【摘要】 消除金融排斥、促进金融包容是当前发展中国家所面临的共同课题。印度、南非、巴西等与我国“新兴加转轨”国情相似的金砖国家在促进金融包容方面进行了不遗余力的探索，印度对小微金融机构的法律保障、南非在移动货币监管与激励方面的尝试以及巴西的代理银行和直接信贷方面的法治实践都构成了发展中国家通过法治化路径促进金融包容的典型范本。我国应当借鉴这些国家的经验，进一步完善相关法律制度，保障自发形成的民间金融模式和机构正常有序运行，维护新型支付手段和互联网金融的健康发展，对金融机构科以合理的强制性义务，以确保贫困地区和弱势群体都能获取基本金融服务进而获得发展机会。
【中文关键词】 金融包容；金砖国家；小微金融；互联网金融；法定义务
【全文】
消除贫困、改善民生、全面建成小康社会，是我国“十三五”时期的重要任务。鉴于金融体系的运行具有实现调节收入分配和消除贫困的功能，[1]进一步发展和完善金融体系，实现金融包容，使贫困地区和贫困人群获取基本金融服务并分享金融发展的成果，应该成为我国全面建成小康社会的重要路径。世界银行的研究也一直在强调提升金融包容程度对于减少贫困、促进分享繁荣和实现可持续发展上的重要性，并提出了要通过完善公共政策消除市场失灵，构建合理的法律监管框架，消除金融不公并加强金融消费者保护，鼓励移动金融等新科技在金融服务供给上的利用，鼓励适合金融消费者需求的金融服务产品等手段实现金融包容。[2]在这一背景下研究促进我国金融包容程度具有重要意义。印度、巴西、南非这三个金砖国家作为新兴市场的代表，与中国当前的发展有着紧密的相关性和较强的相似性。在诸多发展中国家促进金融包容，保障穷人、农村居民等弱势群体能够公平地进入金融市场的实践中，比较具有代表性的就是印度小微金融的发展、南非移动货币的尝试以及巴西的代理银行和直接信贷的经验。因此，本文选取这三个国家作为样本，分析其在促进金融包容方面的实践经验。
一、印度：小微金融法律保障的典型范本
小微金融机构（Microfinan? Institutions， MFIs）是印度小微金融体系最重要的主体类型。小微金融机构能够渗透到大型商业银行或者说正规金融机构所忽略的区域和人群，为他们提供金融服务，从而有利于促进金融包容。印度法律不仅需要明确小微金融机构的地位以及运营的合法性，而且同时也要对小微金融机构的经营活动进行监管和约束。由于印度安德拉邦（Andhra Pradesh）的克利须那（Krishna）地区出现了小微金融机构被指在收回贷款过程中采用高压手段导致借款人自杀，几大主要小微金融机构被关闭，从而引发了印度小微金融行业的危机。为了确保小微金融体系的公平有序运行，作为行业自律组织的印度社区发展金融机构协会（Sa-Dhan）于2006年发布了《小微金融机构行为自律守则》（Sa-Dhan's Voluntary Mutual Code of Conduct for Microfinance Institution），作为自律规则来对包括利率、收款方法、优化治理等在内的小微金融机构运营进行调整。
该自律守则的主要内容包括以下方面[3]:第一，补充性借贷原则（Complementing credit delivery by SHGs ）。小微金融机构只能作为互助小组——银行联系项目（SHG-Bank Linkage Programme）的补充来向穷人提供信贷，主要是向无法从银行获得适当信贷服务的穷人提供信贷服务。小微金融机构应当通过信息共享来避免向同一主体重复放贷。第二，利率和储蓄（Interest rates and Savings）。小微金融机构可以按照合理的利率计息，但利息必须在适当的范围内。[4]利率、贷款流程、各项收费等信息均应明示。小微金融机构只有在获得中央银行或州法明确许可方能向其成员或客户吸收存款。第三，收款（Recovery of Loans）。小微金融机构不能收取土地权证、房产证、配给证（Ration Cards）等的原件作为担保，但是可以根据中央银行“了解你的客户”的规定收取复印件。小微金融机构应严格约束其职员不得使用过分的语言或恐吓方法收款。小微金融机构应向借款人提供人寿保险或其他保险，其保额应不低于贷款数额和其他费用。当借款人或其家庭成员死亡，或者借款人生活出现重大变故和困难的，小微金融机构应当提供方案以减轻其家庭所受影响。第四，治理和透明度（Governance and Transparency）。小微金融机构采用高标准的公司治理结构，董事会中有相应比例的独立董事真正参与决策；小微金融机构高管应在财务报告中公开年薪；小微金融机构应确保其职员的行为符合道德要求，对于违反规定的职员应采取相应的行为，并披露被解职的职员信息；小微金融机构应与政府部门、银行和媒体保持联系和沟通。
