一、金融高管限薪制度之缘起
2008年9月，美国次贷危机骤然恶化，美国及欧洲的各发达国家金融机构纷纷出现流动性危机和财务问题，濒临破产边缘，导致全球市场的急剧动荡和恐慌。对此，各国政府纷纷出手救援金融机构以维护市场稳定。在这个过程中，各国政府出台了一系列政策举措，包括降息、直接向金融市场注入流动性、国有化或接管金融机构、直接向实体企业提供融资、大规模的财政刺激计划等。[1]然而，在各国政府以纳税人的钱对众多金融机构及实体企业提供救助补贴的同时，却发现接受救助的机构企业竟以此继续提供其高管优厚待遇。此一现象引发各界对于机构企业高管薪酬制度的反思。
企业高管的薪酬问题，并非是2008年金融危机后偶发的现象，其弊病由来已久。高管薪酬问题主要发生在公众持股分散的上市公司，因缺乏控股股东的监控，公司管理层的日常经营决策带有较大的随意性。由于公司治理结构存在缺陷，董事（包括独立董事）往往远离股东，过于依赖管理层，使得管理层能够对董事施加相当大的影响，包括自身薪酬。这种现象不仅导致管理层的薪酬过高，并扭曲薪酬结构，使薪酬与业绩的敏感性减弱，甚至产生负激励，最终使股东遭受更大的损失。[2]
企业高管的薪酬结构，一般是由基本薪酬、短期激励（年度现金花红）、长期激励计划（包括股票期权、限制性股票奖励和长期激励收益等）和福利津贴几个部分组成。由于国情及公司治理模式的不同，各国机构企业的高管薪酬结构亦不尽相同。以英国、美国为例，因其资本市场和经理人市场较为突出，一方面为企业推行股权、期权等长期激励模式奠定基础，另一方面也为高管的自由流动、市场定价提供环境。因此，在英国、美国的薪酬结构中，与业绩相关的固定年薪所占比例不足10%，其他大量的薪酬来源多隐匿在激励计划及福利津贴之下，股东及监管者无法对其作出有效的审查及约束。反之，德国、日本银行都在金融体系中居主导地位，与企业交叉持股形成利益共同体，高管和员工对企业忠诚度较高，其薪酬结构亦相对简单，其中固定年薪部分占据相当比例，从而降低薪酬中“风险溢价”的成分，但其薪酬普遍亦低于英美同行。[3]
关于企业高管薪酬约束的讨论，虽由来已久，但囿于对契约自由及私法自治的尊重，政府及司法系统多采取回避的态度，尽量避免直接干涉企业的决策。然而，2008年全球金融危机爆发，有问题的金融机构在接受政府救助的同时，仍对其高管发放巨额薪酬，再次引发各界对于高管薪酬约束的声浪。美国政府在2009年2月出台的《经济刺激法案》(American Recovery and Reinvestment Act, ARRA)中对于金融机构接受政府救助的资格条件作出相关限制规定，但进一步的约束规定迄今仍停留在起草阶段。另外，代表欧盟立场的英、法等国，在2009年间多次发出联合呼吁，倡议各国政府制定“有拘束力的规则”对金融从业人员的奖金激励制度加以监管及约束。英国与法国分别于2009年12月与2010年3月通过立法对金融高管课征“银行奖金税”(Bank Payroll Tax)。由此观之，金融高管限薪政策在欧美主要国家的带领下似乎已成为一种趋势，然而实际观察这些国家的立法可以发现，由于其金融体制不同，对于金融高管限薪的规范亦有所不同。
二、外国立法例
（一）美国
20世纪80年代以来，伴随世界范围内经济金融全球化和金融自由化浪潮的兴起，美国金融体制在许多方面进行政策调整，以确保美国金融业在全球金融业竞争中的地位。在此阶段，美国一系列金融立法的基本点主要着重于放松管制，鼓励金融业进行有秩序的市场竞争。在公司治理方面，美国政府对于企业监管的态度基本是尊重依据公司契约理论建立的以公司自律为主导的机制，尽量避免直接介入公司决策。[4]
