我国地方政府债券发行与偿付中的法律问题研究

　　
为了应对由美国次贷危机所引发的国际金融危机，各国纷纷扩大政府支出以刺激经济，中国政府也出台了4万亿元的经济投资刺激计划，以达到“扩内需、保增长”的经济目标。其中，为了缓解中央政府的财政负担，增强地方安排配套资金和扩大自身投资的能力，国务院于2009年I月下发了《关于发行2009年地方政府债券有关问题的通知》，制订了发行2000亿元地方政府债券的计划。[1]2009年4月3日，我国首只地方政府债券—新疆维吾尔自治区政府债券（一期）在银行间债券市场与证券交易所市场上市交易。此后，北京、安徽、河南等地方政府也按照统一部署，发行了地方政府债券。截至2010年11月12日，由财政部代理发行的30个省份（不含西藏）和5个计划单列市发行2000亿元地方政府债券的任务全部顺利完成。[2]
　　2009年的地方政府债券是我国首次在全国范围内发行地方政府债券，人们对于这次地方政府债券发行所带来的积极效应和法律风险都给予了高度关注。此次地方政府债券的发行，无疑会促进地方经济的增长，这对中国应对全球金融危机所带来的挑战是必要的。另一方面，此次地方债券的推出，实际上是在不改变现行预算法所规定的地方政府不得发债的前提下进行的，其发行与偿付过程中所涉及的法律问题也引起了广泛关注。比如，地方政府在发行中的主体资格、在偿付中的法律责任，以及对地方政府债券如何进行法律监督等。本文即是针对财政部代理发行2009年地方政府债券这一举措，结合目前规范地方政府债券的法律法规现状以及地方政府债券的特点，就其发行与偿付中存在的法律问题进行分析和探讨，希望能够对规范我国地方政府债券的运作起到一定的借鉴作用。
　　一、2009年地方政府债券的特点
　　目前，规范我国地方政府债券发行与偿付行为的法律法规主要有《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》）、财政部制定并颁布的《2009年地方政府债券预算管理办法》（财预[2009] 21号）、《2009年地方政府债券资金项目安排管理办法》（财建[2009]121号）、《财政部代理发行2009年地方政府债券发行兑付办法》（财库[2009] 15号）以及《财政部代理发行地方政府债券财政总预算会计核算办法》（财库[2009] 19号）。根据这些法律法规和行政规章的相关规定，2009年地方政府债券表现出以下几个特点：
　　（一）2009年地方政府债券由中央代理发行
　　2009年发行的地方政府债券，是指经国务院批准，以省、自治区、直辖市、计划单列市政府为发行和偿还主体，由财政部代理发行并代办还本付息和支付发行费的地方政府债券。[3]财政部按照现行记账式国债的发行方式，面向记账式国债承销团甲类成员招标发行，中标的承销机构可以采取场内挂牌和场外签订分销合同的方式分销。地方政府债券发行后将在上海证券交易所固定收益证券综合电子平台和竞价系统挂牌上市。
　　（二）2009年地方政府债券由中央代办还本付息
　　为了确保2009年地方政府债券到期能够按时偿还，维护政府的信誉，保障投资人的权益，2009年发行的地方政府债券到期后，将由中央财政统一代办还本付息。而各地方政府作为地方政府债券的债务人，需要统筹安排本地区的综合财力，切实承担地方政府债券的还本付息责任，及时向财政部上缴地方政府债券的本息、发行费等资金。未按时上缴的，中央财政将根据逾期情况计算罚息，并在办理中央与地方财政结算时如数扣缴。如果届时还本确实存在困难，经批准，到期后可按一定比例发行1～5年期新债券，分年全部归还。[4]
　　（三）2009年地方政府债券比照国债的税收优惠执行免利息税的政策
　　此次代理发行的地方债券期限是3年，利息按年支付，利率通过市场化招标确定。地方政府债券发行后可按规定在全国银行间债券市场和证券交易所市场上市流通，凡在中央国债登记结算有限责任公司开立债券账户及在中国证券登记结算有限责任公司开立股票和基金账户的各类投资者（包括个人投资者），都可以购买2009年地方政府债券。此次发行的地方政府债券列入省级预算管理，其税收优惠政策比照国债的税收优惠政策执行，对企业和个人取得的地方政府债券的利息所得，免征企业所得税和个人所得税。