此外，印度金融监管部门也针对小微金融机构的运营出台了相应的监管规则，以有利于小微金融机构真正惠及弱势群体，有利于金融公平。具体而言有以下有特色的措施：（1）优先部门借贷（Priority Sector Lending），即政府要求银行等金融机构应将不低于40%的商业贷款向农业、教育、住房、小微企业等优先部门以优惠利率予以提供。[5]尽管这个政策因为给商业银行带来了沉重的负担而颇受争议，但40%的比例至今未予变动，只是指定的有限部门的范围得以扩展，将粮食加工、奶制品和禽畜加工等也纳入进来。通过这种强制的约束，保障了金融机构对于弱势部门的信贷支持。[6]优先部门借贷要求对于小微金融机构只适用于NBFC-MFI.印度储备银行（RBI）要求NBFC-MFI至少75%的贷款必须是投向于产生收入的活动（Income-Generating Activities），以确保小微金融机构的贷款真正用于提高穷人的收入。（2）利率上限（Interest Rate Ceiling）。为了防止高利贷对弱势群体造成危害，印度的《放贷人法》（Money Lenders' Act）对借款利率进行了严格的限制，明确了利率上限。各州也都将《放贷人法》的利率上限要求适用到小微金融机构上，以确保利率的公平合理。安德拉邦的《小微金融机构信贷监管条例》不仅禁止了借新还旧，而且还强制性要求利息总额不得超过本金。[7]（3）定价限制。根据RBI的规定，所有的NBFC-MFIs总利润上限不得超过12%，即允许其以盈利为目的，但为了防止其从弱势群体身上攫取过多利润而失去公平本意，以设定利润率上限来防止其过度逐利。另外，单笔借款每年的利息不得超过26%，贷款手续费必须低于贷款总额的1%.（4）公平运营（fair practices in lending）。小微金融机构不得向借款人收取押金或预扣利润，贷款利率应当在办公场所、网站和所发放的材料中明示，并且不得因为贷款清偿的延期而收取罚款，也不能向已在两家机构获取贷款的同一借款人发放贷款，以防止过度借贷。[8]此外，小微金融机构放款应当采用标准格式的贷款协议，并且应确保其收款方式是非胁迫高压的（non-coercive）。[9]
二、南非：移动货币监管与激励的尝试
在相对落后的发展中国家，金融机构的覆盖范围和网点设置会在农村地区或者偏远地区出现遗漏，限制了当地居民公平地获取金融服务的机会。然而移动通讯网络在一定程度上能够突破地域限制，再加上近场通讯（Near Field Commimicaticm， NFC）技术的发展，使得个人移动通讯终端能够与加油站、便利店等相连接，解决金融服务的网点问题。例如肯尼亚的M-Pesa[10]、南非和巴西的移动货币（Mobile-Money）又称电子货币（E-Money）等成功经验得到了国际社会的广泛认同。移动货币是指通过移动电话来提供金融服务的电子化工具。通过移动货币，手机用户可以便捷且经济地在其移动账户中充值、转账或者提现，具备着移动转账和移动支付等功能。[11]移动货币能够作为一种工具和手段，有效地消除地理因素给金融服务获取带来的障碍，并且以支付服务为接口扩展到全方位的金融服务，从而将偏远贫困地区的居民也纳入到金融服务的覆盖范围。成熟的技术和完善的法律制度是移动货币良好运行并充分发挥对金融包容促进作用的基础和前提。[12]
在南非，几家主要银行与科技公司或者零售商合作，推出了移动货币服务。例如，标准银行（Standard Bank）与本地零售商Spar联合推出的Instant Money使得客户在手机终端上即可操作银行账户。ABSA银行与万事达（MasterCard）合作采用近场通讯技术利用手机即可刷卡支付。[13]从1993年到2009年，南非有银行账户的人数显著增加，这一现象在很大程度上是因为来自郊区和农村的居民能够更容易地获取银行服务。南非政府催生了更多的金融产品和服务，在推动金融包容和赋能方面的政策起到了举足轻重的作用。当然在这其中移动货币扮演着不可替代的角色。[14]
南非移动货币的发展纵然是技术进步与市场需求的共同作用使然，但是法律制度也在实现和保障移动货币真正惠及居民金融生活的重要保障。《南非储备银行法》《国家支付系统法》等法律法规构成了肯定南非移动货币的合法地位以及规范与移动货币相关活动的法律基础。《南非储备银行法》第10（1）（c）条以及《国家支付系统法》第2条授权南非储备银行行使对国家支付体系的监管权。移动货币作为一种重要的支付工具，当然受南非储备银行监管。然而南非储备银行在依法监管的同时，还能够就支付体系运行制定相关指引。