自次贷危机爆发以来，美国政府多次向银行体系进行注资并出台一系列政策，以期维持市场稳定。由于政府在进行干预的过程中，仍须以维护自由市场为核心原则，尽量通过公开市场操作向市场提供流动性。然而，在此次金融危机中，金融机构首当其冲，政府面临是否应当直接向个别金融机构提供救助的问题。对此，支持者认为若放任金融机构倒闭可能导致市场恐慌，反对者则担忧政府的救助行为可能构成对自由市场的干扰。另外，由于政府提供救助的款项来源皆为纳税人的钱，政府又面临在提供救助的同时应否设立若干限制以避免金融机构滥用政府提供之纾困款项的问题。[5]美国政府对于金融高管薪酬约束的政策，同样也处于这样的两难之中，从美国政府出台的一系列相关政策中可见一斑。
2008年10月，时任美国总统乔治·布什签署《经济稳定紧急方案》(Emergency Economic Stabilization Act, EESA)，其中关于金融高管薪酬的限制仅是较为简略地规定其薪酬必须基于公司营利状况及禁止金色降落伞（Golden Parachutes）的适用等。此外，根据EESA之授权规定，美国政府修正了《国内税法案》（Internal RevenueCode）第162 (m) (5)节及第280G (e)节之规定，将高管薪酬上限从原来的100万美元降低为50万美元，以及将员工资遣费用纳入金色降落伞条款的适用范围；并且成立“不良资产救助计划”(Troubled Assets Relief Program, TARP)，以对有问题的金融机构提供救助。
2009年2月4日，美国财政部颁布《高管薪酬限制指南》（以下简称《指南》），其中针对接受TARP资金救助之金融机构的高管薪酬规定若干限制，包括：年薪以50万美元为上限；超过50万美元部分的薪酬须以限制性股票的形式发放；新增“薪资说法”( Sayon Pay)条款，即赋予股东决定高管薪酬的投票权；禁止金色降落伞的适用等规定。[6]然须注意，这一系列指南规定虽对金融高管薪酬作出若干规定，但这份文件仅是财政部颁布的政策性文件，不具有法律约束力。
财政部颁布上述《指南》后，美国总统奥巴马随即于2009年2月17日签署《经济刺激法案》(ARRA)。该法案基本上将前述关于金融高管薪酬限制的规定都纳入其中，并进一步规定禁止接受TARP资金救助的金融机构发放任何奖金、留成授予或激励性报酬，除非以长期性的限制性股票形式发放，但数量不得超过该员工应得股票总数的三分之一。
唯须注意，上述针对金融高管薪酬颁布的限制规定，基本上都是以接受TARP资金救助的金融机构为对象。根据EESA之授权规定，TARP应于2009年12月31日终止，若经国会授权可延迟至2010年10月3日。[7]对此，参、众议院陆续提出多个版本的修订草案。然而，由于各界对于金融高管薪酬限制的内涵及标准看法不一，有认为应设置薪酬上限，亦有认为应对超过薪酬上限的奖金收入课征高额税款，迟迟无法达成共识。因而，在新的法案通过之前，TARP不再对金融机构提供救助；换言之，金融高管薪酬限制规定仅适用于先前接受TARP救助的金融机构。
基本上，美国政府对于金融高管薪酬抱持私法自治的态度。然因金融危机之故，政府为避免金融机构倒闭导致市场恐慌，动用纳税人的钱对有问题的金融机构进行救助；在此情况下，政府对接受救助的金融机构进行相应的限制，是为保证其投入的救助款项不会流于滥用。因此，政府虽对金融高管薪酬规定若干限制，但对象仅限于接受救助之金融机构的高管，适用期限亦有所限制；此外，由于薪酬限制实对人民的权利义务有所影响，故须经法律明确授权方可为之。
（二）英国
英国银行体制是伴随英国资本主义经济的发展，经过从16世纪初到19世纪末近400年的历史演变，自然且缓慢地形成。传统上，英国通常采用习惯法（Common Law）调整银行的行为，虽然有政府的人为干预，但均属最低的法律规范和引导，与大多数国家国家银行体制发展中的政府强烈干预形成强烈对比，反映银行制度的自然初始构造方式。
