一、美国消费者金融保护局设立
（一）新法案出台的博弈过程
2010年7月21日，美国总统奥巴马正式签署了《多德—弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》，其中第10部分《消费者金融保护局法案》（以下简称《法案》）对消费者金融保护局（以下简称保护局）作出了专门的规定，主要内容包括保护局的设立与权力，其他银行审慎监管机构、消费者保护机构以及其他联邦机构消费者金融保护职能向保护局的转移，以及涉及修改的多部法律修正案。在《法案》实施的一年多时间，当初在立法时的争论与博弈又延伸到了保护局的筹建、首任局长的任命以及权力的移交过程之中。
自2009年奥巴马和财政部提出金融改革草案开始，消费者金融保护改革的有关争论从未停止过。消费者金融保护占据了美国此次金融监管改革重中之重的位置。美国财政部的官员在立法听证的场合多次表明：美国的金融监管机构以多头监管为特点，消除“监管套利”是设立保护局支持者最强有力的理由。“联邦缺少领导能力和问责制度，相反却有一个注定失败的支离破碎的监管系统。银行和非银行服务提供者在同一个消费者市场激烈竞争，但是却受两种不同且难以协调的联邦体系的管辖——一个是建立于检查和监督之上，另一个是建立在事后调查和惩罚机制之上”。“一个专门的金融服务消费者保护机构是对美国目前现存的监管体系唯一有效的回应。”{1}
美国的消费者金融保护作为其金融监管的基本原则之一，早在20世纪60年代已经开始。为什么在2008年金融危机之后，成为了华尔街改革的重头戏？这个契机的出现应主要归功哈佛大学的教授沃伦（Elizabeth Warren）。2008年金融危机时，沃伦教授已经潜心研究金融产品领域消费者保护多年，并且有多部报告和研究成果{2}描述了金融机构提供的产品不安全的各种表现和原因。得益于美国非常成熟的有形产品的消费者保护制度，沃伦教授呼吁完善消费者金融保护制度时，主要的论据在于：金融产品虽然是无形的，只是一种契约关系，但是和有形的产品一样也能给个人和家庭的安全带来伤害，特别是，当这种无形的产品甚至可以随时因金融机构单方通知而更改，消费者信息严重不对称以及滥用契约自由精神时，给个人和家庭的安全带来更严重的损害。因此，相对于有形产品的消费者保护，金融产品的保护更应该加强。另一方面，沃伦教授在报告中列举了金融产品提供方面市场失灵的证据，要求政府更强有力地监管介入。她在几年前就已经提出的设立消费者者金融保护局的主张被奥巴马政府接受，也得到了消费者保护团体、工会、学术界和民主党的支持。反之，代表了美国最大的一些金融机构的金融服务圆桌论坛、共和党人以及一些银行机构强烈反对建立一个独立的金融消费者保护局，列举的原因包括会增加新的监管负担、扼杀金融创新等。
但是，次贷危机后流离失所的住房按揭者和享受髙额奖金的金融髙管们的鲜明对比帯来了比雷曼兄弟倒闭更大的刺激。由2008年次贷危机引发的金融危机后，美国政府更加清楚地意识到，金融机构的稳健发展已经不是金融监管目标的最主要目标，作为市场的主要参与者与市场后果的承担者，消费者手中的武器显然不足以抗衡日益集中和扩大的金融服务机构。
尽管有银行机构以及共和党的反对，在进行了一些让步和妥协后，奥巴马政府还是如愿通过了《法案》，设立了独立的保护局。这一里程碑式的事件，对金融监管理念是一种革新，在金融产品发展的今天，监管的界限和方式应该相应转变，“消费者保护”或许比“审慎监管”更适应当今金融产品监管的需要。
（二）新《法案》施行之前对消费者的金融保护
《法案》可以说是对美国之前实施有效的消费者金融保护法律的总结。自1968年制定第一部为消费者提供金融保护的联邦法律《消费者信用保护法案》（包括《诚信贷款法案》）起，美国就将消费者信贷所带来的问题和复杂情况纳入了监管的视野。由于作为消费者的借款人和银行之间不平等的议价地位，国会通过了很多法律，以保护消费者免受不轨行为所害。{3}1985年以后，以《信贷行为规则》生效为标志，一系列与消费者保护有关的新法案相继出台，其中大部分为现行消费者金融保护法律框架的组成部分。
在《法案》中列出的“现行消费者金融保护法律”{4}共计18个（见附表1—1）。大部分的法律是在20世纪60年代至90年代间完成的。列出的大部分法案与美国信用管理法律体系重合，主要涉及银行，汽车金融提供商，消费借款提供方，以及其他向消费者提供金融服务的公司。20世纪60年代以来，美国金融业的发展已经令立法者和监管者不得不注意消费者金融保护。关于这方面，法案按照目标不同可分为以下几类：一是有关信息披露的法律；二是有关民事权利平等的法律；三是保护消费者隐私的法律；四是规范信贷发放过程、催收、房屋抵押、信用报告使用过程中滥用权力的法律。
从这些法案内容可以看出，这种保护主要是事后的保护。如果有人在获得金融产品或者服务的过程中被侵害了这些法案赋予的权利，他/她可以通过法律的程序保护自己的权利，获得相应的补偿。但是，从金融机构本身的合性操作方面，并没有增加额外的主动保护消费者的义务和责任。《法案》设立的保护局不仅有事后查处的权力，并且能要求金融机构主动履行保护消费者的义务和责任。