当前在移动货币中发挥主要规范作用的是南非储备银行发布的《移动货币意见书》[15]（以下简称《意见书》）。《意见书》将移动货币定义为以电子方式发行、保存和转移的，能据此向发行人主张货币价值的且能根据需要兑换为实物货币或银行账户余额的支付手段。《意见书》明确了在目前阶段只允许合法注册的南非银行，包括根据《1990年银行法》[16]登记设立的商业银行或外国银行在南非的分支机构、根据《1993年互助银行法》登记设立的互助银行以及根据《2007年合作银行法》登记设立的合作银行才有权发行移动货币。此外，《意见书》还就移动货币的发行、兑换、跨行交易以及信息安全等方面的规范作出了指引。南非储备银行对移动货币的监管，是在维护支付系统安全有序和促进金融包容的两大目标之间寻求平衡。通过对移动货币的严格监管，可以规范银行、零售商、科技公司等参与到移动货币运行中的各类主体的行为，防止因为欺诈和不当行为损害市场公平和金融消费者的利益。
但是过于严格的监管在一定程度上也会降低银行提供移动货币服务的积极性，不利于偏远贫困地区居民获取金融服务。因而，南非当局也通过立法采取了差异化监管的对策。[17]为了防范金融犯罪和推进反洗钱工作，南非《金融信息中心法》第21条规定了金融机构对于移动货币用户的尽职调查义务，即需要金融机构有责任验证客户的身份。《反洗钱与反恐怖主义融资条例》更加具体地要求了身份验证信息需要包括客户全名、出生日期、身份证号、住址以及税务登记号等。[18]然而这种严格的身份和住址信息调查对于偏远地区的低收入人群显得尤为困难，从而成为了横亘在农村地区和并无固定居所的穷人获取金融服务之前的一道障碍。[19]因此，南非当局通过立法豁免了对符合条件的穷人进行身份验证的义务。《金融信息中心法若干条款的豁免规定》于2002年出台[20]，2004年又进行了修改[21]，将受到金融排斥的穷人纳入考量范围。该规定允许金融机构在验证用户信息时，若所涉及的金融产品或服务的总额在3000美元以内，或者日均交易额在600美元以内时，只需使用个人身份证件来证明身份而无须验证个人住址。[22]这一修改使得至少六百万穷人获得了进入金融体系的机会。此外，在该规定的框架下，银行监管部门发布了《2008年银行法实施指南》（The Banks Act Guidance Note of 2008），明确了移动货币属于豁免范围，并且规定当日均交易额在1000南非兰特（约合120美元）时，可以不当面办理（non-face-to-face progress）。[23]这些规定方便了农村居民和穷人参与金融交易，保障了其公平参与金融活动的机会，从而提升了金融包容程度。
三、巴西：代理银行和直接信贷的经验
为了推动金融包容，使农村地区和小微企业能进入金融体系获取金融服务，巴西也作出了诸多努力，在小微金融机构、小额贷款、推动银行深入偏远贫困地区扩大覆盖面等方面出台了大量的政策和法律制度，有效地提升了巴西金融包容程度。[24]其中最为典型的经验就是巴西的代理银行（Correspondent Banking）和直接信贷（Direct Credit）。
银行设置分支机构需要耗费大量的成本，例如安全设施成本、交通运输成本、人力成本、资本要求成本以及其他成本等，然而由于人口密度低、业务量小，银行在农村地区或偏远地区设置分支机构的收益有限，出于成本收益的考量银行往往不愿设置分支机构，使得当地居民难以获取金融服务。为了解决这一问题，使偏远地区或农村地区的居民能够公平享受金融服务，巴西金融当局推动了主要的几家银行在上述地区设置代理银行提供金融服务。
所谓代理银行，就是本身并非银行或者其他金融机构，根据协议接受银行授权，在农村或偏远地区代表银行办理相关业务的主体，包括邮局、便利店、加油站、彩票店等在内覆盖面较广的主体，能够作为银行的代理机构为当地居民提供金融服务，从而以极低的终端成本解决了金融服务覆盖的问题。截至2010年，巴西的代理银行数量达到了16万个，办理了超过31亿笔交易，交易金额超过了28.5亿美元，有效地改善了金融服务的公平获取情况。[25]代理银行模式在巴西的迅猛发展和成功实践来源于巴西相关法律制度的支持，其中既有直接适用于代理银行的法律制度降低了代理银行的进入门槛，也有对传统银行分支机构的严格监管从而影响成本收益，进而激励银行选择设置代理银行。[26]通过法律对利益的调节，引导了银行在金融机构覆盖不足的地区设置代理机构来承办相关业务，优化了农村地区和偏远地区的金融机构结构，增加了金融产品和服务供给，保障了当地居民也能公平地获取金融服务。
