截然不同的政策，克林顿一直坚持"强势美元"的政策；而布什对与美元汇率则一贯采取放任贬值的态度
[4]日本在经历了20世纪90年代"失去的十年"之后，面对难有起色的国内经济状况，长期通过干预外汇市场，促进日元的贬值，以期达到出口扩张拉动国民经济的政策目标。
[5]Bill S 1586, proposed on September, 5. 2003，108th Congress, 1st session.
[6]该项调查得名于美国《1974年贸易法》的第301节，依据该节的内容，当外国在贸易领域存在被列举的"不合理做法"时，美国总统有权中止或撤回贸易协定减让的利益，或者对外国的货物和服务施加关税或者其他进口限制。参见杨国华：《美国贸易法"301条款"研究》，6～8页，法律出版社，1998,
[7]至今，美国政府已连续三次否决了劳工组织和美国国会中国货币行动联盟提出的援引"301条款"对人民币汇率问题进行调查的申请。
[8]Chinese Currency Manipulation and the U. S.　Trade Deficit，资料来源：http :／／～．magi. net/filepost/PreegTestimonySep2503. pdf
[9]在此之前，美国曾经因为认为中国集成电路制造产业政策违反WTO法律规则中的"国民待遇原则"，在双方谈判未果的情况下，将争议提交WTO争端解决机构，让中国第一次做了"被告"，最终双方在磋商程序阶段达成了协议。之后，美国又相继将中国的进口汽车零部件政策、知识产权执法以及政府补贴等领域的法律争议诉诸WTO的争端解决机构。
[10]韩龙：《论人民币汇率义务的管辖归属和衡量依据》，载《法学家》，2006 (2),
[11]Article XV, paragraph 2 of GATT provides; In all cases in which the CONTRACTINGPARTIES are called upon to consider or deal with problems concerning monetary reserves, balancesof payments or foreign exchange arrangements, they shall consult fully with the International Mone-tary Fund. In such consultations, the CONTRACTING PARTIES shall accept all findings of statisti-cal and other facts presented by the Fund relating to foreign exchange, monetary reserves and bal-ances of payments, and shall accept the determination of the Fund as to whether action by a contrac-ting party in. exchange matters is in accordance with the Articles of Agreement of the InternationalMonetary Fund, or with the terms of a special exchange agreement between that contracting partyand the CONTRACTING PARTIES.
[12]Marrakesh Agreement Establishing the World Trade Organization, Article Ⅲ (5)．
[13]Declaration on the Relationship of the World Trade Organization with the InternationalMonetary Fund，资料来源：http: //www. wto. org/english/docs＿e/legal＿e/34-dimf doc.
[14]Decision No. 11381-（96/105)，November 25，1996.
[15]尽管在学理上和实践中对于专家组和上诉机构裁判过程中的法律适用问题存在争议，但在最近一些案例中，专家组和上诉机构已经援引了WTO法律体系之外的国际条约。参见饶戈平：《论世贸组织专家组的法律适用问题》，载《全球化进程中的国际组织》，195～205页，北京大学出版社，2005。
[16] 2005年7月21日，中国人民银行发布公告宣布改革人民币汇率形成机制，其核心内容是开始实行以市场供求为基础、参考一篮子货币进行调节、有管理的浮动汇率制度，人民币汇率不再盯住单一美元；同时还宣布美元对人民币交易价格调整为1美元兑8.11元人民币，即进行了小幅升值。截至2007年1月12日，人民币兑美元汇率比价已突破1比7.80，升至了1比7.7977，累计升值幅度已超过5%