我国出口信用保险立法初探

　　出口信用保险（Export　&　Credit　Insurance），是指在商品出口或相关经济活动中发生的，保险人（经营出口信用保险业务的保险公司）与被保险人（向国外买方提供信用的出口商或银行）签订的一种保险协议。根据该保险协议，被保险人向保险人交纳保险费，由保险人赔偿保险协议项下被保险人向国外买方赊销商品或贷放货币后因买方信用及相关因素引起的经济损失。{1}出口信用保险是国家为了推动本国的出口贸易，保障出口企业的收汇安全而制定的一项由国家财政提供保险准备金的非营利性的政策性保险业务。{2}
　　出口信用保险作为各国出口信贷体系中重要的组成部分之一，在西方和一些金融市场较为发达的国家，出口商对出口信用保险的依赖性越来越大，而这些国家的出口信用保险立法也相当发达。就我国而言，尽管我国的出口信用保险起步于20世纪80年代末，但由于我国进出口贸易增速迅猛，目前已经成为仅次于美国的世界第二大贸易国，出口信用保险业务也因此得到了超常发展，2010年时就有人预计到该年年底，我国出口信用保险业务规模将在全球主要出口信用保险机构中排名第一；在世界所有出口信用保险机构中，排名第三{3}。但是我国的出口信用保险立法却非常滞后，与我国出口保险业务的飞速发展极不相称，本文将就有关问题展开探讨。
　　—、发达国家出口信用保险立法考察
　　创始于19世纪下半叶英国的出口信用保险，在20世纪30年代得到迅速的发展。随着出口信用保险的发展，一方面，出口信用保险的经营模式和管理体制，要以法律的形式固定下来；另一方面，对基于出口信用保险发生的争议，单纯依靠保险当事人自身制定的合同来达到解决目的，已经不能满足需要。出口信用发达的国家很早就开始了出口信用立法的进程并且已经建立了相对完善的法律体系。
　　（一）出口信用保险发达国家和地区的立法状况
　　1.英国、美国
　　英国1978年通过的《1978出口担保和海外投资法》使ECGD （英国出口信用担保局）的权利得到了法律的正式确认，并对有关权利进行了明确规定。{4}1945年美国通过《美国进出口银行法修正案》，对关于进出口银行的一系列问题都给予了明确规定，如规定“美国进出口银行”是在政治及贷款承诺上独立于美国政府的金融机构。
　　2.日本
　　日本于1950年开始设立出口信用保险制度，并颁布《出口信用保险法》及《出口信用保险特别会计法》，1987年更名为《贸易保险法》和《贸易保险特别法》。贸易保险法作为日本贸易保险制度的基本法，内容包括立法目的、保险费率等各方面内容；贸易特别会计法是政府监管贸易保险的法律依据，对营运资金、支付赔偿金不足的借入款等项目作了规定。除上述法律外，还有贸易保险法施行令、贸易保险特别会计法施行令、贸易保险特约书及各种险种手续规则等相关法令。完备的立法为日本贸易保险的规范化运作提供了法律依据。{5}
　　3.中国香港和韩国
　　中国香港的出口信用保险局成立于20世纪60年代，并在1966年第一次颁布了《香港出口信用保险公司法》；韩国1992年颁布的《出口保险法》、《出口保险法实施令》、《出口保险法实施条例》等都是为发展出口信用保险而制定的法律。
　　上述发达国家和地区因为其自身的贸易法及整体法律制度方面己经比较完备，因此虽然立法各有侧重点，但均已成为信用保险法制的典范。这些较为完备的出口信用保险法律法规主要包括以下几个方面内容：（1）出口信用保险制度的意义和作用；（2）出口信用保险机构的组织、运作；（3）政府对出口信用保险的财政支持、监督、管理方式和具体内容；（4）出口信用保险业务的运作。{6}
　　（二）出口信用保险发达国家和地区的立法评介
　　出口信用保险发达国家和地区的立法概括起来有以下特点：
　　1.制定专门的出口信用保险法律
　　出口信用保险发达国家和地区不论以何种经营模式办理此项业务，它们都有一个共同点，即具有专门的法律作为其成立、运作的依据。如《英国出口担保和投资法》、加拿大《出口发展法》、韩国《出口保险法》等均授权本国政府建立出口信用保险制度。以法律作为依据和保证，规范其出口信用保险行为和制度，是各国政府指导和管理出口信用保险业务的一个重要特征。
