在人民币汇率争议的形成和发展过程中，我们总是能听到一种声音，指责中国的货币当局在“操纵”人民币的汇率。早在2003年美国国会的一次作证活动中，小企业协会的代表和学者就已经开始指责中国有意地低估人民币的币值，“操纵”汇率进而从其主要贸易伙伴处获得竞争优势。[1]对于这种单边的指责在法律上是否能站得住脚，我们应当考察现行国际法律框架对于汇率操纵这一问题的相关规范。
一、IMF法律体制内的汇率“操纵”问题
第二次世界大战之后，在世界范围内形成了以关税与贸易总协定（GATT）为代表的多边贸易法律体制和以国际货币基金组织(IMF)为代表的多边货币金融法律体制。就汇率问题而言，布雷顿森林体系之下的“双挂钩”（即美元与黄金挂钩，其他货币再与美元挂钩）的安排使得各主权国家（包括美国在内）承担了维持固定汇率的国际法义务。然而，这种体系之下存在的“特里芬两难[2]”问题最终在1973年宣告布雷顿森林体系成为“过去式”。之后，“牙买加体系[3]”登上了历史舞台，这个体系的制度安排的本质就是将黄金非货币化，并且允许各国根据自身情况自行选择汇率制度。
虽然在“牙买加体系”之下美国不再有义务保持与黄金固定比价，其余各国也不再承担将本币与美元挂钩的义务，但是这并不意味着汇率问题成为一个主权国家的“纯粹内政”。由于任何的汇率制度或者政策都会影响参与国际经贸活动的双方或者多方的利益分配格局，因此修订之后的《国际货币基金组织协定》（以下简称《IMF协定》）专门在第4条“关于汇兑安排的义务”中明确了各国在汇率制度安排上的国际法义务。
《IMF协定》第4条第1款的内容是“成员国的一般义务”，其中列出了4项具体义务[4]，即“各成员国应该：1．努力以自己的经济和金融政策来达到促进有秩序的经济增长这个目标，既有合理的价格稳定，又适当照顾自身的境况（endeavor to direct its economic andfinancial policies toward the objective of fostering orderly economic growthwith reasonable price stability, with due regard to its circumstances)；2.努力通过培育有秩序的基本的经济和金融条件和不会产生异常混乱的货币制度，促进稳定（seek to promote stability by fostering orderlyunderlying economic and financial conditions and a monetary system thatdoes not tend to produce erratic disruptions)；3．避免操纵汇率或国际货币体系来妨碍国际收支有效的调整或取得对其他成员国的不公平的竞争优势（avoid manipulating exchange rates or the international mo-netary system in order to prevent effective balance of payments adjustmentor to gain an unfair competitive advantage over other members)；4．奉行同本节所规定的义务相符的外汇政策(follow exchange policies com-patible with the undertakings under this Section)”。
相比较于布雷顿森林体系时代各国需要严格遵守的汇率稳定义务，在现行国际货币法律制度框架内，各国所需承担的义务不再是可以直接观测的或者说是可以量化的。[5]在上述IMF关于汇率制度的4项具体义务中，前两项基本上可以说是一种“宣示性”条款，而第4项则是“兜底性”条款，真正具有实质性含义的就是第3项“避免操纵汇率或国际货币体系来妨碍国际收支有效的调整或取得对其他成员国的不公平的竞争优势”，而其中的关键字眼就是“操纵”（manipulating)。
