储值卡监管的双轨制

随着电子商务的发展和交易模式的多元化，传统的现金、支票等金融机构提供的支付手段已经难以满足市场交易中多样化、个性化的需求，网络支付、储值卡等非金融机构提供的支付手段满足了人们对于便捷性、灵活性的需求，在各国都得到了迅速发展，市政公交一卡通、购物卡、健身卡等形形色色的储值卡塞满人们的钱包，成为了日常生活不可缺少的一部分。据商务部市场秩序司统计，截至2013年底，我国已备案企业发行单用途预付卡5.78亿张，发卡金额（含充值）达4,384.44亿元，年末预收资金余额1,266.57亿元。[1]

然而，从我国近十几年来对储值卡的监管立场来看，储值卡当前兴旺繁荣的局面背后有着一条并不平坦的发展道路。由于人们在行贿受贿时常常使用储值卡来替代现金以掩人耳目，我国政府认为储值卡助长了贪污腐败和奢侈浪费之风，从整治不良风气的角度来看，应当禁止其发放和使用，导致合规问题一度成为悬在储值卡头上的“达摩利斯之剑”。例如，1998年12月11日，国务院纠风办公室曾向全国下达《关于坚决刹住发放使用各种代币购物券之风的紧急通知》，明文规定在1998年12月20日后禁止印刷、发售、购买和使用各种代币购物券。2001年，国务院纠风办联合央行等部门再次下发《关于严禁发放使用各种代币券（卡）的通知》，叫停相关消费卡的流通使用。然而，上述规范性文件不仅规范层级较低、缺乏执行力而且一味看重储值卡的负面影响，忽视了其存在的商业合理性。结果是在一系列规定颁布后储值卡仍然呈现出日益繁荣的局面，这种监管错位的状况持续了十年之久。直至2011年，我国监管机构才肯定了储值卡在“减少现钞使用、便利公众支付、刺激消费”[2]等方面发挥的积极作用及其存在的合理性。

虽然不能简单的利用“存在即合理”的思维来看待储值卡等新兴事物，但是像从前那样试图通过一纸“紧急通知”来叫停方兴未艾的储值卡无疑等同于因噎废食。面对科技创新、商业创新和金融创新带来的新兴支付手段，充分认识和理解其商业模式及相关风险，参考其他国家在监管中的经验并不断反思，是进行适度、有效监管的必经之路。

 

一、当我们谈论储值卡的时候，我们在谈论什么？

（一）何为储值卡？

储值卡（stored-value card）又名预付卡（prepaid card），是指发卡商户或发卡机构发行的，持卡人通过预付一定金额购卡之后，在特定范围内的商户购买商品和服务时能够作为支付手段的预付凭证，包括以磁条卡、芯片卡、纸券等为载体的实体卡和以密码、串码、图形、生物特征信息等为载体的虚拟卡。顾名思义，“预付”和“储值”即为这种支付手段的关键特征——持卡人在使用时需要先在卡中存入一定金额，后购买商品或服务时用卡支付。

储值卡形式灵活、种类繁多：按照是否记名分类，可以分为记名储值卡和不记名储值卡；按照存储金额分类，可以分为定额卡和充值卡；按信息载体分类，可以分为磁条卡、芯片（IC）卡。但上述分类都仅仅能够反映储值卡在使用过程中某一方面的特征，从监管视角出发，更为重要的分类依据是按照不同的商业模式，将储值卡分为单用途储值卡和多用途储值卡。[3]前者是指仅能在指定商户、指定商户所属集团或同一品牌特许经营体系内使用的储值卡，例如家乐福购物卡、中国移动手机充值卡等；而后者是指能够对任何加入该储值卡网络的商户（联盟商户）使用的储值卡，例如北京市政公交一卡通。