英格兰银行作为英国的中央银行，在金融服务管理局（Financial Service Authority, FSA）成立以前，负责主导英国的金融监管。英格兰银行的监管以非正式、灵活和彼此协调为特征，根据“道义劝说”和“君子协定”的典型英国式原则来实施。监督管理工作常常仅限于向各金融机构索取数据，提出建议和劝告，通过监督人员和金融机构高管的磋商讨论，在自我约束的基础上完成，使英国成为世界各国中银行法规最少、管理最为宽松而银行体制又相对稳定和高效率的国家。[8]在英格兰银行监管过程中达成的多项特别安排，最终被整理为《1986年金融服务法案》，为金融监管提供一个法定框架，同时尽可能保留金融市场上传统的自律成分。
然而，英格兰银行对于金融业所实行的自律管理一直不被英国“左派”人士所信任，他们倾向采取美国式的法定体系，有规则的、严厉的实施机构等。1997年英国工党在大选胜利后，时任财长戈登·布朗随即宣布设立新的、单一的批发和零售金融服务的超级监管机构—金融服务管理局；并于2000年通过《金融服务和市场法案》，由金融服务管理局接手负责金融市场的监管。金融服务管理局建立“以风险为基础”的运行框架，侧重于监管可能对消费者和市场形成最大风险的机构和业务，采用较和缓的方式与企业就营运风险达成共识并与管理层合作，而非规定硬性的数字比率。[9]从其监管模式可以发现，金融服务管理局在实施金融监管的同时，仍在一定程度上维持市场自律的传统。
2008年金融危机爆发后，英国政府在投入救助行动的同时，开始关注到金融高管薪酬的问题。首先，特许公认会计师公会（Asso-ciation of Chartered Certified Accountants, ACCA）于2009年2月在上议院的议程中提出一份名为《公司治理与风险管理议程》的报告，提出关于公司治理的十项基本原则，其中一项原则规定：“管理层薪酬应有助于提高公司经营业绩，并且需要透明化。这对公司是基本的挑战。管理层薪酬设计需要与个人表现挂钩，并进而能够促进公司业绩的提升。薪酬设计不当，将不能激励管理层，从而使管理层不能维护股东及其他利益相关者的权益。因此，薪酬应与员工表现及岗位职责挂钩。”[10]
此外，时任英国首相戈登·布朗多次于公开场合表示应对金融高管薪酬加以管束。2009年9月，其与法国总统尼古拉·萨科齐和德国总理安格拉·默克尔发出联合声明，倡议针对银行家的奖金制度制定有拘束力的规则，支持将奖金数额与固定薪酬和银行长期业绩挂钩的具体方案，并赞成延后支付奖金和出现不良业绩时扣减奖金。[11] 2009年12月，其再度与法国总统萨科齐共同于《华尔街日报》发表联名信，支持针对银行高管的2009年度奖金课征一次性奖金税，并倡议世界各国共同响应此一行动。[12]
2009年12月9日，英国税务及海关总署（HM Revenue＆Cus-toms）发布的2009年前期预算报告书（2009 Pre-Budget Report）中宣布课征银行奖金税(Bank Payroll Tax)。银行奖金税是针对银行集团中的金融企业和控股公司、房屋互助协会（Building Society）及其金融企业和控股公司、外国银行在英国的分支机构进行课征，凡对其一位员工提供超过25 000英镑的奖金（Bonus）即课征50％的税金，但固定收入（Regular salary )、工资（Wages）或奖金（Bene-fits）部分不列入计算。银行奖金税是一次性课税，计算时点自2009年12月9日起至2010年4月5日止，最后统一于2010年8月31日课征。
原则上，英国政府对于金融高管薪酬的约束问题期待市场自律，主要通过非官方的报告文件及多次呼吁声明，希冀金融机构能够自发调整其薪酬结构。直至2009年底宣布针对2010年上半年发放高额奖金的金融机构课征银行奖金税，不论是课征对象、征税客体及计算税额的期间皆作出较为严谨的规范，避免影响层面扩大，显示了英国政府“不过度干涉市场”的一贯监管态度。
（三）法国
法国是资本主义国家中实行经济计划化程度较高的国家，亦是公有化程度较高的国家之一，因而形成20世纪80年代“国营银行占有主导地位”的特征。第二次世界大战后，法国于1945年颁布国有化法令，对法国几家大银行进行国有化，将私人垄断资本转变为国家垄断，以使其为国民经济的发展服务。然而，由于国家资本过度垄断集中，影响市场有效竞争，反而助长银行体制运行的低效率和不良经营状况。进入20世纪90年代后，法国开始调整其国有银行政策，如逐步取消国有商业银行在法律上享有的特权、使数十家国有银行和其他金融机构实现私有化等。
