为更有效地监测、分析和控制金融市场的系统性风险，维护金融稳定，美国2010年7月21日通过的《多德-弗兰克华尔街改革和消费者保护法》（以下简称美国金融监管改革法）授权组建金融稳定监督委员会（Financial Stability Oversight Council, FSOC)。作为一个跨部门的系统性风险监测和监管协调机构，研究FSOC的治理结构和运作机制对于我国构建宏观审慎监管组织体系、研究美国金融监管体制改革具有重要意义，有鉴于此，本文对其组织架构、运作机制和近期主要议题进行了研究。
一、美国金融监管改革法是组建FSOC的立法依据
根据法律规定，2010年10月1日，FSOC正式成立并召开了第一次会议。会议通过了《美国金融稳定监督委员会组织规则》(By-laws of FSOC，以下简称《组织规则》），进一步阐明了FSOC的治理原则和程序。
（一）职责
在美国金融监管改革法的基础上，《组织规则》进一步明确了FSOC的职责和权力。FSOC的法定职责有三：一是识别危及美国金融稳定的各类风险；二是促进金融市场的自我约束，降低对政府救助的期待和道德风险；三是有效应对危及美国金融体系稳定的各类新风险。据此，其主要权力包括：一是推进信息的收集与共享，并以此促进监管协调；二是从美国金融市场实际出发，全面加强系统性风险的识别与防范。在金融机构层面，认定具有系统重要性的非银行金融机构并将其纳入美联储监管范围；在金融市场层面，有权认定具有系统重要性的金融市场设施和支付、清算与结算系统；在金融监管标准方面，有权建议对规模较大、关联性强的机构实施更为严格的审慎监管标准；对于美国金融稳定形成严重威胁的机构，可以强制分拆。三是有权建议美国国会修改法律，减少监管空白。
（二）人员组成与职责
就组成人员而言，FSOC体现了广泛的代表性，由十个有投票权的成员和五个列席成员组成。拥有投票权的成员包括九个联邦金融监管机构成员和一个拥有保险专业知识的独立成员，分别是财政部部长（同时出任FSOC主席）、联邦储备委员会主席、消费者金融保护局局长、货币监理署（OCC）负责人、证券交易委员会（SEC）主席、联邦存款保险公司（FDIC）总裁、美国商品期货交易委员会主席、联邦住房金融局局长、联邦信用合作机构董事会主席以及一位拥有保险专业知识的独立成员，该独立成员由总统任命并经参议院批准，任期六年。其余有投票权成员任期与各自所在机构任期相同。列席成员以顾问身份参与FSOC的运作，分别包括：新成立的金融研究室（Office of Financial Research）主任、联邦保险办公室主任、各州保险委员会选出的一位州保险监管专员代表、各州银行监管机构选出的州银行监管者代表以及各州证券监管机构选派的一位证券监管委员。列席成员任期为两年。
就日常运作而言，FSOC主席负有重要责任：一是负责召集并主持委员会定期会议，拟订工作计划和议程；二是监督日常行政职能，指导并管理委员会工作人员的行为；三是协调委员会的各项研究工作，并与金融研究办公室进行磋商；四是协调、准备委员会对国会的年度报告；五是出席国会并代表委员会提供证词，或要求或允许提供证词的其他情况。
缺乏关于系统性风险的充分、准确数据是监管机构未能识别潜在风险并及时采取干预措施的重要原因。为此，美国金融监管改革法授权国会成立金融研究室，其法定任务是协助金融监管机构改善金融系统数据的收集和分析。具体任务包括：一是支持FSOC及其成员监管机构进行金融分析；二是推进财务报告要求标准化；三是开发和维护数据库；四是提高数据收集效率并保密。在工作机制上，金融研究室负责人要与FSOC主席建立紧密的工作关系。
（三）工作机制
在定期工作机制方面，FSOC主要通过定期召开会议的方式形成各项决策，按程序表决通过后付诸实施。根据《组织规则》第6节(a)款的规定，FSOC主席或过半数有投票权理事提议可以召开委员会会议，但会议的频率不能少于每季度一次。在日常工作机制方面，为履行法定职责，FSOC设立三个由成员监管机构不同层级人员参加的委员会，负责推动委员会各项日常工作，详见下图。
1．副部长级委员会（Deputies Committee），成员为FSOC每个成员机构的副主席（总裁）级别的高级官员，负责合作协调并监督FSOC跨部门工作人员的工作。