此种分类依据事实上也为我国现行储值卡监管框架所采纳，央行在《关于规范商业预付卡管理意见》中指出：“商业预付卡以预付和非金融主体发行为典型特征，按发卡人不同可划分为两类：一类是专营发卡机构发行，可跨地区、跨行业、跨法人使用的多用途预付卡；另一类是商业企业发行，只在本企业或同一品牌连锁商业企业购买商品、服务的单用途预付卡。”上述两种类型的储值卡，无论是在商业模式还是在监管思路方面，都存在本质区别，下文将分别对其进行讨论。[4]

（二）单用途vs.多用途：储值卡类型分析

1.单用途储值卡——预付式消费

单用途储值卡的发卡主体是商品或服务的提供者，因此其商业模式仍基于消费者与商家之间的双方法律关系，相对较为简单：由商家制作储值卡、建立管理系统、制定储值卡章程并向消费者公布；消费者向商家申请获得储值卡并按要求支付一定费用；商家同意后向消费者发行储值卡并登记持卡人信息；消费者获得储值卡后，即可前往指定商户、指定商户所属集团或同一品牌特许经营体系内购买商品或服务并用储值卡进行支付结算，如果是可转让的不记名储值卡，持卡人还可以将其转售。

单用途储值卡具有明显的封闭性，主要体现在发卡商户的管理运行和持卡人的使用两个方面：一方面，消费者购卡时支付的预付金成为发卡商户的自有财产，储值卡的支付结算系统由发卡商户自行负责运行管理，独立于现有的银行及其监管体系；另一方面，持卡人只有在发卡商户、发卡商户所属集团或同一品牌特许经营体系内购买商品或服务时，才能够使用单用途储值卡，其使用范围具有封闭性。

单用途储值卡的盛行是由于它实现了消费者和商家之间的双赢：对于商家来说，发行储值卡不但便于企业低成本筹集资金，还可以稳定客户群体，增加销售收入，提升品牌价值；对于消费者来说，储值卡往往与会员身份或优惠活动相结合，使得消费者从中获得实惠，并且节省了交易成本，比使用现金更加便捷，非常适合日常小额消费。

综上所述，从法律关系的角度分析，单用途储值卡不过是将消费者付款的时间提前了，将最为常见的“一手交钱一手交货”模式变成了预售模式，但并没有在买卖合同关系之外形成新的法律关系。

2.多用途储值卡——新支付手段

与单用途储值卡相比，多用途储值卡引入了发卡机构[5]这样一个第三方支付结算机构，接受储值卡支付的商户也扩展到了相互独立的多家联盟商户，其商业模式更为复杂。以典型的多用途储值卡北京市“市政公交一卡通”为例[6]：

“北京市政交通一卡通”智能卡的制作、发售、应用、结算由北京市政交通一卡通有限公司负责，该公司建立并运营一卡通支付结算网络，拥有北京市城市建设事业IC卡密钥的管理和使用权；基于北京市政府的授权，该公司为北京市市政交通提供支付服务，并通过协议签约联盟商户然后安装终端刷卡设备的方式，开展小额消费支付项目，签约商户包括沃尔玛、屈臣氏等知名零售商，肯德基、麦当劳等知名餐饮品牌。

市民在授权网点申办一卡通时须交纳每张卡20元的押金并充值，即时可获得一卡通，同时在系统中生成对应账户和专属于该账户的IC卡密钥，预付金额由一卡通公司暂时取得并存入专用存款账户内。之后，市民便可持一卡通乘坐公交或在签约商户购买商品或服务，刷卡时系统便会生成含有交易金额、商户信息等内容的支付指令，一卡通账户余额减少的同时，系统记录签约商户的收入以备定期结算。刷卡成功后，消费者即可获得其所购买的商品或服务。此外，持卡人还可以在任意授权网点办理充值业务，且即时到账。

交易模式中三方之间的关系可以简化为下图：

 