法国是少数拥有历史悠久、体系庞大之政策性金融制度与组织体系的老牌发达国家，其对银行体制的发展基本上进行较为深刻的干预，包括实行严格的外汇管理、对金融机构贷款实行限额控制、政府直接操纵金融市场等。然伴随着金融自由化和金融全球化的影响，法国于1984年颁布新银行法，对原有的银行体制进行大规模的改革。经过二十多年的改革，法国基本上形成一个以市场规则为运行基础的全新金融体系，但这一进程尚未完全结束，法国银行体制为适应不断变化的国内外金融环境仍在持续变革中。[13]
关于金融高管薪酬约束的问题，法国一直是积极推动的角色。法国总统萨科齐多次公开强调金融高管薪酬问题的重要性，并与英国首相布朗联名呼吁国际社会建立一套有约束力的法律规则以规范金融高管薪酬问题。首先，2009年8月，法国总统萨科齐与法国三大银行总裁会晤，主要讨论关于紧缩银行业薪酬的问题，并于会后发表一系列双方已达成共识的措施，包括：交易员的红利须延迟三年发放，其中三分之一须以股票形式发放；奖金的发放必须以长期绩效表现为标准；在接受政府救助的银行中指派薪酬监察员等。[14]
2009年9月，G20在伦敦举行的财长会议中，法国财长克里斯廷·拉嘉德（Christine Lagarde）就金融业薪酬问题提出三项方案以供讨论：对发放浮动薪酬所需款项占银行总营业利润的比例设定上限；对金融业征收一项特别税种，税收收入可用于旨在为零售银行存款提供保险的全国性计划；对奖金金额作出直接限制。[15]法国总统萨科齐于财长会议之前曾公开呼吁G20建立一套关于金融业薪酬发放的国际准则，并表示在各国采取行动之前，法国不会单方面对此作出限制。这主要是考虑到，如果只有法国单方面作出限制，无法收到预期效果，反而迫使法国的金融产业外移。[16]
继英国于2009年12月宣布课征“银行奖金税”后，法国政府随后于2010年3月在法国政府公报上正式宣布课征“法国红利税”(French Bonus Tax) [17]o“法国红利税”是针对在法国营运之金融机构的员工进行课征，其计算是以该金融机构员工于2009年所获之“非固定薪酬”(Variable Compensation)超过27500欧元的部分为基数，课以50％的税额。“法国红利税”的课征客体是非固定薪酬，即根据员工综合表现所发放的奖金(bonus)，不论其系以现金(pay-ment)或权利（vesting）的形式；纳税主体是指受到法国公司所得税规范的法国银行及金融机构；课征对象主要针对金融机构负责前台交易的营运主管，只要是法国银行及金融机构的员工皆在适用之列，不问其国籍为何。[18]
由于法国传统上对于金融行业一直采取较严格的管制手段，虽然逐渐调整为以市场规则为导向的金融体制，但其政府管控的色彩仍然存在。从法国总统与法国三大银行总裁会晤即可见一斑。法国紧随在英国之后宣布课征红利税，虽在形式上与英国立法十分相像，但究其内容，可发现二者仍有相当差异，主要是因为法国的规定较英国笼统许多，例如奖金的定义、适用范围、计算时点等都没有清楚的定义，从而使得法国政府对“红利税”的课征存在许多弹性空间。
三、代结论—中国实践与国际实践之异同
金融高管限薪问题，在金融危机过后的今日，逐渐成为一个备受重视的议题。“限薪”是一种概括的概念，具体应该如何实施才是最困难的部分。在金融全球化的现在，跨国性的金融机构可以自由选择其营业处所；倘若东道国的规范过于严苛，金融机构或许会选择迁移到规范较宽松的国家；这样的结果通常不是东道国所乐见的。反之，若东道国无法对于应规范事项作出相应要求，又可能损及其国内经济环境。规范与不规范，以及应如何规范成为各国面临的两难处境。