（三）保护局权力来源
《法案》另行增加了“联邦消费者金融法律”的定义，并将其作为授予保护局权力的法律来源，而“现行消费者法律”仅为“联邦消费者金融法律”的组成部分。《法案》第1002（14）条给出了“联邦消费者金融法律”，该定义在提及消费者金融保护局的权力时，屡有涉及，可以说，保护局权力来源的依据在于“联邦消费者金融法律”。“联邦消费者金融法律包括本法案、现行的消费者法律、《法案》第F 节和第H节提及的将其授权转移给保护局的法律以及保护局根据上述法律制定的任何规则和命令，但是，《联邦贸易委员会法案》除外。”
从以上定义可以看出，《法案》力求给予保护局的权力最广泛的、开放式的法律来源。《法案》对美国的金融消费者保护制度是对20世纪60年代以来消费者金融保护法律的总结，也是在未来金融发展趋势下金融监管体系的重构，重构监管者、金融服务机构以及普通公众在金融产品和服务市场上的关系。从立法技巧上来说，保护局的权力来源是可以用法律扩充的，而不是仅仅跟于现行消费者法律，为日后的进一步发展留下了空间。
二、保护局与消费者保护监管体系中其他机构的关系
保护局作为具有广泛监管权力的金融机构，其存在和运行必然设立与一些现有机构权力的重合、移交和协调。《法案》中主要列出了以下机构与保护局的关系，并强调了保护局的性质与权力。
（一）与总统及国会的关系（保护局的独立性）
根据《法案》第1011条，保护局设立在联邦储备体系之内，是一个独立的机构，根据“联邦消费者金融法律”，监管消费者金融产品和服务的提供。保护局是美国法典第5编第105条定义的行政机构，其运作规则应遵守相应的法规。
保护局的局长由美国总统任命，但是参议院对该人选有建议权和决定权。{5}而总统可因无效率、失职及渎职为理由撤除局长的职务。{6}保护局的任何推荐或证词无须反映总统的观点。{7}
保护局应该出席参议院银行、住房和城市事务委员会和众议院能源和商业委员会每半年对其提交报告进行审查的会议。保护局在出席半年会议前，应将报告向上述委员会提交，同时提交给总统和参议院商业、科学和交通委员会。该报告应包含以下内容：（1）消费者在购买或获得消费者金融产品或服务时面临的重大问题；（2）前一年的预算要求是否合理；（3）前一年制定的重要规则和命令以及重要提议，后一年规则和命令制订计划；（4）对其收到的消费者投诉的分析；（5）前一年公共监督和执行行动的列表；（6）针对不属于信用合作社以及储蓄机构的被监管对象发布的规则、命令以及采取的行动；（7）对州检察长以及州监管者根据联邦消费者金融法律采取重犬行动的评价；（8）对保护局致力达到公平借贷目标的分析；（9）对促进少数族裔以及妇女就业举措的分析。{8}
在这次新任保护局局长的任命过程中，我们看到了总统及国会在局长任命中的角力。奧巴马政府为了绕开国会的批准，2010年9月任命沃伦教授担任即将成立的美国消费者金融保护局（CFPB）顾问，负责领导该局筹备工作。由于局长人选的决定权在国会，最终2011年7月，奥巴马政府提名了科雷担任保护局局长。
（二）与美联储的关系（保护局的自治权）
奧巴马最初的设想是设立一个完全独立的保护局，但是在立法过程中的博弈和妥协，保护局被设在了美联储之内。与美联储的关系怎么确定，将关系到保护局是否能发挥期望中的作用。《法案》第1021（c）条用五点阐述了保护局与美联储的关系。
1.美联储将其根据联邦消费者金融法律享有的对监管对象的检查权授予保护局。
2.尽管美联储享有《联邦储备法》授予的权力，但是，美联储不得干涉保护局局长决定的任何事物和程序，包括检查和执行行动，除非另有法律特别授权；不得任命、指挥、撤换保护局的任何雇员；不得将保护局或其职能与其任何部门或职能进行结合或者合并。
3.保护局制定任何规则和命令无须美联储同意或者审查。美联储不得推迟或者阻挠保护局任何规则和命令的签发。
4.局长或者保护局的任何官员在向国会提交立法性建议、立法评论或证词前，只要上述建议、立法评论或证词明确指明表达的是保护局的观点，无须提交给任何官员和机构进行审查或同意，也无须反映美联储的观点。
5.保护局和美联储互不负责。保护局无须为美联储的作为或不作为承担责任，反之亦然。
（三）与审慎监管机构的关系
根据《法案》中审慎监管机构的定义{9}，就被保险的储蓄机构或者储蓄机构控股公司或者是上述机构的附属机构，指相应的联邦银行监管机构（定义见《联邦存款保险法案》第三节），包括美联储、美国货币监理署（the Office of the Comptroller of the Currency）、美国储蓄管理局（the Office of Thrift Supervision）、联邦存款保险公司（the Fed-eral Deposit Insurance Corporation）；就被保险的信用合作社，指全国信用合作社管理局（the National Credit Union Administration）（货币监理署（Office of the Comptroller of the Currency）。