通过这一业务模式可以看出，多用途储值卡事实上是一种第三方支付服务，在此模式中，发卡机构扮演者第三方支付机构的角色，具有核心地位。在上述运营模式下，发卡机构的盈利主要来源于以下几方面：其一，支付服务费用，即发卡机构向联盟商户提供有偿支付服务的过程中，按照一定比例收取刷卡手续费，这也是发卡机构的主营业务收入；其二，沉淀资金利息，由于储值卡具有先付款再使用的预付性质，消费者将资金存入储值卡与消费者使用储值卡消费之间存在一个时间差，这种时间差使得储值卡发卡机构可以获得一笔沉淀资金，该部分未使用的沉淀资金存放在发卡机构的银行账户内，所产生的利息归其所有，发卡机构的发卡规模越大，沉淀资金越多，产生的利息收入也就更可观；其三，卡内残值收入，部分持卡人无意丢弃或有意放弃的卡内资金对于发卡机构来说也是一种隐蔽性收益。

对于消费者来说，多用途储值卡提供了一种比现金、银行卡更加便携快捷的支付方式，覆盖了市政交通、便利店和快餐业，只需一张卡即可满足各种日常小额消费的需求；对于联盟商户来说，可以通过接受储值卡付款吸引持卡人群消费，增加营业收入，提高市场竞争力和知名度。综上，多用途储值卡使得参与交易的各方都能从中获利，其快速发展是情理之中的。

和单用途储值卡相比，多用途储值卡的商业模式最大的区别在于发卡主体和接受支付主体的分离，上述分离不仅仅使得多用途储值卡的用途更多、使用范围更广，而且还引入了新的交易主体，创造了新的法律关系，使储值卡发生了从“预付式消费”到“新支付手段”的质变。对于多用途储值卡来说，尽管持卡人在卡内预存了一定金额，但由于持卡人是否消费、何时消费、在哪消费均不确定，预付资金并没有在交易发生之前支付给联盟商户，对于商户而言，持卡人仍是消费时当场发出支付指令，而非预付。由此可见，单用途储值卡的商业模式落脚于“预付”，而多用途储值卡的商业模式创新重点在于“支付”。

 

二、与储值卡相关的法律风险

    和其他商业模式一样，储值卡的产生和发展都是出于人们对商业利益的追求，然而，储值卡同时也面临着被滥用的风险。对储值卡的“滥用”是指，交易主体对储值卡的发行、管理或使用并非出于合理商业目的，而是将其作为实现某种非法目的的手段。在实践中，持卡人、发卡方（包括发卡机构和发卡商户）以及联盟商户都可能滥用储值卡并造成法律风险。

（一）发卡方滥用储值卡侵犯消费者权益

1.沉淀资金管理不善

由于预付和消费之间存在时间差，不管是多用途储值卡还是单用途储值卡，都会存在沉淀资金的积累。在消费者达到相当数量的时候，发卡机构和发卡商户所吸纳和控制的沉淀资金就会成为一笔巨额财产。同时，储值卡没有任何担保，仅以发卡机构或商户的信用为基础。如果发卡方对沉淀资金管理不善造成无法偿付，则会严重地损害消费者和联盟商户利益，并且储值卡的用途越多、范围越广，其影响越大，后果也越严重。

对于单用途储值卡而言，持卡人在使用储值卡时，获得的是发卡方所提供的商品或服务，因此，持卡人预期利益的实现依赖于发卡商户的持续正常经营。由于商品或服务的成本一般低于持卡人的预付价值，且发卡商户预先获得了收益，正常经营本无困难，消费者所承担的风险原本不大。然而，发卡商户可能意图通过发行储值卡融资，并将所得资金投入高风险项目甚至携款潜逃，损害消费者利益。例如，几个月前康骏养生会所陷入倒闭传闻，上万会员持有的储值卡面临无法使用的风险，引起不小的风波。[7]

与单用途储值卡“只进不出”的单向资金流动相比，除了具备上述风险外，多用途储值卡的沉淀资金还面临着流动性考验。发卡机构作为支付机构，一方面从持卡人处获得预付价值，另一方面要按照约定与联盟商户进行结算。在此过程中获得的沉淀资金，只是暂时代持卡人保管，由于随时需要提供支付服务，发卡机构并不能自由使用。因此，沉淀资金实际上是发卡机构的债务，发卡机构和持卡人之间形成了信托关系。如果发卡机构将受托账户内的沉淀资金用于投资，尤其是长期投资或高风险投资，则很有可能导致到期无法偿付债务的情况，并构成违约。