缘此，各国在面对金融高管限薪问题时，同样有其不同的考虑，因而实施方法亦有所差异。在薪酬部分，有直接规定数额为薪酬上限者，如美国；亦有规定一定比例为薪酬上限者，如荷兰[19]、中国[20]。在奖金部分，有规定发放形式者，如美国、中国[21]；亦有规定特殊形式的奖金税者，如英国、法国。然而，这仅是概略的区分方法，详观各国规定之内涵，可发现由于各国对于金融高管限薪的规范不同，产生的规范效果亦有相当差异，而导致这种差异最根本的原因即在于金融监管体制的不同。
就美国来看，其虽强调公司自律，但须在一套既定的法治框架下运作，影响私法上权利义务的规范并非不能为之，但须有法律授权；就英国而言，金融市场长久以来一直处于市场自律的环境下，政府的干预一直维持在最低限度，因而对于金融业的规范即使有法律授权仍须谨慎地避免影响层面扩大；至于法国的情况，恰与英国相反，其对于金融市场传统上即采取严格监管的态度，政府干预色彩相当强烈，虽跟随英国脚步制定相关法令，但从其先前采取的做法及规范内容观之，可发现法国政府在处理金融议题方面态度较为强势。
回归到中国层面来看，中国早期是采取控制性银行监管制度，即通过带有明显行政干预倾向的合规性监管措施控制银行系统，满足政府向国有企业提供资金支持的需要，以推动中国经济的高速增长。随着市场的逐渐发展及1998年亚洲金融危机的警示，中国政府开始淡出控制性银行监管制度，进入朝市场化制度转换的过渡时期。[22]然而，中国政府虽处于朝市场化转型阶段，但在许多政策方面仍可见其控制性色彩，金融高管限薪问题即是一例。
在金融危机之前，中国政府已注意到高管薪酬问题并对其进行规范，但当时规范的对象仅针对《企业国有资产监督管理暂行条例》第十七条中规范的“企业负责人”，[23]直至2008年全球金融危机爆发，国际上普遍呼吁重视金融高管薪酬问题。对此，中国财政部于2009.年陆续颁布多项关于金融高管薪酬约束的规定及通知[24]，其中针对金融高管2008年的薪酬作出上限规定，且该规定涵盖所有国有及非国有金融机构。随后于2010年2月，中国银监会参考《稳健薪酬实践原则》[25]等国际标准发布《商业银行稳健薪酬监管指引》，对于中国商业银行的薪酬结构建立一套相当完整的标准，举凡固定薪资、可变薪资及福利性收入的定义、计算比例及支付方式等皆作出相当详尽的规范。
对比前述几个国家的规范来看，中国对于金融高管薪酬的规范与其他国家大体相似，但有本质上的差异。其他国家之所以对金融机构加诸类此的约束，主因在于国家援助资金的注入，因而对金融机构作出相应的特别规范，其影响范围相对限缩许多；反之，从中国政府目前颁布的规范来看，其更倾向建立一套普遍适用的原则标准，其不因对象或时期而有不同的适用结果。由于社会体制的因素，中国各行各业的薪酬比例不如英美国家差距甚大，但随着经济发展，薪酬比例的差距愈发明显，特别是金融产业方面尤其如此。约束金融高管薪酬成为中国政府相当重视的问题，其约束原因实与其他国家不太相同。有鉴于此，中国对于金融高管薪酬约束的规范实难与国外相关规范一概论之。 [1]朱民：《改变未来的金融危机》，65 ~ 69页，北京，中国金融出版社，2009。
[2]刘俊、金震华：《2008年次贷萧条应对与中国金融法治变革》，117~120页，北京，法律出版社，2009。
[3]程庚黎：《商业银行高管薪酬制度的国际比较》，载《金融理论与实践》，2009(2)。
[4]白钦先、刘刚、郭翠荣编著：《各国金融体制比较》，21 ~23页，北京，中国金融出版社，2008。刘俊、金震华：《2008年次贷萧条应对与中国金融法制变革》，121123页，北京，法律出版社，2009。
[5]朱民：《改变未来的金融危机》，63~115页，北京，中国金融出版社，2009。
[6]Treasury Announces New Restrictions on Executive Compensation, at http://www. ustreaas. gov, latest visit 2010-03-27.