审慎监管机构是此次金融改革前主要的金融机构监管者。根据《法案》的第F节，审慎监管机构将其消费者金融保护的职能和人员转移给了保护局。如果某一联邦法律规定保护署和另一联邦机构都有权制定消费者金融保护的规则，保护署享有制定规则的专有权。但是，上述机构并未完全丧失在消费者金融保护方面的职能。例如，审慎监管机构可书面推荐保护局对“被监管对象”采取执行措施，在保护局接到通知后120天内未采取行动的，其可以采取后备执行权。受制于《法案》的一些规定，审慎监管机构可以执行本法案、保护局制定的法案以及《联邦信用合作社法案》、《联邦存款保险法案》和《银行服务公司法案》规定的消费者保护要求。而且，《法案》中的很多条款都提到了保护局与审慎监管机构在对被监管对象采取行动时需相互协调。
因此，在《法案》中，未能将保护局与审慎监管机构的职能予以完全区分，保护局作为金融监管机构，同样也是“多头监管”的组成部分，这也是为设立专门保护局反对者广为诟病的缺陷。
（四）与联邦贸易委员会的关系
联邦贸易委员会的监管对象主要限于非金融性贷款机构。因此，财政部的证词强调“我们的立法不会影响联邦贸易委员会对非金融市场广泛的管辖权，实际上会加强其监管这些市场的能力”{10}。
保护局可以实施联邦贸易委员会制定的有关不公平或欺诈行为的法律，应用于“被监管对象”，并视为保护局制定的法律。联邦贸易委员会也可以实施保护局制定的有关不公平或欺诈行为的法律。为避免重复和冲突，保护局和联邦贸易委员会应达成一致，在制定规则或者评论公示期，双方进行协商。
联邦贸易委员会将继续拥有在《联邦贸易委员会法案》授予的追诉金融欺诈行为的权力。联邦贸易委员会仅需要与保护局进行简单的咨询及协调，无须将这些案子交给保护局。保护局也将拥有《法案》下的权力，对金融服务提供者的欺诈行为进行追诉。但是出现冲突时必需能协调，类似于在追诉欺诈时，发生在州监管机构与联邦贸易委员会之间的协商程序。
从《法案》的规定来看，相比保护局与审慎监管者，保护局与联邦贸易委员会的关系反而更加清晰。
（五）与住房和城市发展部（Departmentof Housing and Urban Development）的关系
所有的在《房地产过户程序法案》和《抵押许可安全公平执行法案》项下的消费者保护职能转移给保护局，保护局将拥有住房和城市发展部在上述方面的全部权力和职责。{11}
（六）与其他监管机构的协调
保护局应与证券交易委员会、商品期货交易委员会和其他联邦机构和州监管者进行协调，以促进对消费者金融和投资产品及服务的一致监管。除了原则的规定，《法案》在提及保护局行使监管权力的操作程序中，对涉及上述监管机构时，也提出了明确的程序上的做法，譬如提前通知、书面推荐等。{12}
三、保护局的权力与责任
（一）立法权
1.制定规则、命令和指引
保护局局长可制定规则，发布命令和指引，更加细化保护局管理和执行联邦消费者金融法律并阻止违反行为的权力。
保护局在立法时应考虑两个因素：（1）对消费者和被监管对象潜在的利益和成本；（2）对总资产10000000美元以下的被监管对象以及农村地区消费者的影响。
这也是对反对派质疑《法案》的重要理由的回应，反对派认为独立的保护局不仅不能解决多重监管的问题，反而增加了消费者获得信贷服务的成本并影响了小企业的发展。
《法案》同时要求保护局在提起一项立法动议或者在评议期，应与相应的审慎监管机构就审慎性、市场或者系统性管理目标进行协商。如果审慎监管机构提出了书面反对意见，保护局应在通过的法案中描述其反对意见并说明保护局的立场。
2.立法的风险管理
保护局在作出任何立法前，必须对消费者金融产品和服务在提供过程中给消费者带来的风险进行管理和评估。
（1）收集信息。保护局有权收集被监管对象和服务提供者在组织结构、业务操作、市场以及行为方面的信息。保护局可采用以下方式：
（a）从各种来源收集和编撰信息，包括检查报告、消费者自愿的调查和面谈、与被监管对象的调查和面谈，以及可用的数据库的审查；（b）保护局以规则的方式要求被监管对象或者服务提供者每年或者定期提交口头或者其他方式的报告；（c）保护局不得为获得消费者金融信息为目的从被监管对象或者服务提供者处获得记录；（d）为了评估一个非存款机构是否是被监管对象，保护局可要求该非存款机构以口头或者其他方式提交年度或者临时报告，或者书面回答特别问题。
（2）信息共享。保护局应就其在执行权力过程中的信息保密问题制定规则。在提供了合理的保密保证前提下，保护局可以获得审慎监管者或其他联邦机构制作的关于监管对象或者服务提供者在检查或金融条件方面的报告。审慎监管者或者其他联邦机构也可以在其自由裁量的前提下，向保护局提供有关任何被保险的存款机构、信用合作社或者其他被其检查的机构的报告。在提供了合理的保密保证后，审慎监管者、州监管着或者其他联邦机构也可以获得保护局制作的关于被监管对象的报告。保护局根据其自由裁量，也可将其制作的报告提供给审慎监管者或其他机构。
（3）信息登记。保护局可以制定适用于被监管对象的登记要求，被保险的存款机构和信用合作社除外。保护局可以公开被监管对象的登记信息，以促进消费者对这些机构加以辨别。