　　（四）2009年地方政府债券所募集的资金用于中央投资地方配套的公益性建设项目
　　发行2009年地方政府债券，主要是为了解决新增中央投资地方配套的公益性投资项目地方政府配套资金困难问题。由于中西部地区涉及公益性建设项目的欠账较多，自筹资金能力不足，因此，从分配发债额度来说主要向中西部地区倾斜。考虑到中西部地区政府财力普遍较薄弱，筹集配套资金能力有限，如果中央对其分配债券规模较小，配套就会出现困难，这不利于中央既定政策目标的顺利实现。因此，地区债券规模分配，重点考虑配套需求因素，相应地，中西部地区分配到的债券规模较大。同时，《关于发行2009年地方政府债券有关问题的通知》以及《2009年地方政府债券预算管理办法》第五条都明确规定，地方发债后募集的资金，主要用于中央投资地方配套的公益性建设项目以及其他难以吸引社会投资的公益性建设项目支出，严格控制安排用于能够通过市场化行为筹资的投资项目，不得安排用于经常性支出。[5]
　　二、我国地方政府债券发行与偿付中的主要法律问题分析
　　从上述地方政府债券表现出来的特点以及2009年、2010年我国发行地方政府债券的实践来看，我国地方政府债券的发行与偿付中的法律问题突出表现在以下几个方面：
　　（一）2009年地方政府债券并非完全意义上的“地方政府债券”
　　地方政府债券，顾名思义，是指某一国家中有财政收入的地方政府及地方公共机构发行的债券。而在2009年深圳证券交易所发布的通告中我们可以看到，虽然2009年我国发行的地方政府债券是以省、自治区、直辖市和计划单列市政府为发行和偿还主体，但必须是经国务院批准同意，由财政部代理发行并代办还本付息和支付发行费。并且，此次地方政府债券借用的是国债的发行渠道，即由财政部按照记账式国债的发行方式，面向记账式国债承销团甲类成员招标发行。这使得我国2009年的地方政府债券更像是一种中央以地方名义发行的国债，可以说是一种“准国债”，而非完全意义上的“地方政府债券”。
　　（二）发行地方政府债券对我国《预算法》相关规定的冲击
　　我国地方政府债券的发展历程可谓曲折，在20世纪80年代末至90年代初，为了筹集资金建桥修路，我国许多地方政府都曾经发行过地方债券。但由于地方政府债务管理能力欠缺，其债券的承兑能力较差。有的地方政府债券以支援国家建设的名义摊派给各单位，更有甚者就直接充当了部分工资。[6]到了1993年，这一行为被国务院制止了，并在 1995年颁布的《预算法》中明确指出：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”[7]地方政府债券的禁令一直保持到2009年。
　　2009年地方政府债券的发行可以说是对《预算法》相关规定的一个挑战，尽管当前主流意见认为，《预算法》第二十八条本身并没有禁止地方政府发行债券，而此次地方政府债券是由省级政府在国务院核准的额度内，提请同级人民代表大会或同级人民代表大会常务委员会审查批准发行的，是符合第二十八条的除外规定的。[8]但也有学者认为，《预算法》第二十八条的本意在于地方政府不能成为债券的债务人，而不是形式上是否“发行”债券。[9]笔者无意在此涉入有关本次地方政府债券是否符合《预算法》的争议之中，如前所述，笔者认为，虽然目前由财政部代发的地方政府债券从某种程度上来说，还不是完整意义上的地方政府债券，而是一种“准国债”，但这毕竟意味着地方政府在法律层面获得了一个责任主体“举债”的权利，这对于我国《预算法》的进一步修订和完善有着重要的意义。
　　（三）中央政府与地方政府的责任承担并不明确
　　债券作为一种有价证券，是债务人向债权人出具的承诺在一定时期支付约定利息和到期偿还本金的凭证。具体到地方政府债券，它是相对于国债而言的，是指地方政府根据信用原则、以承担还本付息责任为前提而筹集资金的债务凭证，是有财政收入的地方政府及地方公共机构发行的债券。