2．系统性风险委员会（Systemic Risk Committee）及其两个分委员会，负责分析对美国金融稳定构成潜在威胁的各类风险因素。系统性风险委员会承担系统性风险监测的核心职责，成员包括各成员机构高级官员，负责确定优先需要分析、研究的系统性风险的来源，并指导系统性风险两个分委员会的工作。系统性风险委员会有义务向副部长级委员会提交工作报告。根据系统性风险的主要来源，FSOC系统性风险委员会下设两个分委员会：金融机构分委员会（Institutions Sub-committee）和金融市场分委员会（Markets Sub -committee)，分别负责金融机构和金融市场风险状况及其对金融稳定影响的监测。其主要职责包括：一是识别和分析可能在中长期影响金融机构和金融市场稳定的新的、交叉性风险。二是及时识别各类在中长期可能影响金融稳定的问题。在金融机构层面，重点关注融资结构与杠杆率的趋势、新产品、对特定风险的敞口等。在金融市场层面，重点关注市场波动率和流动性的趋势、市场结构或资产估值趋势变化等。三是作为各监管机构讨论系统性风险的论坛和日常分享信息的平台。
3．常设委员会（Standing Functional Committees），为履行FSOC日常和持续的工作职责，在系统性风险委员会之外，由来自成员监管机构的工作人员组织成若干常设委员会，负责具体推进各项工作和执行有关决策。根据FSOC主要职责，目前成立了5个职能委员会，分别是非银行金融机构认定委员会、金融市场设施和支付、结算、清算设施认定委员会、提高审慎标准委员会、有序清算机构与处置计划委员会和数据委员会，其具体职责见下表。
表 FSOC常设委员会及其职责
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│委员会 │主要职责 │
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│非银行金融机构认│确定哪几家非银行金融机构应被美联储确定为系统重要性机构 │
│定委员会 │并接受其监管 │
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│金融市场设施和支│支持FSOC考虑、宣布、确定、复核哪些金融市场设施和支付清 │
│付、结算、清算设│算设施具有系统重要性 │
│施认定委员会 │ │
├────────┼────────────────────────────┤
│提高审慎标准委员│对已被确定具有系统重要性并可能影响金融稳定的非银行金融 │
│会 │机构、大型关联银行控股公司、其他金融市场活动提出提高审 │
│ │慎监管标准的建议。支持FSOC履行下列职责：了解监管动态、 │
│ │便利信息分享与交流、提出确定监管优先对象的原则以及识别 │
│ │可能引发风险的监管漏洞 │
├────────┼────────────────────────────┤
│有序清算机构与处│支持FSOC有关处置计划要求、提交处置方案、考虑由美联储或 │
│置计划委员会 │FSOC宣布分拆命令的职责以及制定规则实施金融改革法有序处 │
│ │置当局第二章的相关职责 │
├────────┼────────────────────────────┤
│数据委员会 │ 制定有关数据收集规则、通过减少重复性降低数据收集成本，│
│ │与金融研究室合作分享数据并提出数据需求格式和内容的指引 │
└────────┴────────────────────────────┘
（四）信息收集、透明度与信息保密
信息的及时收集与共享是有效应对金融稳定各类威胁的前提与基础。金融监管改革法授权FSOC从各成员监管机构、联邦保险办公室、金融研究室收集数据或信息以履行法定职责，特别是授权FSOC指导金融研究所从非银行金融机构或银行控股公司收集信息以评估对美国金融体系构成威胁的风险。在此基础上，FSOC《组织规则》第4节（C)款确立了协调实施信息收集的原则和降低信息收集成本的具体措施。FSOC主席代表委员会与各成员机构协调相关信息的收集和发布，尽可能减少信息的重复收集。FSOC收集信息的主要渠道有两条，一是来自各成员监管机构的现有数据；二是对各成员监管机构均不掌握的信息，通过金融研究室数据中心制定财务报告准则，提出数据标准格式和内容，向各监管机构收集并进行分析。