3.对重要规则的评估
保护局应对每一个其制定的重要规则和命令进行评估，评估内容包括规则和命令的有效性是否满足了本法规的立法目的和目标以及保护局设定的特定目标。评估应反映保护局收集的证据和数据。在这些被评估的法规生效后5年内，保护局应出版对该法规的评估报告。在该报告出版前，保护局应就该法规的修改、延期以及废除征求公众意见。
除了自我评估外，国会也有权对保护局制定的规章进行审查。应国会成员机构的请求，国会在决定保护局制定的规则将美国银行系统的安全和稳健以及金融系统的稳定置于危险中时，可以废除或者暂缓通过保护局制定的规则。
（二）保护局监管执行权
1.对非存款性被监管对象的监督
（1）适用对象
（a）为消费者为个人、家人或家庭目的，以房地产为担保的贷款提供发起（origination）、经纪或服务的被监管对象；（b）保护局制定的法规中予以定义的较大的市场参与者；（c）保护局通过消费者的投诉获悉的为消费者带来风险的消费者金融产品或服务的提供者，保护局可采用命令或者通知该被监管对象的方式予以决定；（d）为消费者提供任何私立敎育贷款；（e）提供发薪日贷款。
（2）监管方式
保护局应定期要求报告或者组织检查以评估是否符合联邦消费者金融法律的要求；获得活动或者合规系统和程序的信息；评估对消费者及市场带来的风险。为了减少监管负担，保护局应将其监管行为与审慎监管者和州银行监管者相协调，包括确立检查的行程以及提供的报告格式。保护局应在最大程度上利用已经提供给联邦和州监管机构的报告以及已经公开的信息。保护局应向税务当局提供检查报告或者信息以辨明是否存在税务方面不合规的情形。
保护局应制定规则实施这些监督、评估或者对风险的识别。保护局可以要求被监管对象制作、提供或者保存一些记录。保护局可以制定规则以确保被监管对象合法存续，有能力履行其义务。这些要求包括对其负责人、董事以及关键人员的背景审查。
（3）执行权力
除了与联邦贸易委员会协调以及其他审慎监管者的权力移交与保留的规定外，如果法律授权给保护局或者另一个联邦机构实施联邦消费者金融法律，保护局应该对此有专有权。任何一个被授权实施联邦消费者金融法律的联邦机构可以书面推荐保护局发起实施行动。
保护局和联邦贸易委员会应就该类被监管对象的实施行为商一个协议。协议应包括在实施联邦消费者金融法律提起民事行为时，通知另一机构的程序。如果保护局或者联邦贸易委员会已经就一项违反联邦消费者金融法律的行为提起了民事行动，另一个机构不得在这样的法律框架内就该违法行为采取任何行为，但可以作为一方参与。两个机构达成的协议可以修改或者替代上述规则。
（4）专有的规则制定权和检查权
在联邦消费者金融法律对保护局和其他联邦机构授予的发布规章或指引，进行检查或要求提交报告的权力范围内，保护局有专有的权力。
（5）服务提供者
这些被监管对象的服务提供者也受到保护局的管辖，并适用《银行服务公司法案》的规定。在对服务提供者实施检查或要求提交报告时，保护局应与相应的审慎监管者商议。
2.对较大银行、储蓄联合会以及信用合作社的监督
（1）被监管对象范围
（a）总资产在100亿美元以上的被保险储蓄机构以及任何附属机构；（b）总资产在100亿美元以上的被保险信用合作社以及任何附属机构。
（2）报告
保护局应定期要求报告或者组织检查以评估是否符合联邦消费者金融法律的要求；获得活动或者合规系统和程序的信息；评估对消费者及市场带来的风险。为了减少监管负担，保护局应将其监管行为与审慎监管者和州银行监管者相协调，包括确立检查的行程以及提供的报告格式。保护局应在最大程度上利用已经提供给联邦和州监管机构的报告以及已经公开的信息。保护局应向税务当局提供检查报告或者信息以辨明是否存在税务方面不合规的情形。
（3）首要的执行权
在保护局和另外联邦机构被授权执行联邦消费者金融法律范围内，保护局对上述被监管对象有优先的执行权。任何被授权的联邦机构（联邦贸易委员会除外）可以书面推荐保护局发起实施行动。如果保护局在接到推荐后120天内不采取行动，推荐机构可以自行发起实施行动，包括监督与附随行动，以确保这个程序得到遵守。
（4）服务提供者
这些被监管对象的服务提供者也受到保护局的管辖，并适用《银行服务公司法案》的规定。在对服务提供者实施检查或要求提交报告时，保护局应与相应的审慎监管者商议。
（5）同时或协调的监管行动
（a）审慎监管机构和保护局对被保险的存款性机构，被保险的信用合作社或其他本节所提及的机构实施监管时，应相互协调检查行程；除非该机构要求分开检查，应对每一个机构同时进行检查；互相分享报告草稿，在完成终稿之前，给予对方合理的评论时间；在发布最终检査报告之前，充分考虑了其他机构提出的问题。
（b）保护局应与州银行监管机构就协调检查等达成协议和安排。
（c）避免监管中的冲突——如果葆护局和审慎监管者提出的监管决定互相冲突，被保险的存款机构、被保险的信用合作社以及其他被监管对象可以要求上述机构互相协调，提出协调监管行为的联合声明。上述机构在不迟于收到请求后的30天内提出联合声明。