　　从法律角度来看，有权发行债券的主体应当是具备独立、完整的权利义务能力的法律主体。也就是说，地方政府债券的发行主体以及最终承担还本付息责任的应当是“地方政府”。而2009年我国发行的地方政府债券的具体做法是，由财政部以记账式国债发行方式来代理发行，且代办还本付息和支付发行费用。虽然此次地方政府债券发行时规定以地方政府为发行主体，并且地方政府还必须按规定向财政部上缴本息和发行费等资金，并在事实上承担着最终还本付息的责任，但由于此次发债的额度以及所募资金的用途均是由中央政府来确定的，很显然中央政府是主角，地方政府只不过是指标争取者与政策执行者。[10]中央政府与地方政府这种权利义务划分不清的状况，使得地方政府债券最终的责任承担也不明确。
　　（四）地方政府债券的偿还机制不够健全
　　为了保障投资者按时收到本金和利息，提升地方政府债券信用等级，2009年地方政府债券采取了由中央财政于债券到期后统一代办偿还的风险控制模式。地方财政要足额安排地方政府债券还本付息所需资金，及时向中央财政上缴地方政府债券本息、发行费等资金。但同时又规定，如果届时地方政府还本确实存在困难，经批准，到期后可按一定比例发行1～5年期新债券，分年全部归还，[11]也就是俗称的“发新债还旧债”。
　　从一定意义上讲，这种偿还机制软化了地方政府的债务约束，容易诱发地方政府的道德风险，很可能变相引发地方政府不负责任地使用地方政府债券，以便为下一次获得新债券的发行额度制造理由。另外，政府的收入主要来源于税收，在目前分税制的情况下，地方政府必须严格按照中央统一的税收政策，不能通过调整税种、税率拓宽财源，这使得目前各地政府普遍存在财政吃紧的状况，也给未来地方政府债券的偿还带来了隐患。这使我们不得不担心，地方政府是否能够严格按照规定不把资金挪作他用，不会出现以往地方政府在获得资金后先盖楼买车再进行项目建设的现象，或者引发更大规模的“政绩工程”。在1998年亚洲金融危机期间，我国也曾通过发行1082亿元长期建设国债并转贷给地方，用于增加地方政府的财力，但其后转贷资金的偿还情况并不理想。一些财力薄弱的省份无力偿还，最终还是由中央财政兜底。[12]
　　（五）地方政府债券的市场化定价机制尚未建立
　　尽管2009年地方政府债券采用的是“低门槛、免利息税”的优惠政策，但在二级市场上，2009年地方政府债券并没有受到投资者的追捧。首期地方政府债券—新疆维吾尔自治区政府债券一期上市首日成交低迷，迅速跌破发行面值，其后上市的大量地方政府债券基本上也未能摆脱这一厄运，零成交、破发已成为2009年地方政府债券的普遍现象。[13]
　　笔者认为，地方政府债券在二级市场上集体遇冷的主要原因是缺乏市场化的定价机制。一方面，地方政府债券的流动性低于国债的流动性，市场要求较高的利率水平来补偿。然而，在实际操作中，地方政府债券的利率虽然是通过全国银行间债券市场招标方式确定的，但目前招标文件中将地方政府债券的招标利率区间限制在招标前5个工作日3年期国债收益率均值的15％左右。这使得各地发行的地方政府债券的票面利率，相比同期银行储蓄存款利率以及同期发行的3年期国债利率要低很多。以2009年新疆维吾尔自治区政府债券一期（“09新疆01”）为例，其票面年利率为1.61%，事实上这样的利率不但低于市场此前普遍预期的1.65%，也低于同期二级市场国债的收益率水平。[14]另一方面，此次地方政府债券发行过程中，尽管地方政府的信用评级差异很大，但信用评级不同的各地政府债券利率相差并不大，目前各地发行的地方政府债券，其招标利率均在1.60％～1.82%，这显然不利于债券市场定价机制作用的发挥，也不利于调动投资者的积极性。[15]
　　（六）地方政府债券的监管机制欠缺
　　从法律角度来看，地方政府债券是债券持有人享有的对发行主体的债权凭证。投资者购买地方政府债券后，地方政府与投资者之间是一种债权债务关系，投资者是债权人，地方政府是债务人。地方政府债券的债权人不仅应当享有债券到期后本金与利息的偿付请求权，也应当享有对其债务人即地方政府的监督权。