此外，IMF还于1977年颁布了《关于汇率政策监督的决定》（Surveillance over Exchange Rate Policies, Decision No. 5392-（77/63)，April 29, 1977。以下简称IMF 1977年第5392- (77/63）号监管决定）[6]，针对成员国汇率问题提出了三大原则，分别是：首先，会员国要避免通过操纵汇率或是国际货币体系来获得在国际贸易等方面的不公平竞争优势（A member shall avoid manipulating exchangerates or the international monetary system in order to prevent effective bal-ance of payments adjustment or to gain an unfair competitive advantage o-ver other members)；其次，会员国在必要时可以干预汇市，但仅限于应对短期内汇率的大幅无序波动（A member should intervene in theexchange market if necessary to counter disorderly conditions, which maybe characterized inter alia by disruptive short一term movements in the ex-change value of its currency) ;第三，成员国在干预汇率时要考虑到其他国家的利益（Members should take into account in their interventionpolicies the interests of other members, including those of the countries inwhose currencies they intervene)。
为了监督各成员国是否履行了上述汇率方面的义务，IMF建立了国别监督体制。具体来说，就是IMF对每个成员国进行一年一度的“咨询活动”，由IMF的工作人员与成员国政府官员进行会面和磋商，并对为监督工作收集的资料加以分析。工作人员提交的书面报告在取得IMF总裁认可之后提交执行董事会，执行董事会加以审查，然后对成员国的汇率政策是否与、《IMF协定》第4条所规定的义务相一致作出结论。[7]
二、人民币汇率是否受到“操纵”的认定问题
进一步的实质问题就是目前的人民币汇率制度和政策是否构成了“操纵汇率”。事实上，《IMF协定》的文本没有明确给出一个“操纵”汇率行为的认定标准。《IMF协定》第4条第1款第3项要求成员国避免操纵汇率或国际货币体系，并从制度上设置了一个“操纵”汇率行为的主观要件，即“妨碍国际收支有效的调整或取得对其他成员国的不公平的竞争优势”( in order to prevent effective bal-ance of payments adjustment or to gain an unfair competitive advantage o-ver other members)。美国部分利益集团及其代表恰恰是指责中国通过“操纵”汇率来获取不公平的竞争优势。在理论上尽管“不公平的竞争优势”( unfair competitive advantage）的取得可能是“操纵”汇率的结果，但是仅仅是将货币比价钉住美元并不必然构成“操纵”，问题在于何谓“不公平”( unfairness )，人们可以有不同的理解。[8]一个事实情况是，根据IMF在2003年所作的统计，在187个成员国中，采取固定汇率制度的达到105个之多，因此不能简单地把固定汇率等同于“操纵”汇率。
另外，上面已提及的IMF 1977年第5392- (77/63)号监管决定[9]要求IMF在监督成员国对于汇率义务的履行情况时，应当考察是否存在“长期、单向、大量干预外汇市场”( protracted large－scale intervention in one direction in the exchange market)，然而这很难作为一个量化指标来衡量人民币汇率是否受到“操纵”。