（d）向政府委员会上诉。如果保护局和审慎监管者在监管中发生冲突，且未能解决冲突或者提出联合声明，一方采取任何监管措施时，被监管对象可以向政府委员会提出上诉。
政府委员会由发生冲突的保护局和审慎监管者各派一名，且该名代表未参与上述的监管决定，第三名代表由美联储、存款保险公司、国家信用合作社管理局和货币监理署以轮换的方式担任，但涉及上诉的审慎监管者需要回避。
3.对其他银行、储蓄联合会以及信用合作社的监督
（1）被监管对象范围
（a）总资产在100亿美元及以下的被保险储蓄机构以及任何附属机构；（b）总资产在100亿美元及以下的被保险信用合作社以及任何附属机构。
（2）报告
保护局局长可以定期要求报告以满足保护局执行联邦消费者金融法律的需求；支持其检查工作；评估对消费者及市场带来的风险。保护局应在最大程度上利用已经提供给联邦和州监管机构的报告以及已经公开的信息。保护局应向税务当局提供检查报告或者信息以辨明是否存在税务方面不合规的情形。
（3）检查
保护局可以自行决定参加审慎监管者根据联邦消费者金融法对该类金融机构发起的抽样检查。审慎监管者应该提供有关检查的所有报告、记录和文件，让保护局的检查人员全程参与，并且考虑保护局对检查范围、检查方法、检查报告内容、检查注意事项以及检查评级的意见。
（4）执行
除要求被监管对象定期报告外，审慎监管者对该类金融机构有排他的联邦消费者金融法律执行权。在保护局有理由相信该类金融机构实施了重大违反联邦消费者金融法律的行为，保护局应书面通知审慎监管者并推荐合适的行动。审慎监管者应在接到上述书面通知后60天内作出书面回应。
（5）服务提供者
这些被监管对象的服务提供者也受到保护局的管辖，并适用《银行服务公司法案》的规定。在对服务提供者实施检查或要求提交报告时，保护局应与相应的审慎监管者商议。
（三）保护局不得监管的范围
根据《法案》第1027条的规定，保护局不得监管的范围包括：
（1）商人、零售商和其他非金融商品或服务经销商——保护局不得对商人、零售商、非金融商品或服务经销商、从事非金融商品或服务买卖和经纪的人行使规则制定权、监督权、执行权和其他权力，但是，上述人员提供金融服务产品和服务或者在消费者金融法律的管辖范围之内，保护局可依照本法和消费者金融法律进行监管。
（2）房地产经纪行为——如果被许可或者登记的房地产经纪和中介仅作为买方、卖方、出租人以及承租人的中介或经纪人，或者将对房地产买卖、租赁或交易有兴趣的当事人撮合在一起，或者就房地产买卖、租赁或交易参与合同谈判，或者发出要约可以提供上述服务，保护局不得对房地产经纪和中介行使规则制定权、监督权、执行权和其他权力。如果上述人员提供消费者金融产品及服务，或者在消费者金融法律的管辖范围之内，保护局可依照本法和消费者金融法律进行监管。
（3）人造板房（ManufacturedHome）{13}以及模块化公寓（Modular Home）{14}零售商——保护局局长不得对人造板房和模块化公寓买卖的中介、经纪人以及协助买卖价格和条件谈判的人行使任何规则制定权、监督权、执行权以及其他权力，但是为该类买卖提供融资的除外。如果上述人员提供消费者金融产品及服务，也要受到保护局的管辖。
（4）会计及税务师——被允许在会计师事务所执业的注册会计师，以及任何被仅提供管账、一般会计活动以及上述活动的附随行为的人所雇佣或者对仅提供管账、一般会计活动以及上述活动的附随行为的人拥有权利的人，还有为消费者提供收入税务筹划的人均不在保护局的管辖范围之内。但是，如果上述人员提供消费者金融产品或服务，则仅在提供管账、一般会计活动以及附随服务的范围内可排除保护局的管辖。
为进一步明确，信贷获得或经纪不是管账、一般会计活动以及附随服务。但是，如果不是为了让消费者购买服务的目的，消费者获得信贷也无须缴纳费用，且未达成分成4期以上还款的协议，该信贷也不认为具有此处提及的信贷获得的意义。
（5）法律执业者——保护局不得就一个律师从事法律业活动中的任何行为施监督和执行权力，但是，如果该行为并不属于律师与客户关系的范围之内，或者律师提供的不限于法律咨询或法律服务范围，则保护局也有权根据相应法律实施管理权。
（6）州保险监管者——该法案不改变、修改或影响任何州保险监管者就其监管的对象制定规则，发起执行程序或采取其他行动的权力。但是，如果上述监管对象从事任何消费者金融产品或服务或者受任何消费者法律的管辖，保护局有权行使其权力。
保护局不得行使《金融服务现代化法》第505（a）（6）条授予一个州保险监管者的权力。
（7）雇员福利与薪酬计划以及1986年国内税收法案项下的其他安排——该法案不改变、修改或影响财政部部长（The Secretaiy of Treasury）、劳工部部长（The Secretary of Labor）以及国内税务局委员长（The Commissioner of Internal Revenue）就其监管的对象制定规则，发起执行程序或采取其他行动的权力。
特殊的计划或安排，或者为了雇员的利益建立或保持任何特殊计划的行为，以及根据《1986年国内收入法案》由州提供的合格学费项目均不属于消费者金融产品或服务。