2.侵犯消费者合法权利

面对经济实力强大的发卡机构或发卡商户，相对分散的消费者始终处于一种弱势地位，信息不对称等问题非常突出，如何确保持卡人的合法权益不受侵害应当贯穿于整个监管制度之中。

首先，发卡机构或发卡商户制定的储值卡章程是一种格式条款，消费者无法就交易条件进行谈判，只能选择全盘接受或全盘拒绝，使得“不予退卡”、“最终解释权归商家所有”等霸王条款普遍存在。

其次，由于信息不对称问题的存在，消费者的知情权容易受到侵犯。例如，发卡商户为了推销单用途储值卡，往往大肆宣传与之相关的优惠政策，对于储值卡在使用时受到的限制则避而不谈，引发消费者的冲动购物，正所谓“买的没有卖的精”。

最后，发卡机构和发卡商家在交易信息和支付指令的收集，传输，储存过程中，掌握了大量的客户信息，其中相当一部分涉及个人隐私和商业秘密，这些信息显然存在被滥用的风险。

（二）持卡人利用储值卡洗钱

储值卡自身特征为不法分子提供了可乘之机，面临着被用于洗钱的风险，这种风险主要来源于以下几点：

其一，由于储值卡种类繁多且易于获取，不法分子可在不被调查收入来源的情况下一次性用大量现金购买储值卡，并在不同个体间转售。如果没有登记备案等相关法律制度的约束，大量购买储值卡的可疑行为几乎无法被监管机构获知。

其二，通过多用途储值卡，不法分子可以在较大地域范围内的大量商户刷卡消费，并将购买的商品转售，轻而易举地掩盖了犯罪所得，且不易引起监管机构的注意。同时，一些联盟商户为了谋利可能为持卡人提供预付卡套现等服务，成为不法分子洗钱的帮凶。

其三，不记名储值卡广泛存在，这种匿名卡可以不经身份认证程序而直接购买，为不法分子将现金转化为储值卡提供了捷径。此外，记名储值卡在身份信息管理方面也往往止步于形式审查，对于持卡人身份的真实性缺乏审核。

其四，传统的反洗钱监管以监管完善、业务规范的商业银行系统为基础，而储值卡的资金管理和清算独立于银行系统，很大程度上躲过了监管者的目光。

（三）联盟商户拒绝或限制消费者使用储值卡

通过上文对多用途储值卡商业模式的分析可以看出，对于联盟商户来说，每次接受储值卡支付都需要按照一定比例向发卡机构支付佣金。这意味着从单笔交易来看，相比于其他支付方式，储值卡支付降低了联盟商户所能获得的利润。显然联盟商户并不愿意让发卡机构从其营业收入中分一杯羹，这种追求商业利益最大化的动机驱使联盟商户对于储值卡支付变相加以限制。此类行为不仅违反了联盟商户和发卡机构之间的协议，而且损害了持卡人的利益。

 

三、我国储值卡监管的双轨制

2010年6月，人民银行颁布《非金融机构支付服务管理办法》（以下简称《支付管理办法》），正式明确了预付卡的合法性与法律地位，并将从事预付卡发行和管理等支付业务的非金融机构纳入监管范畴。2010年12月，人民银行又颁布了《非金融机构支付服务管理办法实施细则》（以下简称《支付实施细则》），进一步明确了纳入人民银行管理范畴的预付卡范围，同时对预付卡业务准入条件、业务规范和备付金管理等进行了明确规定。2011年5月，人民银行、监察部、财政部、商务部、税务总局、工商总局、预防腐败局七部委联合发布《关于规范商业预付卡管理的意见》并由国务院办公厅同意和转发，首次明确了商业预付卡的地位、作用和分类，规定了分类监管的框架，即多用途商业预付卡由人民银行进行监管，单用途商业预付卡由商务部进行监管，标志着我国商业预付卡的双轨制监管体系初步确立。