　　2.明确规定出口信用保险业务的管理主体
　　对于管理主体，各国通行的做法是：政府设立由有关政府部门组成的部际委员会（或咨询委员会及顾问委员会），其组成成员有财政、工业、对外贸易、中央银行等官员。部际委员负责制定出口信用保险的承保方针、地区政策和重大项目的审批。如英国的出口担保委员会，组成成员有财政部、工业贸易部、外交和联络事务办公室、国防部、海外开发署和ECGD等部门；韩国的出口保险委员会由政府有关部门、银行和贸易委员会等12名成员组成。{7}
　　3.明确经营主体和业务范围
　　对于经营主体，在世界各地办理出口信用保险的国家，无论是政府直接办理，或是由政府成立的全资公司办理、政府控股办理，或由政府委托私人机构办理，模式不一，但经营主体只有一个，即由一个机构办理本国出口信用保险业务，执行本国政府有关出口信用保险方面的政策和措施。
　　4.明确规定建立出口信用保险风险基金
　　出口信用保险是一种高风险的业务，其保险的标的是收汇安全。高风险、低收益和难控制为其三大特点。一般来说，出口信用保险必须有国家财力作为后盾和保证才可以办理和发展。国家作为后盾要在出口信用保险业务创办时投入一定数额的风险基金，并随着业务的不断发展和承担责任的加大，定期或不定期地“注入”资金。如韩国“出口保险基金”中重要的来源之一就是政府拨款（另外还有私人机构的捐助和自身利润的积累），每年通过上报预算案，经国会批准后划拨资金，定期补充“出口保险基金”。日本风险基金的来源是采取“挂账”的形式向大藏省借款，以弥补经营中的亏损或增加准备金，而这种“借款”往往是不偿还的。{8}
　　5.确立账户分设机制
　　世界各国办理出口信用保险业务的公司，其账户均是分设的。一般分设为两个经营账户，即国家账户和商业账户，在国家账户上做风险大的业务，在商业账户上做风险小的业务。国家账户上的损失由国家财政负担。如法国对外贸易公司（COFACE）、荷兰出口信用保险局（NCM）均是如此。
　　6.明确风险控制指标
　　明确风险控制指标主要表现为规定补偿比例。如《香港出口信用保险局条例》中规定：（1）保险局订立的保险合约，须指明一个百分率，作为在该合约界定的损失的补偿所达的百分率。（2）在任何保险合约内补偿的百分率，最高不得超过百分之九十或立法会决议而订明的其他最高百分率。从而明确规定了对投保人的补偿程度。
　　出口信用保险发达的国家和地区，尤其是西方国家，由于起步比较早，已经积累了近百年的经验，这些经验绝大部分都已经在立法中得到反映，借鉴这些经验进行立法，在很大程度上就是对这些国家在出口信用保险方面经验的吸收。
　　二、我国出口信用保险的立法现状和问题
　　（一）我国出口信用保险的立法现状
　　1.尚未出台一部专门适用于出口信用保险的法律
　　2001年12月28日，中国出口信用保险公司的组建标志着我国出口信用保险体系初具规模，也标志着我国的出口信用保险事业进入了一个专业化经营、规范化管理以及多元化发展的新时期。经过十年的发展，我国的出口信用保险事业已经取得了空前的发展规模，中国出口信用保险在全球所有官方出口信用机构（ECA）中的业务排名列第一，在对外贸易中发挥的作用越来越重要，但是出口信用保险作为一项法律制度，无论从内容还是形式上在我国仍没有形成一套完整的规范。我国至今尚无一部专门的出口信用保险法律，即使最低层级的政府规范性文件也付之阙如，目前我国出口信用保险业务只能适用一些相关的法律。
　　2.关于《中华人民共和国保险法》（以下简称《保险法》）的适用
　　我国1995年6月30日通过了《保险法》，2009年进行了修订，该法第九十五条第二款规定：财产保险业务，包括财产损失保险、责任保险、信用保险、保证保险等保险业务。在这里，信用保险被明确界定属于财产保险的范畴，那么，毫无疑问，出口信用保险也应当属于财产保险的范畴，适用《保险法》中有关财产保险的原则性规定，如保险法中规定的保险利益原则、最大诚信原则、近因原则等基本原则，财产保险中的损失补偿原则和分摊原则等。在此，出口信用保险与财产保险可以界定为种属美系，出口信用保险是财产保险中的一个特定险种。因此，在法律适用上，立法机关出台的所有关于财产保险的法律、行政法规以及规章、规范性文件等，都可以选择性地适用于出口信用保险。