[7]EESA Section 120.
[8]白钦先、刘刚、郭翠荣编著：《各国金融体制比较》，29 ~34页，北京，中国金融出版社，2008。
[9][英]理查德·罗伯茨：《伦敦金融城—伦敦全球金融中心指南》，163~172页，大连，东北财经大学出版社，2008。
[10]ACCA's Corporate Governance and Risk Management Committee, Corporate Governanceand Risk Management Agenda, at http：//www.accaglobal. com, latest visit 2010-03-28.
[11]Gordon Brown, Angela Merkel＆Nicolas Sarkozy, UK, France and Germany release pointletter on G20, at http://www．numberlO. gov. uk, latest visit 2010-03-26.
[12]Gordon Brown＆Nicolas Sarkozy, For Global Finance, Global Regulation, at http://online. wsi. com, latest visit 2010-03-26.
[13]白钦先、刘刚、郭翠荣编著：《各国金融体制比较》，53 ~ 59页，北京，中国金融出版社，2008。
[14]Sarkozy tightens bank bonus rules, at http: //www. ft. com, latest visit 2010-03-31.
[15]Pans presses G20 leaders to debate caps and taxes on bankers' bonuses, at http://www. ftchinese. com, latest visit 2010-03-31.
[16]Sarkozy tightens bank bonus rules, at http: //www. ft. com, latest visit 2010-03-31
[17]LOI no 2010-237 du 9 mars 2010 de finances rectificative pour 2010（1），Journal Offi-ciel De La Republique Fran caise de 10 mars 2010, edition n。58.
[18]French Bonus Tax, at www. sullcrom. com, latest visit 2010-03-31.
[19]Dutch Banks Pioneer Code To Limit Chief Executives' Bonuses, at http://www．ftchinese. com, latest visit, 2010-03-31.
[20]《财政部关于国有金融机构2008年度高管人员薪酬分配有关问题的通知》，财金[2009] 23号。
[21]《商业银行稳健薪酬监管指引》，银监发[2010] 14号。
[22]贺强：《中国金融改革中的货币政策与金融监管》，135~140页，北京，中国金融出版社，2008。
[23]《国有资产管理委员会关于印发中央企业负责人薪酬管理暂行办法的通知》，国资发分配[2004] 227号。
[24]《金融类国有及国有控股企业负责人薪酬管理办法（征求意见稿）》，财政部2009年2月发布。《财政部关于金融类国有和国有控股企业负责人薪酬管理有关问题的通知》，财金[2009] 2号。《财政部关于印发金融类国有及国有控股企业绩效评价暂行办法的通知》，财金[2009] 3号。《财政部关于国有金融机构2008年度高管人员薪酬分配有关问题的通知》，财金[2009] 23号。
[25]FSB Principles for Sound Compensation Practices-Implementation Standards, athttp://www．financialstabilityboard. org, latest visit 2010-04-14.
2010 > 2010年总第81辑