2012年9月，商务部颁布《单用途商业预付卡管理办法（试行）》（以下简称《单用途卡办法》），对单用途商业预付卡的发行、管理、备案等问题进行了具体规定。同月，人民银行颁布《支付机构预付卡业务管理办法》（以下简称《多用途卡办法》），对支付机构预付卡业务进行了具体规定。尽管上述两则具体规定是由不同监管机构制定和实施的，但是从颁布时间和具体内容上看，监管机构之间进行了不少协调。

商业模式决定监管路径，储值卡监管中的双轨制归根结底是由两种截然不同的商业模式和法律关系所决定的。如上文所述，单用途储值卡不过是一种预付式消费，没有脱离商品和服务的买卖关系，而多用途储值卡则成为了能够替代货币、银行卡的新兴支付工具，与持卡人之间形成了支付服务关系。相应的，单用途储值卡由主管贸易的商务部监管，而多用途储值卡被纳入了金融监管体系，由负责监管全国支付、清算系统的人民银行进行监管。

（一）单用途储值卡

根据《单用途卡办法》第二条的定义，“单用途商业预付卡是指从事零售业、住宿和餐饮业、居民服务业的企业发行的，仅限于在本企业或本企业所属集团或同一品牌特许经营体系内兑付货物或服务的预付凭证，包括以磁条卡、芯片卡、纸券等为载体的实体卡和以密码、串码、图形、生物特征信息等为载体的虚拟卡”。通过这一定义可以看出，单用途商业预付卡即指上文中的单用途储值卡。

在主体监管方面，《单用途卡办法》将发行单用途储值卡的企业限制于零售业、住宿和餐饮业、居民服务业，规定了发卡企业登记备案制度，并采取了“抓大放小”的监管原则，对社会影响更大、覆盖地域更广、预收资金更多的集团发卡企业、品牌发卡企业和规模发卡企业提出了更多要求，且由行政级别更高的监管机构负责监管。[8]上述分类监管模式一定程度上兼顾了监管的必要性和可行性，将有限的监管资源充分利用。

在服务监管方面，《单用途卡办法》对卡面内容、单用途卡章程、购卡协议、商家的告知义务、保密义务进行了规定，旨在保护消费者知情权和隐私权。同时，基于反洗钱和反避税的考虑，规定了单位购卡和大额购卡情形下，发卡企业的身份认证和记录义务并限制了支付方式，即只能通过银行转账而不得使用现金。此外，还对单用途预付卡的限额、有效期进行了规定。《单用途卡办法》没有赋予消费者退卡权，而是“依单用途卡章程或协议约定”，且要求认证和登记退卡人身份。

在资金管理方面，《单用途卡办法》为发卡企业设定了四重限制，足见其重视程度。首先，《单用途卡办法》规定发卡企业负有定期核对账务和记录、记录并清算交易数据的义务；其次，它限制了沉淀资金的使用方式，要求发卡企业仅能将预收资金用于发卡企业主营业务，不得用于投资和借贷；再次，为了防止企业发卡额度超过经营能力，《单用途卡办法》把预收资金余额和主营业务收入、注册资本挂钩，要求零售业、住宿和餐饮业的发卡企业，预收资金余额不得超过其上一年主营业务收入的40%；居民服务业的发卡企业的预收资金余额不得超过其上一年主营业务收入；工商注册登记不足一年的发卡企业的预收资金余额不得超过其注册资本的2倍。

最后，尤其具有制度创新性的是，对于影响力较大的规模发卡企业、集团发卡企业和品牌发卡企业，《单用途卡办法》创设了资金存管制度，即要求发卡企业确定一个商业银行账户作为资金存管账户，并与存管银行签订资金存管协议，再由存管银行对发卡企业资金存管比例[9]、存缴情况进行监督和汇报。通过这种类似于商业银行向央行缴纳存款准备金的方式，部分企业信用转化成了银行信用，从而降低了信用风险，保护了持卡人的利益。当然，资金存管制度所带来的监管成本及合规成本骤增也是显而易见的，这可能也是该制度仅适用于影响力较大的发卡企业的原因。