保护局无权就任何特定计划和安排实施规则制定权或任何权力，但是，财政部部长、劳工部部长可以联合就消费者保护标准的适当应用问题对保护局发出书面请求。或者，在收到保护局的书面请求后的90天内，财政部部长、劳工部部长应就特定计划或安排中涉及消费者保护标准的执行问题作出回应。保护局根据上述请求或回应，行使规则制定权并实施该规则。
在本法案中，“特定计划或安排”指《1986年国内税收法案》第220条、223条、403（a）条、403（b）条、408条、408A 条、529条或530条所述的任何计划、账户或安排，或者任何雇员福利或薪酬计划和安排。
（8）州证券委员会——该法案不改变、修或影响州证券委员会就其监管的对象制定规则，发起执行程序或采取其他行动的权力。保护局无权就州证券委员会的监管对象实施任何权力，但仅限于州证券委员会有管辖权的范围之内。如果州证券委员会的监管对象从事任何消费者金融产品或服务的提供工作，或者受消费者法律的管辖，保护局的权力不受该条的限制。
（9）证券交易委员会——该法案不改变、修改或影响证券交易委员会就其监管的对象制定规则，发起执行程序或采取其他行动的权力。保护局无权就证券交易委员会的监管对象实施任何权力。但是，证券交易委员会就一项与保护局有管辖权的消费者金融产品或服务类似或者存在直接竞争关系的投资产品或者服务制定规则或者提议制定规则时，应与保护局协商和协调。证券交易委员会和保护局应就该等协商和协调机制达成协议，例如当证券交易委员会制定规则时通知保护局的程序等。
（10）商品期货交易委员会——该法案不改变、修改或影响商品期货交易委员会就其监管的对象制定规则，发起执行程序或采取其他行动的权力。保护局无权就商品期货交易委员会的监管对象实施任何权力。但是，商品期货交易委员会就一项与保护局有管辖权的消费者金融产品或服务类似或者存在直接竞争关系的产品或者服务制定规则或者提议制定规则时，应与保护局协商和协调。
（11）农业信贷管理局——该法案不影响农业信贷管理局就其监管的对象制定规则，发起执行程序或采取其他行动的权力。保护局无权就“农业信贷管理局监管的对象”{15}实施任何权力。
（12）慈善捐助活动——局长和保护局就任何对某一根据《国内税收服务》（Internal Revenue Service）建立的免税组织进行劝导或自愿捐助的行为不得行使任何规则制定权、监督权或执行权等其他权力（包括处以罚金）。
（13）保险——保护局不得运用规章或其他文件将从事保险业务定义为金融产品或服务。
（14）汽车经销商——保护局不得对从事汽车销售服务和/或汽车租赁服务的汽车经销商行使任何规则制定权、监督权、执行权和其他权力，包括责令评估的权力。
（15）高利贷——该法案未授权保护局就被监管对象提供的信用展期设置高利贷限制，法律明确授权的除外。
（16）检察总长——该法案不影响检察总长在相应法律项下被授予的权力。
（17）财政部——该法案不影响财政部对给消费者提供收入税收筹划服务人员的权力，包括制定规则，发起执行程序，或采取其他行动。
（18）联邦储蓄保险公司——该法案不影响联邦储蓄保险公司在《联邦储蓄保险法案》项下对储蓄保险以及国家信用合作社管理局委员会在联邦信用合作社法案项下对权益保险的权力。
（19）该法案不影响《公平房屋法案》{16}授予的权力。
四、保护局的特别权力
（一）阻止不公正、欺诈或滥用行为或实践
保护局可采取任何行动阻止被监管对象和服务提供者在与消费者进行有关消费者金融产品或服务的交易或者提供消费者金融产品或服务的过程中从事不公正、欺诈或滥用行为或实践。
保护局可以制定适用于被监管对象和服务捧供者的规则，定义在有关消费者金融产品或服务的交易或者提消费者金融产品或服务的过程中违法的不公正、欺诈或滥用行为或实践。
在制定规则的时候，保护局应该视需要和联邦银行监管机构或者其他联邦机构协商，讨论有关其提议的规则与这些机构管理的审慎、市场或系统性目标的一致性。
（二）披露
保护局可以制定规则以确保任何消费者金融产品或服务的特征在最初或者产品或服务提供期被完全、准确和有效地披露给消费者，允许消费者理解与产品或服务相关的成本、利益和风险。
在制定该项规则时，保护局应提出披露的模板和格式要求，如果被监管对象和服务提供者按照模板进行披露，则应视为符合该项规则的要求。
另外，在不迟于转移日的一年内，保护局应将《诚实借贷法》以及1974年的《不动产过户程序法》中有关抵押贷款的披露要求进行整合，除非保护局决定美联储与住房和城市发展部已经实施了同样的目标。
（三）消费者接触信息的权利
根据保护局制定的规则，经请求，被监管对象应使消费者能得到其掌控的关于消费者金融产品或服务信息，包括交易有关的信息或者账户的信息，如成本、收费和运用的数据。保护局在制定任何规则时，应与联邦银行监管机构和联邦贸易委员会协商，以确保该规则不会附加实质土类似的要求给被监管对象，并考虑到被监管对象在美国和其他国家做业务，并且不得要求或推广任何新技术的使用。
（四）对于消费者投诉和质询的回应