从定性的角度来分析，IMF上述的解释其实明确了各国有权对汇率进行一定程度的干预，只不过有一个“度”的问题，即不能达到“长期、单向和大量”的程度，因为这样就有可能妨碍了国际收支的有效调整或取得对其他国家不公平的竞争优势。此外，也绝不能将固定汇率制度等同于汇率“操纵”，因为一国选择何种汇率制度需要考虑多重的外在因素，如对国际市场的依赖程度、商品和要素价格市场化的程度、国内金融市场的发达程度等。中国自从1994年实行汇率并轨，取消复汇率制度之后，尽管人民币兑美元的比价长期保持在1:8.27至1:8.28这么一个相对固定的区间之内[10]，但这不能成为指控中国“操纵”汇率的充分依据。另一个值得提起的事实情况是，尽管当前对人民币币值被人为低估的观点不乏支持者，但是如果考虑到在1997年亚洲金融危机爆发之后人民币面临着巨大的贬值压力而保持汇率高度稳定这一情况的话，我们就会发现尽管2005年实施汇改之前人民币对美元的汇率几乎近十年没有根本变化，但是货币当局对汇率干预的方向是截然不同的，彼时是为了避免人民币贬值，而现时则是控制人民币升值的速度。从这一点看，人民币汇率的十多年来的长期走势并不符合IMF 1977年第5392- (77/63）号监管决定中所谓“单向干预（intervention in onedirection)”。
事实上，IMF原则上每年度都要对成员国在遵守《IMF协定》第4条关于汇率制度方面的义务作出评价，而IMF从未认定人民币汇率存在被人为操纵或低估的情形。[11]此外，根据美国国内1988年通过的《综合贸易及竞争法》（Omnibus Trade and Competitiveness Actof 1988)，美国财政部每年需向国会作两次关于汇率操纵国家的报告，若财政部正式认定某个国家操纵其货币汇率，就将触发双边谈判，以迫使相关国家停止操纵汇率的行为。
然而，尽管面对国会以及院外集团的强大压力，美国财政部在过去所有的报告中却从未认定中国存在操纵汇率的行为。在2006年5月的报告中，美国财政部称无法认定2005年下半年中国外汇体系的运转是以阻碍国际收支平衡调整或使中国在国际贸易中获得不公平竞争优势为目的的[12]；在2006年12月19日的报告中，财政部尽管认为人民币汇率机制的灵活性还没有达到所需要的程度，但仍然否认中国政府操纵汇率[13]；在2007年6月的报告中，美国财政部认为中国在逐步消除对人民币的重重管制方面进展缓慢，但根据美国的法律，财政部无法认定，中国汇率政策的目的是为了妨碍有效的国际收支调整或在国际贸易中取得不公平的竞争优势，因此中国对人民币汇率的干预并不符合美国法律对汇率操纵的定义[14]；而在最近的2007年12月的报告中，美国财政部用大量篇幅指出了中国由于现行汇率制度欠缺灵活性而导致经济内外两方面不均衡的情势不断加重，并且认定人民币币值存在实质性低估（substantial undervalua-tion)，但是在结论部分财政部仍然拒绝认定中国“操纵”了人民币汇率。[15]
所以说如果日后人民币汇率问题被提交WTO的争端解决机制，美国不顾其国内报告的既有结论，而指责中国“操纵”汇率，那将违背国际法上的“禁止反言”原则。
退一步说，即使认定了中国“操纵汇率”，也不意味着美国就一定能在WTO争端解决程序中稳操胜券。根据GATT1947附件9对第15条的解释内容，“任何侵犯本协定任何条款文字的外汇行动，如在实际中不存在明显偏离该条款的意图，则不应被视为违反该条款”，这也就是说在援引违反第1条第4款的时候，并不能够仅仅依据第15条第4款提出指责，还应当具体指出GATT1994哪个条款的意图被违反了。因此，美国还需证明中国的汇率制度与它认为依据某个GATT条款（比如体现取消数量限制、最惠国待遇、国民待遇等基本原则的具体条款）而丧失的利益之间存在着因果关系，然而这样的因果关系证明绝非易事。
三、汇率“操纵”问题的最新进展
在外汇储备额不断攀升以及潜在通货膨胀的压力之下，2005年7月21日中国人民银行发布公告，宣布改革人民币汇率形成机制，其核心内容是开始实行以市场供求为基础、参考一篮子货币进行调节、有管理的浮动汇率制度，人民币汇率不再盯住单一美元；同时，还宣布美元对人民币交易价格调整为1美元兑8.11元人民币，即进行了小幅升值。在此后的两年多时间内，人民币兑美元的比价一直处于“小步快跑”的上升通道之中。中国人民银行2007年12月5日公布的人民币兑美元的中间价是7.3982[16]，较“汇改”后比价上升了近9%
然而，中国的主要贸易伙伴似乎对此并不满意，一再催促中国政府加快人民币升值的步伐。不仅是美国，近来尤其是欧盟国家通过外交渠道频繁表达了对人民币汇率升值速度的“关切”，背后的原因在于由于近年来欧元的强势表现使得人民币兑美元和日元的汇率逐步升值的同时，和欧元的比价自2003年以来却贬值了8%，进而导致了中国对欧盟的贸易顺差的不断扩大。