1999年，巴西国家货币委员会（Conselho Monet?rio Nacional）第2640号决议正式准许银行性金融机构与代理机构签订协议，授权后者作为代理银行提供各种金融服务，包括开立存款账户、办理支付结算等原本只能由银行分支机构办理的业务。[27]起初这种许可只限于在没有银行分支机构的地区，但不久之后，第2707号决议取消了这种限制。[28]对于代理银行的许可消除了市场准入的法律障碍，使得代理银行真正成为正规银行及其分支机构的补充，扩展了金融服务提供主体的范围和数量。之后为了规范代理银行的运营，巴西当局陆续出台了第2978号通知（Circular），对银行委托代理机构的程序进行指引，并明确了巴西中央银行（Brazil Central Bank）的监管职责。[29]鉴于代理银行的积极效果显著，巴西当局决定扩展代理机构的范围，于是在2003年通过了第3110号决议，允许投资银行、金融公司和储贷协会（Saving and Loan Associations）设置代理机构。[30]紧接着第3156号决议将能够委托代理机构的金融机构范围进一步放宽为所有金融机构。[31]巴西法律法规的放宽，扫除了设置代理银行直至代理金融机构的法律障碍，激励了金融机构纷纷在地理位置偏远且缺少金融机构分支的地区设置代理机构，使以较低的成本为当地居民提供金融服务成为了可能。
为了促进金融包容，巴西除了采用降低门槛的方式激励金融机构在农村地区和偏远地区设置代理机构，同时也采用强制的方法规定了金融机构的强制性义务。其中，直接贷款（Direct Credit）即是巴西以强制义务的方式确保金融服务公平获取的重要经验。由于特定行业或类型的贷款周期长、利率低，使得许多银行不愿意向农业、住房等领域发放贷款。而这些领域正是关系民生的，属于居民生活所必需的金融服务。为了确保金融公平，巴西当局对银行科以了强制性义务，要求巴西银行（Banco do Brasil）和巴西联邦储备银行（Caixa Econ?mica Federal）作为主导力量在农业农村贷款和住房贷款上增加比例。私营部门的银行也被强制要求承担直接贷款义务，向农村地区发放贷款余额不得低于无息活期存款余额的25%，存折储蓄存款余额的65%以上应当指定用于房屋贷款。[32]这种强制性的信贷义务，是通过政府的强制力量调节信贷的流向及其数量，是政府直接干预商业银行的信贷行为，尽管也可能会给商业银行带来较大的负担并且在某种意义上并不符合经济原则，但是直接贷款确实在一定程度上实现了金融资源的公平配置，因而并不妨碍直接贷款是法律调节以实现金融包容的一种有益经验。
四、中国语境下促进金融包容的法治化道路
作为新兴市场的代表，中国金融体系正逐步走向成熟和完善。作为世界上最大的发展中国家，中国在经济高速发展的同时也饱受收入差距扩大、区域发展不平衡、经济社会发展不协调等难题困扰。处于“新兴加转轨”时期的中国金融市场，存在着发展中国家所普遍面临的增进金融包容以减贫和调节收入分配的问题。
具体而言：（1）基础金融服务覆盖不足。根据2011年世界银行的调查，在我国只有64%的成年人在正规金融机构拥有账户，只有7%的成年人在金融机构获取了贷款，41%的成年人持有借记卡，只有8%的成年人拥有贷记卡。[33]根据中国人民银行的统计数据，2014年末，全国金融机构人民币各项贷款余额81.68万亿元。主要金融机构及小型农村金融机构、村镇银行、财务公司本外币农村（县及县以下）贷款余额19.44万亿元，占比仅23.8%;农户贷款余额5.36万亿元，占比仅6.6%;农业贷款余额3.4万亿元，占比仅4.2%.[34]（2）小微企业融资困境。小微企业在向银行融资时存在着贷款到位时间较长、不能提供足够的抵押物或者担保物、不能提供合适的财务报表、贷款成本较高、银行主观认为企业前景不好风险较大、找不到合适的担保机构、银行的额外要求难以达到、银行办事手续复杂等障碍，导致小微企业难以获取银行信贷资源。[35]银行更倾向于向大型企业或国有企业提供贷款，小微企业在正规信贷市场中并不受欢迎。2014年末，主要金融机构及小型农村金融机构、外资银行人民币小微企业贷款余额15.46万亿元，小微企业贷款余额仅占企业贷款余额的30.4%.[36]难以获得正规信贷的小微企业只能在非正规金融市场获取资金，包括寻找小额贷款公司、民间借贷等“高利贷”，导致融资成本极高。[37]（3）民营资本进入金融行业的依然受到制约。尽管当前政策开始鼓励民营资本设立、参股金融机构，但各种隐性约束依然存在，民营资本进入金融行业仍然难以跨过“弹簧门”和“玻璃门”.由于行业管制，民间资本设立金融机构需要经过审批，监管部门虽然在政策层面鼓励民间资本进入金融行业，但是更多的是设立小贷公司、投资担保公司等非银行金融机构，民营资本出资设立民营银行也有着严格的数量控制。由于市场结构和具体国情的差异性，我国金融包容的实现也有着不同于其他发展中国家的任务和难点，但是不可否认的是印度、南非和巴西等国的实践也在解决我国基础金融服务覆盖不足以及特定地区、行业、主体难以获取信贷支持等问题上成为有益的借鉴。