保护局必须和联邦监管机构协商后，建立合理的程序对消费者投诉和质询提供及时的书面回应，包括针对投诉和质询已经采取的行动，任何从被监管对象处获得的回应以及接下来的行动和安排。被监管对象应根据消费者的投诉和质询提供有关金融产品及服务的信息。保护局应与相关的联邦监管机构就其有管辖的被监管对象的投诉和质询的回应程序达成谅解备忘录，真正具有可行性。
五、总结
美国2010年出台的《法案》体现了金融市场参与者（监管者、金融机构、公众）在金融和经济危机中的复杂关系。过大的金融机构绑架了政府，尽管政府让雷曼兄弟破产了，但是华尔街高管的奖金和住房按揭者的悲惨遭遇的鲜明对比提醒监管者：金融机构过大的担忧的对面，就是交易对方——金融产品和服务接受者的过于弱小。
《法案》中列举的设置保护局的目的、目标和功能都是为我们所熟悉的一个良好运行的市场必备的最基本的特点：（1）保证消费者获得及时且易理解的信息作出负责的决定；（2）保护消费者不受到不公平、欺诈或滥用行为以及歧视的损害；（3）保证联邦消费者金融法律的一致执行，提倡公平竞争；（4）保证金融获得和创新。
《法案》本身仅仅是一个行政机关设立的纲要，具体该如何实施还有待更细化的法律、规则和命令确定。《法案》将散落在美国浩瀚的法案当中的消费者金融保护规则串联起来，同时也透露出一个愿景：一盘散沙的消费者在保护局的号召下是否也能组织起来，具有抗衡越来越集中的金融机构的力量？《法案》通过已经有一年多了，华尔街与消费者的对抗依然有加剧的趋势，《法案》的可行性依然有待现实的论证。金融市场的参与者（监管者、银行机构和普通公众）的任务是建立一个适用金融发展趋势的监管制度，而这个制度的目标不仅仅在于金融机构的安全与稳健，存款人和消费者保护成了另一个平行的，甚至在目前的环境中更为迫切的监管目标。
附表1-1现行消费者金融保护法律
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│序号 │法案名称 │制定时间 │
├─────┼──────────────────────────────────────┼───────┤
│1 │The Alternative Mortgage Transaction parity Act《可选择抵押交易平价法》 │1982 │
├─────┼──────────────────────────────────────┼───────┤
│2 │The Consumer Leasing Act《消费者租赁法》 │1976 │
├─────┼──────────────────────────────────────┼───────┤
│3 │The Electronic Fund Transfer Act《电子资金转移法》 │1978 │
├─────┼──────────────────────────────────────┼───────┤
│4 │The Equal Credit Opportunity Act《平等信贷机会法》 │1975 │
├─────┼──────────────────────────────────────┼───────┤
│5 │The Fair Credit Billing Act《公平信用结账法》 │1975 │
├─────┼──────────────────────────────────────┼───────┤
│6 │The Fair Credit Reporting Act and The Fair and Accurate Credit Transactions │2003 │
│ │Act《公平信用报告法》和《公平准确信用交易法》 │ │
├─────┼──────────────────────────────────────┼───────┤
│7 │The Home owners Protection Act《房屋持有人保护法》 │1998 │
├─────┼──────────────────────────────────────┼───────┤
│8 │The Fair Debt Collection Practices Act │1978 │
│ │《公平债务催收行为法》 │ │
├─────┼──────────────────────────────────────┼───────┤
│9 │The Federal Deposit Insurance Act《联邦存款保险法》 │1950 │
├─────┼──────────────────────────────────────┼───────┤
│10 │The Gramm-Leach-Bliley Act《现代化金融服务法》 │1999 │
└─────┴──────────────────────────────────────┴───────┘
续表
┌─────┬──────────────────────────────────────┬───────┐
│序号 │法案名称 │制定时间 │
├─────┼──────────────────────────────────────┼───────┤