适当的透明度既是金融监管机构治理结构的重要内容，也是维护金融市场信心的必要前提。FSOC第一次会议通过了《透明度规则》，确立了原则公开、保密例外的监管信息透明度基本规则。一方面，FSOC致力于以公开和透明的方式履行职责，在此前提下，只要有可能，FSOC的议事程序、规则、决策结果都将向公众公开。与此同时，FSOC的核心任务是监测金融系统性风险和应对新威胁，这将需要对监管和市场敏感信息进行讨论，包括具体的企业、交易和市场的相关信息。上述信息只有在保密基础上才能获得，而其一旦泄露很容易引起市场预测的不稳定并引发监管套利行为，可能损害金融稳定。
（五）问责机制
根据美国金融监管改革法，FSOC承担识别、控制系统性金融风险、协调监管措施以有效应对金融稳定各类威胁的重要责任。为维护市场信心，FSOC在《组织规则》中明确以定期报告与特别报告相结合的机制向国会报告工作的问责机制。一方面，FSOC将每年向国会提交年度工作报告，主席将代表委员会出席国会并作证，报告FSOC的工作情况并阐述新出现的对美国金融稳定的各种威胁。另一方面，FSOC还将根据国会要求，对特定问题进行专门报告。例如，根据金融监管改革法案，FSOC需要在法案颁布后的六个月内（2011年1月22日以前）进行四项研究，其中包括提供沃尔克规则的具体实施建议。
二、目前开展的主要工作
FSOC正式成立以来，先后于2010年10月1日和11月23日召开两次委员会全体会议，一是通过了《组织章程》、《透明度规则》、《委员会各委员会组织结构》三个组织章程类文件；二是根据金融监管改革法的授权，启动了多项立法行动；三是通过了部门预算。
（一）整合立法路线图
美国金融监管改革法为获得通过，在许多关键问题上只是制定了原则性的法律条文，监管政策的具体实施需要由相应监管机构制定大量具体监管条例。为维护金融稳定，FSOC第一次会议通过了《整合立法路线图》，对成员监管机构涉及金融稳定和系统性风险防范的具体法规和条例的制定程序和时间要求进行了整合并向社会公布。在此过程中，FSOC明确了控制可能对金融稳定构成威胁的风险、建立有序清算机构、保护金融服务消费者和金融市场投资者、提高金融市场透明度和问责制、推进监管机构自身改革五项主要任务，并根据美国行政程序法提出草案、公布提案、公众评议、最终定案四个法定程序，相应整合公布了监控系统性风险、监管大型高度关联金融公司等13项近期重要立法任务的时间节点。
（二）非银行金融机构监管预通告
根据美国金融监管改革法第111节的规定，对大型、高度关联的非银行金融公司由FSOC负责认定，由美联储负责日常监管，以确保这些机构无法逃避严格的监督或是威胁到金融系统的稳定。2010年10月1日FSOC第一次会议公布了《非银行金融公司监管预通告》(Advance Notice of Proposed Rulemaking Regarding Authority to Re-quire Supervision and Regulation of Certain Nonbank Financial Compa-nies)：一是明确了在决定特定机构是否纳入美联储监管时应考虑的因素，即判定该机构是否具有系统重要性时应关注哪些问题。具体而言，包括但不限于杠杆化程度、资产负债表风险的程度和性质、市场交易的范围和性质以及与其他重要的非银行机构和银行控股公司的商业关系、作为市场主体信贷来源和金融系统流动性资金来源的重要性、金融服务的不可替代性、机构已受监管机构监管的程度、金融资产的数量和性质、负债类型及数量包括对短期资金的依赖程度等。在此基础上，针对这些因素FSOC提出了具体考虑的因素和标准建议并征求社会公众意见。二是规定了具体认定程序和时间要求。FSOC必须提前通知特定非银行金融公司并给予该公司30天听证申请期和30天的材料提交期。举行听证会后，FSOC应在60天内作出最后决定。指定后FSOC至少每年进行后续评估，且指定程序和结果都要接受司法审查。
（三）沃尔克规则实施预征求意见