　　而目前规范地方政府债券的法律制度，仅规定了地方政府债券收入由中央政府按相关预算管理规定对地方政府债券收入进行监管，即纳入预算统一管理，接受同级人大监督。虽然在《2009年地方政府债券资金预算管理办法》中进一步细化了有关预算管理具体问题，如要求地方政府将地方政府债券收支全额纳入省级财政预算管理，市、县级政府使用债券收入的，由省级财政转贷，纳入市、县级财政预算，并报同级人民代表大会审查批准等。但现有的法律制度在资金使用监管方面，以及有关人员的责任追究方面的规定尚为空白，更缺乏相关的人大监督、审计监督以及投资者监督的相关规定。再加上地方政府财务信息披露机制尚未建立，这也在一定程度上制约了投资者对地方政府负责发行事务和使用债务资金的信任，制约了对地方政府的监督。
　　三、完善我国地方政府债券法律制度的建议
　　地方政府债券不仅有利于应对金融危机所带来的冲击，解决地方政府财政不足的问题，而且有利于地方政府更灵活地筹集资金，这对于实现地方政府职能、促进地方基础设施建设和经济的长远发展有着重要的意义。我国应着力建立并完善政府债券法律体系，尽快修改《预算法》，进一步完善地方政府债券的市场化定价机制以及监管制度，规避地方政府债券到期不能偿还的风险，这对于未来我国地方政府债券的发展至关重要。
　　首先，应当尽快修改《预算法》。《预算法》第二十八条禁止地方举债的相关内容，与当前允许地方政府发行债券是不相适应的。尽管财政部一再强调，目前的地方政府债券属于财政部代理发行，代办还本付息，是符合相关法律规定的，但事实上，如前所述，仍有许多专家和学者质疑2009年发行地方政府债券的合法性。另外《预算法》还规定地方财政必须实行收支平衡，不能出现赤字，这也与发行地方政府债券的现状不符。因此，《预算法》始终是一个需要解决的法律瓶颈，应当尽快对《预算法》进行修订，解除对发行地方政府债券的法律限制，并通过法律的形式将允许地方政府发行债券确定下来，为地方政府举债提供相应的法律保障。
　　其次，应当完善地方政府债券的监督体制。地方政府债券是刺激经济的一种措施，如果用得好，将会极大促进经济发展，改善民生。反之，则可能会带来更大的危机。因此，地方政府债券必须在各种力量的有效监督之下，规范其合理使用，才能为我国经济的增长带来源源不断的发展后劲。在我国目前的体制下，有学者提出，应当构建由国家发展和改革委员会、地方财政部门和证监会组成的多层次的地方政府债券监管体制。其中，发改委基于防止地方政府过度举债和“赤字债”现象的发生，对发债总量进行严密的控制并负责额度的协调分配。地方财政部门则是根据宏观经济政策的具体要求，监督资金的流向，确保资金投入到应投资的领域；证监会则负责对市政债券的发行、流通、运作等工作进行管理和监督。[16]
　　再次，应当合理确定地方政府债券的利率水平。如前所述，2009年地方政府债券的发行过程中，不仅信用评级不同的各地政府债券利率相差不大，而且地方政府债券的利率相比同期国债和银行存款利率水平明显偏低。在规范的地方政府债券运作模式中，应当根据发达地区与欠发达地区不同的经济实力以及偿债能力来确定不同的利率水平。另外，由于地方政府债券的安全性低于国债，流动性低于银行存款，因此，只有其利率水平高于国债利率和银行存款利率，才能更好地调动投资者的积极性。
　　另外，应当建立地方政府债券偿还机制。为确保地方政府债券发行后能够按期还本付息，地方财政应当建立专门的地方政府债券收支预算，要对用债券所筹资金的项目安排实行单独管理，该资金不能与其他资金来源的项目随意调剂使用。还可以建立专门的偿债基金，债券投资项目所产生的收益要直接拨入该偿债基金，以便安排好地方政府债券的还本付息支出。与此同时，中央政府应当对地方政府每年的债务预算执行情况进行审计和监督，积极组织清理拖欠债务，减少隐性债务。
　　最后，应当健全地方政府债务信息披露制度。地方政府债券的发行者负有向投资者提供信息的义务，以保证投资者能够合理地理解和评价所要购买的债券。同时，信息披露制度对于地方政府债券的安全运行也起着积极的约束作用，它不仅可以约束地方政府对债券所筹资金的项目安排，防止资金的挪用，也可以约束地方政府债券的发行与偿付行为，保障投资者按期得到本金及利息。我国目前还没有能够全面、系统地反映地方政府全部活动的政府财务报告，因此，下一步应当健全地方政府债务信息的公开披露制度，以满足各方利益相关者对相关信息的需要。
　　四、结语