首先，应当充分发挥市场机制的作用，通过法律制度保障自发形成的民间金融模式和机构正常有序运行，以成为正规金融模式和机构的补充。我国长期以来的城乡二元经济结构导致了二元金融结构的形成，即正规金融机构在农村和落后地区覆盖不足。根据银监会编制的《中国银行业农村金融服务分布图集》显示：县及县以下农村地区人均金融网点的资源占有率低，县及县以下农村地区平均每万人拥有机构网点数只有1.26个。金融服务资源难以延伸到乡镇一级的农村地区，虽然平均每个县（市、旗）的银行业金融机构网点达到50多个，但30%以上都集中分布在县城城区，另外还有3302个乡镇未设任何银行业金融机构营业网点。乡镇的金融市场没有形成有效竞争，全国只设有一家银行业金融机构网点的乡镇还有8231个，当地金融市场基本处于垄断经营状态，难以形成有效竞争。金融机构的大幅撤并后农村信用合作社并不足以为农村地区提供充足的金融服务，这极大地影响了农村的发展。[38]
除了金融机构数量不足造成的金融服务供给不公平外，也有部分主体因受到歧视而不能获得有效的金融服务，最为典型的就是信贷歧视的问题。商业银行在贫困区域或特定种族聚居区划定范围，无视该地区居民的实际能力和现实需要，拒绝或限制在当地发放贷款，即所谓的“圈红”（redlining）。[39]这种“圈红”的现象在我国长期以来的城乡二元金融结构的背景下，体现为商业银行对于农村地区贷款的意愿不足。由于农民收入不高且不稳定，加上缺少适格的抵押物，使得很多商业银行不愿意向农民发放贷款，由此金融体系对“三农”支持不足，造成了所谓的“系统性负投资”问题，即银行从一个地区的居民中获取储蓄，而没有以相应的比例向该地区发放贷款。[40]调查显示，2013年农户贷款余额为4.5万亿元，农业贷款余额为3.04万亿元，分别仅占同年金融机构人民币各项贷款余额的6.26%和4.22%.[41]由于信贷歧视，农民的储蓄没有用于农村地区的发展而是被输送到经济发达地区，银行等金融机构成为了农村地区的抽血机，极大地阻碍了农村经济的发展和农民收入的提高。[42]
与正规金融供给不足的现象相伴而生的是非正规金融在正规金融缺位背景下的自发生长，民间借贷、合会、资金互助社等形式应运而生，成为了正规金融的有益补充。但遗憾的是我国并无相关的法律制度对农村的小微金融机构进行有效的规制，小额贷款公司、农村资金互助社等非正规金融机构在运行过程中存在较多的问题，变相高利率、互助社资金外流等现象依然存在。对此，应当充分借鉴印度在小微金融机构监管方面的经验，一方面通过立法降低非正规金融机构的设立门槛和牌照限制，在市场化机制下，使非正规金融机构在机构数量和服务类型方面充分填补正规金融的真空；另一方面要严格监管非正规金融机构的业务，通过进一步的引导和规范确保非正规金融机构真正成为农村地区金融服务的有效供给者，为被排斥在正规金融体系之外的弱势主体提供合理、公平的金融服务。
其次，应当充分利用互联网技术的发展，通过法律制度保障新型支付手段和互联网金融的发展，以增加更加普惠便捷的金融服务供给。互联网技术的飞速发展对金融业的影响有目共睹，互联网金融模式的崛起也成为当前金融市场发展的一大趋势。支付宝、余额宝、P2P、互联网综合理财平台等新生事物，也极大地降低了地域、资金实力等因素在获取金融服务方面的障碍。在某种意义上，互联网金融的“草根”色彩使其成为普惠金融的重要实现方式。[43]南非的移动货币的发展经验以及巴西的代理银行实践，实际上也代表了对于正规金融机构的分支机构的摆脱，使地处偏远地区的居民也能便利地使用金融服务。互联网金融在正规金融体系无法覆盖的地区和人群的应用，能够在很大程度上改善当地金融服务需求者对于金融机构的物理网点的依赖，摆脱起始投资额等常规理财服务的门槛限制，从而便捷有效地使用包括支付、储蓄、投资在内的多样化的金融服务。然而，互联网金融发展过程中所暴露的安全性问题是横亘在其发展道路上的一大障碍，以e租宝事件为代表的P2P行业丑闻正在集中爆发，由此而引发的对于互联网金融的质疑正在让互联网金融回归其本来面目。毕竟推动金融包容，必须建立在保障弱势群体金融资产安全和交易安全的基本前提之上。
因此，立法应当从两个层面对互联网金融进行调整，一是促进和推动互联网金融的应用，为互联网金融的普及和发展提供良好的制度环境和空间，避免为互联网金融的创新人为设置过多的不必要的障碍；二是要对互联网金融进行有效的规制，抑制和消除因网络安全和信息不对称等原因造成的互联网金融风险，确保互联网金融的稳健发展和使用者的金融资产安全。我国目前为了推动互联网金融的发展，已由中国人民银行等十部委联合发布了《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》，明确了互联网金融的运行和监管的基本原则，为互联网金融的健康发展创造了有利的政策环境。《非银行支付机构网络支付业务管理办法》和《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》等互联网金融领域的监管规章也正在落地。然而当前的这些规章过多地基于安全的考量对互联网金融的运行进行监管，而在如何正确引导互联网金融向农村地区和弱势群体提供有效金融服务从而进一步实现金融包容的方面尚付阙如。因此，未来我国在制定互联网金融监管规则时，需要同时兼顾两个抓手，一手要严控互联网金融风险，另一手还需要促进和引导互联网金融在实现金融包容方面发挥更大的作用。