　　3.关于《中华人民共和国合同法》（以下简称《合同法》）的适用
　　出口信用保险合同是出口信用保险业务最重要的法律载体。合同的成立、生效、解除等合同的有关法律问题除了适用保险法中关于保险合同以及财产保险合同的有关规定，还适用于合同法的一般性规定，如合同法中规定的缔约过失、无效合同等都经常适用于出口信用保险合同纠纷的处理。
　　4.关于海商法、刑法、民法等其他法律的适用
　　出口货物涉及海上运输的，出口信用保险可能适用海商法的有关规定，涉及保险欺诈的，保险人还可能会适用民法请求损害赔偿，或者适用刑法惩罚当事人。
　　5.关于专门立法的必要性
　　虽然我国《保险法》第九十五条中规定了信用保险属于财产保险范畴，可以适用保险法的有关条款，也可以适用上述有关法律，但“出口信用保险”毕竟是一种非常特殊的政策性保险，需要专门的法律来进行调整，否则无法保障出口信用保险业务的规范，促进其发展。
　　与之相类似的还有我国的进出口银行，中国进出口银行是我国唯一的一家以出口信贷为主要业务的政策性银行，尽管我国的银行法体系已经非常庞大，也相对完整，但由于进出口银行的政策性特点，业内专家已经多次呼吁进行专门立法，规范和促进其发展。几乎世界主要发达国家都对进出口政策性银行和进出口信用保险进行了专门立法。
　　(二）我国出口信用保险立法存在的问题
　　1.立法进程严重滞后
　　我国出口信用保险立法严重滞后主要基于以下几个方面的原因。
　　首先，我国出口信用保险业务起步晚，长期发展缓慢，渗透率低。只是在近年才获得迅速发展。就出口信用保险业务本身而言，我国开办出口信用保险业务的历史即便从1989年算起也已经有二十多年的历史。2001年12月中国出口信用保险公司的成立，结束了出口信用保险多头管理、职能重叠的局面，大大促进了出口信用保险业务的发展。
　　出口信用保险作为一种以促进对外贸易为目的，以信用为保险标的的财产保险，具有区别于一般财产保险的独特运行规律，因此需要一部基本法律来构建出口信用保险的体制结构、规范出口信用保险的业务以及分配各主体之间的权利和义务等。出口信用保险基本法律的立法严重滞后，将会严重影响出口信用保险制度的建立和完善，不利于其职能的有效发挥，同时也将导致投保人对出口信用保险管理体制和经营体制缺乏稳定的预期，进而影响其投保的积极性。
　　其次，受制于我国大陆法系的立法体制。我国在传统上属于大陆法系，区别于英美法系的“法官造法”和“先例适用”，我国适用的法律只能是立法机关通过立法程序制定的“制定法”。显然，这种立法体系虽然具有稳定性的优点，但是也导致法律无法与千变万化的法律事实或客观真实“与时倶进”，“滞后性”在所难免。出口信用保险业务虽然在我国已经有二十余年的历史，显而易见的是，它仍然处在一个初步发展的时期，还很不成熟。{9}
　　就出口信用保险的性质而言，它是各国政府为了推动本国的出口贸易，保障出口企业的收汇安全而制定的一项由国家财政提供保险风险基金的政策性保险业务，是国际上公认的支持出口、防范收汇风险的有效手段，{10}而不是一种纯粹以盈利为目的的商业保险。因此，制定有关法律法规以促进出口信用保险的发展应当属于政府推动型的积极立法的范畴。
　　最后，急骤的社会变革和立法机关轻视的影响。当今社会之变革，为中国“三百年所未有也”，而我国选择的又是“渐进性”的改革模式，这种模式对于立法机关来说是一个严峻的挑战。它需要在法律的“废、改、立”上保持一个良好的度，以便既保证法律的稳定预期，又不至于窒息经济的活力。{11}立法机关的任务之重，立法之难都使其经常处于进退维谷的境地，因此对于全局性差、紧迫性弱、影响小的法律，很难纳入他们的立法视野，出口信用保险也不例外。即便如此，我国信用保险的立法严重落后仍然是一个不争的事实。
　　就立法的层次而言，出口信用保险业务的发展历史和业务成熟程度尚不足以支撑全国人大制定一部类似于名为《出口信用保险法》的基本法律，甚至国务院出台一部行政法规都不成熟，但这并非意味着有关机关可以无所作为。中国保监会完全可以出台一部行政规章，至少可以出台一部规范性文件，以应对目前出口信用保险无法可依的局面。{12}