从法律层面上看，正如本文以上分析的，要在现有的国际法律框架内认定人民币汇率受到“操纵”的难度极大，因此为了尽力避开这一“绊脚石”，最近发生了两宗涉及法律制定或修改的事件，而它们所产生的后果可能对中国货币当局的人民币汇率政策的未来走向产生不小的影响。
一个事件是美国参议院数位议员于2007年6月共同提出一项法案，并在参议院财政委员会获得压倒多数的通过。[17]法案的主要内容是：如果一个国家货币的汇率在被认定为有根本性偏差（fundamen-tally misaligned)后未进行重估，则可对该国实施反倾销惩罚。法案要求美国财政部须每年两次向国会报告哪些国家的货币汇率出现严重偏差。如果偏差明显是由该国政府的经济政策造成的，这些国家就会被确认为需要“优先采取行动”的对象，美国财政部须与这些国家展开磋商以求改进汇率政策。若这些国家在3个月内未采取适当行动，则美国财政部在对这些国家的产品进行反倾销调查时须将低估的货币值计算在内，美国政府也将停止从这些国家进行政府采购和为私人海外投资提供担保；若这些国家在1年内未采取适当行动解决汇率偏差问题，该法案即要求美国贸易代表启动WTO贸易争端解决程序，财政部也要同美国联邦储备委员会和其他中央银行磋商采取补救性的干预行动。
该项法案的要害在于使用灵活性更大、更加含糊的“根本性偏差”(fundamentally misaligned）来替代之前的《综合贸易及竞争法》中的“操纵”( manipulation)一词，并作为财政部“审查”他国汇率政策的标尺。然而，美国政府已表态对此法案不予支持，因此该项法案最终成为美国法律的可能性并不大，但是我们应当注意到这种通过制定新法律的方式来绕开人民币汇率是否受到“操纵”的潜在手段。
另一事件则是IWI多边法律体系中的一处变化。IMF执行董事会于2007年6月1日通过了《对成员国政策双边监督的决定》( Decision on Bilateral Surveillance over Members' Policies，以下简称《决定》），决定加强对成员国外汇政策的监督，并调整了货币操纵的认定原则。新《决定》除了延续1977年《关于汇率政策监督的决定》中禁止汇率操纵以及可接受的外汇市场干预原则等内容外，新增了“第四原则”，即IMF成员国应避免使用会造成外部不稳定性(external instability）的汇率政策，并引入了“汇率根本性失衡”(fundamental exchange rate misalignment)、“大规模、长期的经常账户赤字或盈余”（large and prolonged current account deficits or surplus-es) ,“巨大的外部脆弱性，包括由于私人资本流动引发的流动性风险”（large external sector vulnerabilities，including liquidity risks, ari-sing from private capital flows）等衡量指标。
IMF总裁拉托认为此次的《决定》是IMF 30年来监督框架的第一次主要调整，也是历来第一次在监督领域的综合性政策宣示。[18]然而，我们也能观察到，在当前的国际政治经济背景下，IMF的这一“修法”行动所指向的很大程度上就是人民币汇率问题，新增的“第四原则”试图扩大“汇率操纵”的外延，更加强调外部稳定因素应当作为一个会员国制定和实施汇率政策时着重考量的因素，至于什么是“外部的不稳定性”，是否等同于贸易伙伴的巨额逆差，这或许没有现成的答案，但肯定会使得天平向不利于中国政府的一端倾斜，所以IMF“修法”决定出台之后，中国人民银行代表中国政府表态，认为《决定》未能充分反映发展中国家的意见，因而中国对此持保留态度。[19]
综合来看，关于人民币汇率的争议还处于“进行中”的阶段，各方利益的分歧要在短期内弥合的可能性并不大，而围绕着“汇率操纵”相关的法律制度层面也是暗潮涌动，帷幕已经拉开，一场场好戏或许还在后头。 [1]House Committee on Small Business, Foreign Currency Manipulation and its Effects onSmall Manufacturers and Exporters, http:∥～．house. gov/smbiz/hearings/108th/2003/030625.