最后，应当在尊重市场规律的前提下，通过法律制度对金融机构科以合理的强制性义务，通过金融机构社会责任的法律化来确保金融市场运行中的底线公平。金融机构作为商事主体，其经营活动总是带有明显的逐利倾向，因此难以避免地会基于成本收益的考量在提供金融服务的过程中“嫌贫爱富”，排斥贫困偏远地区和弱势群体。除了通过市场化方式激励和引导金融机构之外，采用法定的强制性义务来对其行为进行约束也是一种消除金融排斥、促进金融包容的有效方式。例如，美国为了消除信贷歧视于1977年颁布了《社区再投资法》（Community Reinvestment Act），该法强调了金融机构对本地社区的社会责任，并且把这种社会责任予以法律化，确认了银行和储贷机构在满足其设立地居民信贷需求的法定义务，在保证信贷行为安全、稳健的前提下，法案效力所及范围内的金融机构有义务通过积极、持续的安排，尽力满足其所在的整个社区，尤其是中低收入社区及其居民的信贷、投资、服务需求。[44]尽管CRA也受到诸多学者的批判，社区再投资义务被认为增加了银行的负担，[45]增加了坏账率，[46]但是事实证明，CRA自其生效以来，通过恰当的政府干预显著地消除了市场失灵给信贷市场带来的消极后果，减少了信贷歧视，对低收入地区的穷人公平地获取信贷机会、保障这些低收入者的信贷权和发展机会起到了积极的作用。[47]
金融机构不仅仅是作为营利性组织存在，而是具有“准公共机构”的属性，[48]因此，金融机构在从事金融活动获取利润的同时，还需要承担促进经济增长、消除贫困、无歧视地提供金融服务和增进社会整体福利等社会责任。[49]金融机构履行社会责任，包括金融机构向贫困地区和人群提供金融服务、公平对待金融消费者、保护环境、慈善捐赠等内容，有利于实现金融市场公平进人、金融交易公平进行和金融福利公平分享。然而由于社会责任通常表现为并无法律强制约束力的道德要求，这导致其难以对抗金融机构的逐利秉性，造成了金融机构在实施市场行为时往往过度追求利润最大化而将其应履行的社会责任拋诸脑后。简言之，由于社会责任缺乏法律强制力保障，导致了金融机构社会责任难以充分落实。然而，随着企业社会责任法律化渐成潮流，法学界正在探讨企业社会责任从缺乏强制约束的道德义务转变为有强制约束力的法律义务的可能性。[50]
尽管我国金融监管部门和行业自律组织对金融机构履行社会责任提出了相应的要求，例如2007年中国银监会办公厅发布的《关于加强银行业金融机构社会责任的意见》和2009年银行业协会发布的《中国银行业金融机构企业社会责任指引》率先就银行业金融机构履行社会责任的问题进行了规定。然而上述规定和意见只是局限于政策上的倡导，并未规定具体的强制性义务，也无强制执行力。为了进一步发挥金融机构在促进金融包容上的作用，有必要学习巴西的直接信贷的经验，通过立法对金融机构科以强制性义务以确保金融产品和服务的有效供给。当然，这种强制性义务也必须建立在对市场机制以及金融机构自主经营充分尊重的基础之上。
五、余论
金融包容程度是一国金融体系发展是否完善的重要衡量标准，是金融公平原则的具体内容，也是经济社会协调发展的必然要求。在全面深化改革进入深水区和全面依法治国进入新阶段的时代背景下，探索促进金融包容的法治化路径对于进一步完善我国金融体系、改善民生、促进金融发展成果全民共享具有重要的意义。国务院已于2015年12月31日印发了《推进普惠金融发展规划（2016—2020年）》，就提高金融服务的覆盖率、可得性和满意程度作出了全局性的设计和规划，这些方向性、全局性的政策需要通过具体性、规范性的法律制度予以落实从而发挥实际作用。与我国国情相似的印度、南非和巴西等金砖国家在提升金融包容方面的法治实践能够为我国金融包容政策的制度化、法律化提供有益的经验借鉴，为我国进一步完善金融法律制度体系、提高金融包容程度提供助力。探索促进金融包容的法治化路径是一项系统工程，从金融机构覆盖到金融产品和服务手段创新，从金融基础设施建设到金融素养的提高，都属于提高金融包容程度所必须要解决的问题。当前我国金融法治建设需要结合我国金融市场的实际情况和金融排斥的紧迫现象，重点解决当前金融结构失衡和金融机构过度逐利的现实问题，通过不断积累最终实现从局部到整体的制度构建与完善。
（责任编辑：陆琳玲）
【注释】 *本文系教育部哲学社会科学重大课题攻关项目（项目号：14JZD008）和中国博士后科学基金资助项目阶段性成果。