│11 │The Home Mortgage Disclosure Act《房屋抵押贷款披露法》 │1975 │
├─────┼──────────────────────────────────────┼───────┤
│12 │The Home ownership and Equity Protection Act《住房所有权和权益保护法》 │1994 │
├─────┼──────────────────────────────────────┼───────┤
│13 │The Secure and Fair Enforcement for Mortgage Licensing Act │2008 │
│ │《安全和公平执行房贷牌照法》 │ │
├─────┼──────────────────────────────────────┼───────┤
│14 │The Truth in Lending Act《诚实贷款法》 │1969 │
├─────┼──────────────────────────────────────┼───────┤
│15 │The Truth in Savings Act《诚实储蓄法》 │1991 │
├─────┼──────────────────────────────────────┼───────┤
│16 │The Real Estate Settlement Procedure Act《房地产交割程序法》 │1974 │
├─────┼──────────────────────────────────────┼───────┤
│17 │The omnibus Appropriations Act《综合拨款法》 │2009 │
├─────┼──────────────────────────────────────┼───────┤
│18 │The Interstate Land Sales Full Disclosure Act《州际土地销售完全披露法》 │1964 │
└─────┴──────────────────────────────────────┴───────┘ {1}Assistant Secretary for Financial Institutions Michael Barr，Opening Statement-As Prepared for Delivery. House Committee on Energy and Commerce Subcommittee on Commerce，Trade，and Consumer Protection.
{2}2007年，沃伦撰写了报告Unsafe at Any Rate，2008年，沃伦和纽约大学的教授Oren Bar-Gill合著Making Credit Safer成为了奥巴马力推消费者金融保护局成立的重要文献。
{3}[美]莉莎·布鲁姆、杰里·马卡姆著，李杏杏、沈晔、王宇力译，何美欢审校：《银行金融服务业务的管制案例与资料》（第二版、），256页，法律出版社，2006。
{4}参见《消费者金融保护局法案》第1002（12）条。
{5}参见《消费者金融保护局法案》第1011（b）条。
{6}参见《消费者金融保护局法案》第1011（c）条。
{7}参见《消费者金融保护局法案》第1012（c）条。
{8}参见《消费者金融保护局法案》第1016条。
{9}参见《消费者金融保护局法案》第1002（24）条。
{10}Assistant Secretary for Financial Institutions Michael Barr； Opening Statement- As Prepared for Delivery House Committee on Energy and Commerce Subcommittee on Commerce，Trade，and Consumer Protection.
{11}参见《消费者金融保护局法案》第1061（b）（7）条和第1063（g）条。
{12}参见《消费者金融保护局法案》第1015条。
{13}具有与《1974年全国人造板房建设与安全标准》（TheNational Manufactured Housing Construction and Safety Standards Act of 1974）第603条相同的含义。
{14}指在工厂建成的两个或以上空间，满足所在地住房标准，且能被运输至建筑地进行安装并完成的房屋。”
{15} “农业信贷管理局监管的对象”是指经《1971年农业信贷法案》(TheFarm Credit Act of 1971)特许或管辖的任何农业信贷系统机构。
{16} 1968年制定的《公平房屋法案》（The Fair Housing Act of 1968）是美国20世纪60年代联邦政府住房种族融合政策的核心法案。
2012 > 2012年总第84辑