　　就法律的需求而言，如果没有专门的法律或法规对出口信用保险业务经营进行规范，那么，我国发展出口信用保险业务就难以体现政策性保险的优势，我国的出口信用保险经营机构也难以通过制度安排定期获得财政上的资金扶持。而且，如果涉及保险纠纷，我国现行法律对出口信用保险法律关系规范上是苍白无力的。这是因为：一是出口信用保险属于保险，尽管有担保的功能，但与担保法律关系存在着本质的区别，因此，出口信用保险纠纷不能适用《担保法》的规定。二是出口信用保险是一种特殊的财产保险，有着本行业所特有的国际惯例和业务规律，而《保险法》在制定和修改时均没有涉及出口信用保险的特殊性，因此，出口信用保险应当有选择性地适用《保险法》的规定。三是出口信用保险与社会保险既有一定的相似性，又有着明显的区别，因此，出口信用保险不能适用关于社会保险的法律规定。
　　2.立法研究极为薄弱
　　理论是行动的先导。没有雄厚的理论研究做基础，要制定一部完善的法律几乎是不可能的。而就出口信用保险这项业务而言，无论是法学理论，还是保险理论，目前都是非常薄弱的。
　　（1）就研究群体而言，基本局限于从事出口信用保险业务的人员范围，国内无论是保险学者还是法律学者，都很少从事该项业务的研究。从事出口信用保险业务的人员尽管实践经验丰富，但理论深度明显不足。{13}
　　（2）专著和论文较少。国内关于出口信用保险研究的专著不超过三部，并且研究也不够系统，而法律专著一部没有。有关论文相对多一些，但也极为有限，法学论文就更稀少。介绍国外经验的正式译著还没有一部出版。{14}
　　三、我国出口信用保险立法的思考和建议
　　基于以上分析，本文提出以下思考和建议：
　　（一）借鉴出口信用保险发达国家先进的立法经验，尽快完成专门立法
　　鉴于全国人大立法程序的复杂性，《出口信用保险法》可以作为远期规划，由国务院先出台《出口信用保险管理条例》，甚至可先由中国保监会制定《出口信用保险管理办法》，以结束出口信用保险无法可依的局面。但鉴于出口信用保险地位的重要性和涉及面的广泛性，而行政法规和政府规章效力的有限性，尽快出台《出口信用保险法》仍然是最优的选择。
　　（二）出口信用保险立法需关注的重要问题
　　1.出口信用保险法调整的对象和范围问题
　　基本可以界定为出口信用保险机构在办理出口信用保险过程中所形成的各种法律关系的总和。
　　出口信用保险的法律厚则问题。这里所指的法律原则和一般保险的法律原则在名称上可能相同或相近，但又具有出口信用保险本身的特殊性，需要有所强调和体现。如前文论述的诚实信用原则、风险分担原则等。一般保险皆可适用的保险原则，可以直接适用《保险法》的规定，无须再行规定。
　　2.出口信用保险的经营原则问题
　　这里所指的经营原则是除保险的一般原则（如保险利益原则、诚信原则等）外的经营出口信用保险业务的原则。包括承担政治风险和商业风险的风险分担原则、限额控制原则以及买方风险控制原则。{15}尤其要明确国家对风险的担保原则，即国家应对出口信用保险经营的业务提供风险担保，出口信用保险机构经营亏损将由国家作为最终的承担者。
　　3.管理机构和经营主体问题
　　根据我国的具体实践，为实现国家大力开拓国际市场的战略，加强对出口信用保险业务的指导，协调国家各有关部门的关系，也有必要在立法中明确成立出口信用保险的部际委员会。部际委员会受国务院领导，其成员可以有中国人民银行、保监会、财政部、国家发改委、外交部、商务部、国家海关总署以及中国出口信用保险公司等。该委员会定期举行会议，制定有关出口信用保险的方针和政策，批准重大经营项目的决策，指导和监督出口信用保险机构的业务活动。{16}
　　我国目前采取的是政府成立全资公司间接经营的模式，经营主体为单一的出口信用保险机构——出口信用保险公司，具体事出口信用保险业务，仍然坚持该模式。
　　4.国家风险基金的问题
　　出口信用保险是一种高风险的业务，其保险的标的是收汇安全。