**法学博士，武汉大学法学院讲师，武汉大学社会学系博士后。
[1]冯果：《金融法的“三足定理”及中国金融法制的变革》，载《法学》，2011（9）。
[2]World Bank， Financial Inclusion: Global Financial Development Report 2014， pp.1-4.
[3]Prabhu Ghate， Indian Microfinance: The Challenges of Rapid Growth， Sage Publications， 2007，pp.88-89.
[4]自律守则明确了利率的构成和数额。Sa-Dhan预估了小微金融机构的资金成本为9%，发放贷款的成本为5%，收回贷款的成本为5%，坏账损失为1%~3%，利润率为1%~2%，从而总共的贷款利率应为21%~24%.
[5]Rajaram Dasgupta， Priority Sector Lending: Yesterday， Today and Tomorrow， Economic and Political Weekly， Vol.37， 2002， pp.4239-4245.
[6]Ashish Gupta， Cherry Arora， Banking Sector Reforms In India: Impact and Prospects， International Journal of Applied Financial Management Perspectives， Vol.2， 2013， pp.718-724.
[7]Adhra Pradesh Micro Finance Institution （Regulation of Money Lending） Ordinance， 2010.
[8]Prabhu Ghate， Consumer Protection in Indian Microfinance: Lesson from Andhra Pradesh and the Microfinance Bill， Economic and Political Weekly， Vol.42， 2007， pp.1176-1184.
[9]CUTS C-CIER， Regulation of Microfinance Institution in India， Briefing Paper， CUTS Centre for Competition， Investment and Economic Regulation， 2/2013.
[10]Isaac Mbiti， David N. Weil， Mobile Banking: The Impact of M-Pesa in Kenya， NBER Working Paper No.17129， June 2011.
[11]BIS， Survey of Developments in Electronic Money and Internet and Mobile Payments， Committee on Payment and Settlement Systems， Bank for International Settlements， March， 2004.http://www.bis.org/cpmi/publ/d62.pdf.
[12]Gilberto Martins de Almeida， M-Payments in Brazil: Notes on How A Country ' s Background May Determine Timing and Design of A Regulatory Model， Washington Journal of Law， Technology & Arts， Vol.8， 2013， pp.347-374.
[13]这些移动货币的服务在发达国家或者金融服务覆盖较广的发展中国家比较普遍，但是对于金融机构网点分布较少的偏远贫穷地区却弥足珍贵。
[14]GPFI， Global Standard Setting Bodies and Financial Inclusion for the Poor: Toward Proportionate Standards and Guidance， Global Partnership for Financial Inclusion， October 2011， http://www.cgap.org/sites/default/files/CGAP-White-Paper-Global-Standard-Setting-Bodies-Oct -2011.pdf.