[2]耶鲁大学的特里芬教授在1961）年出版了（黄金与美元危机）一书，认为在布雷顿森林体系具有内在的不稳定性和危机发生的必然性，无论是美国还是其他国家的国际收支逆差均会导致人们对固定汇率制度信心的减弱，并最终导致体系的解体。参见RobertTriffin, Gold and the Dollar Crisis: the Future of Convertibility, Yale University Press, 1961
[3]fruw的"国际货币制度临时委员会"于1976年I月在牙买加首都金斯敦签订了《牙买加协议》。同年4月，IMF理事会通过了IMF协定的第二次修订案，追认了1973年布雷顿森林体系解体之后的浮动汇率制度。
[4]Articles of Agreement of the International Monetary Fund, http://www.imf. org/exter-nal/pubs/ft/aa/aa. pdf.
[5]在布雷顿森林体系下，各国有义务将本币与美元的汇率波动限制在上下1%的幅度，只有当出现国际收支"根本性不平衡"时，才可以经IMF的同意对本币进行升值或者贬值。
[6]Surveillance over Exchange Rate Policies, Decision No. 5392-（77/63)，April 29,1977.
[7]Surveillance over Exchange Rate Policies,, Decision No. 5392-（77/63），April 29,1977; also Surveillance: Procedures, Decision No. 6026-（79/13)．January 22. 1979.
[8]Joseph Gold, Exchange Rates in International Law and Organization, American Bar Asso-ciation, 1988, p. 108-112.
[9]Surveillance over Exchange Rate Policies, Decision No. 5392-（77/63），April 29,1977.
[10]根据1994年颁布的《外汇管理条例），我国实行的是单一的、以市场供求为基础的、有管理的浮动汇率制度，但事实上我国长期以来更倾向于该定义中的"有管理"，而不是"浮动"，因此人民币汇率制度成为事实上的固定汇率制度。
[11]最近的一份报告是People's Republic of China: 2006 Article IV Consultation-Staff Re-port; Staff Statement; and Public Information Notice on the Executive Board Discussion（IMFCountry Report No. 06/394)。
[12]Report to Congress on International Economic and Exchange Rate Policies, May 2006, ht-tp: //www. treasury. gov/offices/intemational-affairs/economic一exchange一rates/pdf/interna-tional - econ - exchange - rate. pdf.
[13]Report to Congress on International Economic and Exchange Rate Policies, December2006, http://www.treasury. gov/officea/intemational-affairs/economic-exchange - rates/pdf/2006 _ FXReport. pdf.
[14]Report to Congress on International Economic and Exchange Rate Policies, June 2007，http: //www. treasury. gov/offices/international一affairs/～exchange-rates/pdf/2007＿FXReport.pdf.
[15]Report to Congress on International Economic and Exchange Rate Policies, December2007，http: //www. treasury. gov/offices/international-affairs/economic-exchange-rates/pdf/Dec2007-Report.pdf.
[16]http; //www. pbc. gov. cn/huobizhengce/huobizhengcegongiu/huilvzhengce/reaminbi-huilvjiaoyishoupanjia. asp.
[17]Bill S.1607：Currency Exchange Rate Oversight Reform Act of 2007, http://www.govtrack us/congress/billtext. xpd? bill=s110-1607.
[18]IMF Survey: Landmark Framework for IMF Surveillance, June 21，2007, http://～imf org/extemal/pubs/ft/survey/so/2007/POL0621B. htm.
[19]参见《中国对国际货币基金组织通过的＜对成员国政策双边监督的决定）持保留态度》以及《中国驻国际货币基金组织执董就基金组织通过＜对成员国政策的双边监督决定>答新华社记者问》，资料来源：http: //www. pbc. gov. cn/xinwen/。
2008 > 2008年总第77辑