（二）多用途储值卡

根据《支付管理办法》第二条的规定，“预付卡是指以营利为目的发行的，在发行机构之外购买商品或服务的预付价值，包括采取磁条、芯片等技术以卡片、密码等形式发行的预付卡。”由此可见，《支付管理办法》所规定的预付卡实际上就是多用途储值卡。

由于发卡机构在多用途储值卡的运营模式中居于关键地位，我国对多用途储值卡的监管是通过对发卡机构的监管实现的。《支付管理办法》将多用途储值卡的发行、管理视为提供支付服务，将发卡机构的法律地位确定为支付机构，并规定了相应的市场准入制度，即发卡机构必须取得《支付业务许可证》之后，才能从事支付业务，由中国人民银行监督管理。

在法律地位得到确定之后，发卡机构的监管问题也就明朗起来，根据《支付管理办法》和《支付实施细则》的规定，它在从事多用途储值卡业务时所受到的监管与支付宝提供的网络支付、中国银联提供的银行卡收单是一致的。

比较《多用途卡办法》和《单用途卡办法》的规定可以发现，两者在持卡人权益保护方面的规定大同小异。值得关注的区别主要包括以下几点：其一，无论是否记名，持卡人不得以牟利为目的转让多用途储值卡；其二，对于记名多用途储值卡，发卡机构负有提供赎回服务的义务，更好地保障了持卡人利益；其三，由于多用途储值卡主要承担支付职能，发卡机构只能按照实收人民币资金等值发行多用途储值卡，对于常常被当作促销手段的单用途储值卡来说，溢价发行较为常见，《单用途卡办法》对此也没有限制。

然而，在沉淀资金管理和反洗钱方面，由于商业模式的不同而存在显著差异。对于多用途储值卡而言，沉淀资金仅由发卡机构暂时保管而非其自有财产，因而《支付管理办法》采取了严格审慎的监管原则，将沉淀资金定义为“备付金”，并建立了一整套备付金管理规则，对备付金的接受、存管、转移做出明确限制，之后又颁布了《支付机构客户备付金存管办法》（2013）。根据《支付管理办法》的要求，发卡机构必须将持卡人的预付价值等额存入其在银行开立的备付金专用存款账户，之后只能根据客户发起的支付指令转移备付金而不能以任何形式挪用，该备付金存管银行则负有监督备付金使用情况并向监管机构汇报的义务。

2010年，央行发布了《支付机构反洗钱和反恐怖融资管理办法》，对支付清算组织开展反洗钱和反恐融资工作进行了规范，要求支付清算组织在与客户建立业务关系，发行、销售储值卡或为企业提供相关支付清算服务时必须全面履行反洗钱及反恐融资法监管措施要求，依法开展客户身份识别，报告可疑交易，保存交易记录，以及制定和实施以风险为基础的反洗钱内控制度。上述规定适用于发行多用途储值卡的支付机构，由此可见，相比于单用途储值卡的发卡商户，支付机构受到了更为严格的反洗钱监管，承担了更多的义务。

此外，为了防止联盟商户侵犯消费者权益，《多用途卡办法》还专门规定联盟商户必须按照预付卡受理协议的要求受理预付卡，履行相关义务，不得损害当事人合法权益，否则将被终止预付卡受理服务。

 

四、评价与反思

总体上看，我国按照不同交易模式对储值卡实施分类监管这一思路是非常合理的，并且较好地回应了本文第二部分所指出的与储值卡相关的种种法律风险，还颇有创意地建立了备付金制度、资金存管制度等。不过，通过分析我国现行法的规定和参考美国法的监管经验，至少还有以下几方面的问题是值得反思的。

（一）对发卡商户进行行业限制是否必要？

《单用途卡办法》将发卡商户的行业局限于零售业、住宿和餐饮业、居民服务业，并在附件中对上述行业进行了细分。尽管上述行业是目前单用途储值卡运用最多的行业，但并不代表储值卡这种商业模式在其他行业没有用武之地。一方面，商业创新层出不穷而法律不能朝令夕改，尽量减少不必要的限制方能维持法律的稳定性；另一方面，鼓励商业创新也应当是我们实施市场监管时秉承的宗旨。