[15]South African Reserve Bank Position Paper on Electronic Money， Position Paper， NPS 01/2009.
[16]Bank Act， No.94， 1990.
[17]Vivienne A. Lawack， Mobile Money， Financial Inclusion and Financial Integrity: The South African Case， Washington Journal of Law， Technology & Arts， Vol.8，2013， pp.317-345.
[18]Money Laundering and Terrorist Financing Regulations， Reg.3，in Government Notice， R1595/2002.
[19]Hennie Bester， Christine Hougaard， Doubell Chamberlain， Reviewing the Policy Framework for Money Transfers， The Centre for Financial Regulation & Inclusion， Jan.2010.http://cenfri.org/documents/Remittances/2010/Regulato- ry%20framework%20for%20money%20transfers_ South%20Africa_ discussion%20doc_250110.pdf.
[20]Exemptions in Terms of the Financial Intelligence Centre Act of 2001， Government Notice， R1596/2002.
[21]Exemptions in Terms of the Financial Intelligence Centre Act of 2001， Government Notice， R1353/2004.
[22]Jennifer Isern， Louis de Koker， Strengthening Financial Inclusion and Integrity， CGAP， No. 56，August 2009.
[23]Banks Act Guidance Note 6/2008.
[24]Anjali Kumar， Access to Financial Service in Brazil， The World Bank， 2005.
[25]Kate Lauer， Denise Dias， Michael Tarazi， Bank Agents: Risk Management， Mitigation and Supervision， CGAP Report， December， 2011.
[26]Anjali Kumar， Ajai Nair， Adam Parsons， Eduardo Urdapilleta， Expanding Bank Outreach through Retail Partnerships: Correspondent Banking in Brazil， World Bank Working PAPER， No.85，2006.
[27]CMN Resolution 2640/1999.
[28]CMN Resolution 2707/2000.
[29]金融机构委托代理机构的，需要事先取得巴西中央银行的许可，并向后者提供代理机构的信息、协议内容以及相关的区域范围。BCB Circular 2978/2000.
[30]CMN Resolution 3110/2003.
[31]CMN Resolution 3156/2003.
[32]Anjali Kumar， Access to Financial Service in Brazil， The World Bank， 2005.
[33]World Bank， Financial Inclusion Data， http://datatopics.worldbank.org/financialinclusion/country/china.
[34]中国人民银行：《2014年金融机构贷款投向统计报告》，2015-01-23.
[35]博鳌观察、中国光大银行、中国中小企业发展促进中心：《小微企业融资发展报告：中国现状及亚洲实践》，2013.
[36]中国人民银行：《2014年金融机构贷款投向统计报告》，2015-01-23.
[37]《小微企业融资现状：超60%企业所获融资均属高利贷》，载《信息时报》，2014-10-27.
[38]钟笑寒、汤荔：《农村金融机构收缩的经济影响：对中国的实证研究》，载《经济评论》，2005（1）。
[39]Gregory D. Squires， From Redlining to Reinvestment: Community Responses to Urban Disinvestment， Temple University Press， 1992， p.2.
[40]王曙光：《金融发展理论》，320页，北京，中国发展出版社，2010.
[41]数据来自中国人民银行发布的《金融机构贷款投向统计报告》，转引自高建平、曹占涛：《普惠金融的本质与可持续发展研究》，载《金融监管研究》，2014（8）。
[42]袁康：《金融公平背景下系统性负投资的法律矫正》，载《湖北社会科学》，2013（6）。
1
[44]Allen J. Fishbein， The Community Reinvestment Act After Fifteen Years: It Works， But Strengthened Federal Enforcement Is Needed， Fordham Urban Law Journal， Vol.20，1993， pp.293-310.
[45]Jonathan R. Macey， Geoffrey P. Miller， The Community Reinvestment Act: An Economic Analysis， Virginia Law Review， Vol.79， 1993， pp.291-348.
[46]Sumit Agarwal， Efraim Benmelech， Nittai Bergman， Amit Seru， Did the Community Reinvestment Act Lead to Risky Lending? NBER Working Paper No.18609， December 2012.
[47]Michael S. Barr， Credit Where It Counts: The Community Reinvestment Act and Its Critics， New York University Law Review， Vol.80，2005， p.513.
[48]周仲飞：《提高金融包容：一个银行法的视角》，载《法律科学》，2013（1）。
[49]Francesc Prior， Antonio Argandona， Best Practices in Credit Accessibility and Corporate Social Responsibility in Financial Institutions， Journal of Business Ethics， Vol.87，2009， pp.251-265.
[50]蒋建湘：《企业社会责任的法律化》，载《中国法学》，2010（5）。