金融监管改革法第619节授权FSOC研究并提出实施沃尔克规则的具体建议。成员监管机构—美国货币监理署、美国联邦存款保险公司、美国联邦储备系统委员会、美国证券交易委员会、美国商品期货交易委员会，在制定和通过法规实施沃尔克规则时，必须要考虑FSOC的意见。2010年10月1日第一次FSOC全体会议一致通过了《为实施沃尔克规则征求公众意见的通告》。鉴于沃尔克规则对美国金融机构经营模式和竞争力的重大影响，FSOC提出就如下关键问题征求意见：一是如何实施以实现法律规定的目标；二是实施规则时必须考虑的关键因素；三是对包括对冲基金、私募股权基金、自营交易等关键概念的法律定义；四是是否出台更为严格的审慎监管标准，如额外的资本和数量限制；五是实施的过渡期安排等。
（四）金融市场设施与支付清算系统监管预通告
美国金融监管改革法第112节（a）(2)（J）和第804节（a）授权FSOC识别和认定系统重要性金融市场设施和清算结算系统。为落实法律的规定，2010年11月23日FSOC第二次会议一致通过了《金融市场设施与支付清算系统监管预通告》，一是明确了认定市场设施时应考虑的问题，包括但不限于如下五个因素：该金融市场设施发生交易的货币价值、对交易对手的总敞口、与其他金融市场设施和支付清算系统的关联性、失败或功能紊乱对关键金融机构、金融市场和金融体系的影响；二是规定了具体的认定程序和时间要求；三是结合前述因素提出了认定时的10个具体因素和标准的建议，并向社会公开征求意见。
三、简评及对我国的启示
（一）防范和控制系统性风险有赖于多部门的参与和多维度的分析与监测
金融体系的系统性风险存在于金融体系的各个领域，并与宏观经济形势的变化密切关联，其涉及范围广、影响因素多、随时间动态变化的特点给系统性风险的识别、监测和防范带来了很大的困难。通过组建由财政部门、中央银行和各金融监管机构参加的综合协调机构，FSOC能够有效获得多层次、多角度、多方面的信息，及时把握各个金融领域的风险状况及其变化趋势，全面识别和监测系统性风险。同时，通过建立各部门协商讨论的平台，能够实现财政政策、货币政策和监管政策的有机协调，通过采取综合手段有效处置风险隐患，防范和控制系统性风险。此外，FSOC根据金融体系特点，抓住金融机构和金融市场设施两个关键要素，从两个维度收集信息并进行分析，并在上一层次的系统性风险委员会进行分享、验证与整合，有利于提高风险识别的准确性和风险防范的及时性与有效性。
（二）良好的治理和组织架构是跨部门委员会有效运作的基础
作为跨部门委员会，如何推动各部门的协调配合，确保委员会各项职责的有效实现是FSOC运作的重点。FSCO通过制定《组织章程》，明确了人员组成和议事、表决规则，确立了协调配合的工作机制，使得其运作有章可循。根据章程，FSOC设立了由成员单位不同层级人员参加的副部长级委员会、系统性风险委员会及其分委员会和各常设职能委员会，推动委员会各项工作的有效开展。同时，多层次人员的参与，使得委员会得到有效的决策支持，并能够有效保证委员会决策的贯彻落实。此外，通过确立公开透明的原则，严格遵循美国行政程序法规定的提出草案、公布提案、公众评议、最终定案等法定程序，FSOC在程序上注意维护立法程序的公开和透明，在内容上注意听取包括金融业界和金融服务消费者、金融产品投资者在内的广大社会公众的评价和建议，有利于充分反映相关利益体的诉求，有利于提升规则本身的合理性和有效性，有效促进其法定职责的履行和监管目标的协调实现。
（三）专业机构的支持是跨部门委员会有效运作的保证
如何有效获得金融体系的风险信息并针对风险提出有效的处置策略是系统性风险控制的难点，也是FSOC能够有效履行职责的保证。美国金融监管改革法建立了独立于各监管机构的金融研究办公室，用以协助包括FSOC在内的各金融监管机构改善金融市场的数据收集和分析，以此促进金融稳定。根据现行制度安排，金融研究办公室设立于财政部以保证其预算独立。在工作机制上，金融研究办公室分别建立数据中心和研究分析中心，负责制定统一的财务报告准则和提高数据质量，并帮助提供必要的分析、检测风险集中的金融体系的工具和方法。通过该制度安排，FSOC能够得到金融研究办公室的数据和研究支持，有利于FSOC有效监测金融体系的各类风险，识别影响金融稳定的隐患，促进金融体系的稳定。
2011 > 2011年总第82辑