　　高风险、低收益和难控制为其三大特点。设立出口信用保险风险基金是国外的通例。立法要明确规定风险基金的设立、增拨的原则和条件，以及风险基金运作程序等。
　　5.账户分立问题
　　经营主体按承担风险的性质分设“国家账户”和“公司账户”两个账户，国家账户上的损失由国家财政负担，公司账户上的损失由公司自己承担，严格记账和核算。
　　6.出口信用保险合同问题
　　出口信用保险合同是出口信用保险的重要载体和法律体现，由于该险种在承保目的、承保主体以及承保标的等诸多方面的特殊性，出口信用保险业务当事人的权利义务关系与一般保险存在很多特殊性规定，需要在出口信用保险合同中确定下来，尤其是出口信用保险合同特有的法律问题，需要在立法时以法律的形式确立下来，以在出口信用保险业务中定纷止争。
　　7.风险分担和赔付机制问题
　　我国信用调查评估、商账追收服务落后，再加上我国信用信息渠道不畅，中小企业对于出口风险意识普遍不高，外贸人才缺乏，保险公司赔付后追偿成本很高，导致承保风险很大。因此，对于风险分担机制和赔付机制，需要根据我国的国情，借鉴国外先进经验，在促进企业对外出口和保障保险公司利益两者之间寻找平衡点。
　　8.法律责任问题
　　经营主体如有违法行为，应追究其相应的法律责任。这里规定的法律责任主要应是行政责任。由于出口信用保险公司的资金主要来源于国家财政拨款，并且国家承担最终风险责任，因此在处罚时要充分考虑这一特殊性，尤其是行政罚款，建议明确规定从公司账户上支付。
　　因为如果从国家账户上支付，事实上该处罚措施转为处罚的实施者承担，在处罚逻辑上是很紊乱的。
　　9.与其他相关法律的协调问题
　　出口信用保险法律的制定还涉及与其他相关法律的协调问题。如《对外贸易法》、《保险法》等，以保证法律之间不会相互冲突。　　{1}杨学进：《出口信用保险规范与运作》，9页，中共中央党校出版社，1999；穆林林：《出口信贷与保险》，6页，对外经济贸易出版社，1996。
　　{2}中国出口信用保险公司：《出口信用保险是什么》，载http：// www.sinosure.com.cn/index.jsp，2005-03-23。
　　{3}江帆：《出口信用险成外贸增长重要推手》，载《经济日报》，2010-10-15（4）。
　　{4}罗建平：《出口信用保险的酉际比较》，24～25页，载《保险研究》，1998（6）。
　　{5}中国出口信用保险公司编译：《出口信用保险资料汇编》，253页，2004年。
　　{6}徐放鸣、魏志峰：《关于法国、意大利、韩国、香港等国家和地区出口信用保险体系的考察报告》，载《财贸经济》，31～33页，1997（12）。
　　{7}中国出口信用保险公司编译：《出口信用保险资料汇编》，196页，2004年。
　　{8}潘水根：《我国出口信用保险的发展探讨》，载《保险研究》，1997（8）。
　　{9}沈宗灵：《比较法总论》，67页，北京大学出版社，1987。
　　{10}项银涛：《浅谈出口信用保险》，载《金融时报》，2005-01-04（11）。
　　{11}徐湘林：《以政治稳定为基础的中国渐进政治改革》，载《战略与管理》，2000（5）。
　　{12}当然，出台一部行政规章或规范性文件，由于其效力层次比较低，而出口信用保险业务又涉及保监会、商务部、银监会、外汇局等多个部委的协调，其作用的发挥将受到严重限制。
　　{13}中国出口信用保险公司的杨学进先生是该领域较早的研究者，他在1999年就出版了《出口信用保险规范与运作》一书，在2001年又出版了修改后的博士论文《出口信用保险的国家风险分析》。
　　{14}法律方面的论文：孔颖、魏君涛：《信用保险合同与原债权合同初探》，载《财经法界》，2002（9）；翟因华：《浅谈出口信用保险立法中的若干问题》，载《保险研究》，1996（6）；曹春玲：《出口信用保险法律制度研究及对我国的借鉴》，华东政法大学2000年硕士学位论文。
　　{15}翟因华：《浅谈出口信用保险立法中的若干问题》，载《保险研究》，1996(6)。
　　{16}教惟东：《出口信用保险制度研究》，大连海事大学2000年硕士学位论文。