（二）沉淀资金管理是否过于严格？

沉淀资金管理关系到众多持卡人利益和整个商业模式的正常运行，是储值卡监管的关键问题，我国现行法规为此创设了一系列制度。尽管这些限制在保障资金安全方面具有积极意义，但是否可行、是否适度仍然值得思考。

例如，《单用途卡办法》限制发卡商户预收资金使用方式的初衷是非常好的，但在实践中几乎没有可行性，因为预收资金是发卡商户的自有资金，在财务管理中并不会与企业通过其他途径获得的资金区隔开来，发卡商户在进行借贷或投资时，监管机构无法判断其使用的资金是预收资金还是其他资金。

又例如，《支付管理办法》所建立的备付金制度也是一项相当严格的管理制度，按照其规定，发卡机构在沉淀资金的管理方面完全丧失自由，除了存入银行外别无选择，这事实上也限制了发卡机构所能获得的收益。相比之下，美国对于发卡机构沉淀资金的管理较为宽松：根据《统一货币服务法》（Uniform Money Services Act，简称“UMSA”）的规定，提供货币转移服务的运营商应该持有市值不低于其所持有的客户资金的获许投资，而UMSA允许的获许投资种类较多，包括货币资金、银行存单、高评级的债券、国债以及投资这些低风险资产的投资公司发行的份额。[10]

（三）消费者权益保护是否充分？

和我国很多其他法律法规一样，《单用途卡办法》和《多用途卡办法》从整体上看仍流露出一丝管理有余而保护不足的色彩，这或许和监管者在立法时主要站在行政管理角度而非消费者保护角度有一定关系。

与我国不同的是，美国对于储值卡的监管是围绕消费者保护展开的，因此美国法上有关储值法的一些规定显得更为细致，对我国有一定的借鉴意义。在联邦层面，2009年《信用卡业务相关责任和信息披露法》（the Credit Card Accountability Responsibility and Disclosure Act of 2009）第401章对1978年《电子资金转移法》（the Electronic Fund Transfer Act）关于储值卡的规定进行了完善，是首次明确对礼品单、充值礼品卡进行规范的联邦法律。[11]该法对储值卡的费用收取、信息披露、有效期限等问题进行了非常细致的规定。例如，我国《单用途卡办法》仅规定发卡商户必须告知消费者储值卡的收费项目和标准，CARDA则明确禁止发卡机构和发卡商户向消费者收取储值卡使用费，而且还规定，只有消费者在超过12个月没有使用储值卡时，发卡机构和发卡商户才有权向用户收取“闲置费”（dormancy fee）且收费频率不得超过每月一次。又例如，CARDA规定定额储值卡的有效期自发行之日起算，而充值储值卡的有效期自最后一次充值之日起算，而《单用途卡办法》和《多用途卡办法》在规定有效期限时，均未说明起算时间。在州层面，对储值卡进行立法的各州对消费者保护的力度通常强于联邦，很多州除了上述要求外，还对储值卡等赎回等问题加以规范，例如加利福尼亚州法律规定，消费者有权请求发卡机构和发卡商户赎回储值卡[12]。在我国则只有记名多用途储值卡的发卡机构负有提供赎回服务的义务，对持卡人利益的保护力度相对较弱。

交易的多元化、复杂化，现代科技的发展使得商业银行和非金融机构在支付服务领域呈现出越来越复杂的合作竞争局面，银行垄断金融服务市场的格局逐渐被打破。其他支付手段所不具备的一些优势使得储值卡在我国迅速流行起来，各式各样的储值卡渗入大众的日常生活，零售业、餐饮业、居民服务业中处处可见其身影。在此种局面下，我国监管者逐步认识到了储值卡存在的合理性和监管的必要性，并制定了相关法规加以规范，形成了较为完善的监管体系。然而，法律永远有继续完善的余地，反思亦无止境。