　　2009年财政部代替地方政府发行了2000亿元的地方政府债券，这是针对当前经济社会发展的形势而拟定的，是鉴于各地扩大内需、保增长的经济发展目标而决定的。一直以来，我国对地方政府举债都采取了相当谨慎的态度。2009年地方政府债券的发行，实际上标志着冻结多年的地方政府债券又开始重新启动。从国际经验和国内经济发展的前景看，地方政府很可能会继续发行债券并在发债中获得更大的自由度。目前，由于我国资本市场还处于初级阶段，地方政府债券尚在发展初期，法律制度在规范地方政府债券方面还有诸多不足，这些不足方面亟待健全或完善，以进一步完善地方政府债券的发行与偿付机制，保障地方政府债券市场的健康有序发展。　　[1]参见国务院《关于发行2009年地方政府债券有关问题的通知》（国发[2009]　2号）：“根据《中华人民共和国预算法》的有关规定，国务院决定由财政部代理发行2009年地方政府债券2000亿元。各省的发行规模，由本级人民政府在统筹考虑本地区实际需求和偿债能力等情况后提出申请，由财政部根据中央扩大内需投资项目地方配套规模、地方项目建设资金需求以及偿债能力等因素审核后报国务院审批。”
[2]参见《今年2000亿元地方政府债发行任务完成》，资料来源：《上海证券报》电子版2010-11-13, http : //paper. cnstock. com/paper＿new/html/2010-11/13/content＿61908. htm，最后访问于2010年11月20日。
[3]参见《2009年地方政府债券资金项目安排管理办法》第二条。
[4]参见《2009年地方政府债券预算管理办法》第十条。
[5]详见《2009年地方政府债券资金项目安排管理办法》第五条的相关规定。该条款规定本次地方政府债券所募集资金的使用范围包括：保障性安居工程，农村民生工程和农村基础设施，医疗卫生、教育文化等社会事业基础设施，生态建设工程，地震灾后恢复重建以及其他涉及民生的项目建设与配套。
[6]邓淑莲：《地方政府该不该发债：对＜预算法＞修订的一点思考》，载《上海财经大学学报》，2008 (3)。
[7]事实上，早在1985年《国务院办公厅关于暂不发行地方政府债券的通知》（国办发[1985] 63号）的相关内容中就流露出中央政府对地方政府债券的担忧。该通知指出：“目前，发行地方政府债券将会扩大固定资产投资总规模，继续加大已经膨胀了的固定资产投资。当前经济形势中存在的主要问题是国民经济增长速度过快，固定资产投资增加过猛，如不加以控制，就会超过国家财力和物力的承受能力，导致大量增发货币冲击市场，造成物价上涨，直接影响国民经济的健康发展和经济体制改革的顺利进行。”
[8]参见：《财政部有关负责人就财政部代理发行2009年地方政府债券有关问题答记者问》，资料来源：http／／www mof. gov. cn/zhengwuxinxi/caizhengxinwen/200903/t200903 17＿123652.htm1，最后访问于2010年11月20日。
[9]吴鹏飞：《地方政府债券法律问题之反思》，载《上海金融》，2009 (8)。
[10]邓凯君：《地方政府债券法律问题初探》，载《现代经济信息》，2009 (10)。
[11]参见《2009年地方政府债券预算管理办法》第十条。
[12]贾洪文、胡琴：《中央代发地方政府债券的理论分析与实践探讨—以2009年地方政府债券为例》，载《甘肃行政学院学报》，2009 (6)。
[13]参见《地方债缘何频频“破发”？》，资料来源：http: //news. xinhuanet com/for-tune/2009-04/08/content _ 11150896. htm，最后访问于2010年9月11日。
[14]参见《地方债利率偏低》，资料来源：http: //news. xinhuanet. com/fortune/2009－04/04/content _ 11130352, htm，最后访问于2010年11月19日。
[15]程燕婷：《促进我国地方政府债券发行的建议》，载《经济纵横》，2009 (10) 。
[16]贾洪文、胡琴：《中央代发地方政府债券的理论分析与实践探讨以2009年地方政府债券为例》，载《甘肃行政学院学报》，2009 (6)。